食盐储备管理的问题破解与体制机制创新

吕福玉

[摘要]不管是老的食盐储备制度的多年实践，还是新的食盐储备制度的重建，都日益凸现出体制性和机制性的缺陷，亟待破解与创新。文章在深入剖析食盐储备管理体制和运行机制问题的基础上，提出建立由中央统一管理，决策层、执行层和操作层相互分离的现代化三级食盐储备管理体制，并构建相互补充和相互联动的纵横协调的立体化运行机制。

[关键词]食鹽储备；管理体制；运行机制

[中图分类号]F251.2[文献标识码]A[文章编号]1002-736X(2009)04-0039-03

一、食盐储备管理体制和运行机制的问题剖析

2004年我国已勾画出食盐储备制度的整体框架，初步构建起由决策层、执行层和操作层三个层级组成的管理体制，即国家发改委、财政部和国资委三个部门组成决策层，中盐总公司作为执行层，各地盐业公司和国家食盐储备调拨配送中心构成操作层。

这种食盐储备管理体制从表面上看似乎很完善，符合公共管理的基本理论要求。但是，如果从每一层级的组织结构和运行机制来分析，它却缺乏严密的逻辑性，存在诸多制度性障碍和体制机制性缺陷。

(一)决策机构缺失

著名的管理学家西蒙曾说：“管理就是决策。”决策者要进行有效的公共管理，就必须建立一个科学合理的权威组织。然而，我国食盐储备的决策层仅仅是一个虚拟的管理层级，并没有具体的决策组织机构，一旦遇到重大决策问题，就只能简单地由某个行政部门商请或会商其他同级行政部门来决定，储备决策的制定和出台需要较复杂的议程和较长的时间，势必影响储备决策的效率性，难以达到食盐储备管理的预期目标。

(二)执行层扭曲错位

鉴于公共事务的管理伦理带有明显的社会性和公共性，政府的社会性部门和公共性部门应承担相应的公共管理职责。食盐储备的执行管理属于典型的公共事务管理，所以，其执行层理应由具有社会性和公共性的政府部门组成。但是，在食盐专营制度的背景下，食盐储备执行管理难以突破“政企不分”的制度性障碍，执行层的管理只能由“政企合一”中盐总公司负责，即执行管理部门严重扭曲错位。十几年来食盐储备管理的实践也证明，这种执行层对操作层的管理是低效的甚至是无效的。

(三)操作层畸形单薄

1操作业务管理机构畸形。从公共管理伦理的视角来看，操作业务管理机构和各承储主体之间是管理与被管理、监督与被监督的关系。因此，操作业务管理机构与各承储单位之间，必须是各自独立的法入主体，不能存在资本纽带关系，以确保前者对后者实施有效的监管。著名管理学家斯蒂芬·P·罗宾斯指出：“有效的公共管理者应该始终督促他人，以保证应该采取的行动事实上已经在进行，保证他人应该达到的目标事实上已经达到。”

另外，在市场经济条件下，政府往往将部分社会公共事务交给市场管理，但市场失灵难以绝对避免，因而需要在政府与企业之间，设立承担社会公共事务管理的组织——政府的特别法人机构。这类机构的特点是服务性和非赢利性，它依靠市场手段，通过契约方式，对当事人进行一定程度的强制性管理，要求当事人遵守承诺。然而，我国食盐储备管理的操作层恰恰缺失了这种“第三部门”，将本应委托给“第三部门”的具体操作业务管理，人为地划拨给“政企不分”的各地方盐业公司和国家食盐储备调拨配送中心，使得承储单位与仓储业务操作管理机构“合而为一”，实行无效的自我监督机制，从而产生食盐储备操作管理的诸多问题。

2承储主体结构单薄。目前，我国食盐储备的具体承储主体，从所有制性质来看，主要集中于国有企业；从行业分布来看，仅仅局限于盐业内部企业；就厂商的运营链条而言，只有掌握食盐垄断经营权的各地方盐业公司和12个国家食盐储备调拨配送中心才能参与。

这种承储主体结构显然过于单薄，将符合食盐仓储条件的其他市场主体拒之门外，不但违背市场竞争的公平性原则，还带来承储主体工作效率低下等弊端。

(四)缺乏有效的激励约束机制

首先，决策层对执行层缺乏必要的规制约束。如果执行层中的各个行政部门失职失责，就只能听之任之。鉴于此，应尽快建立食盐储备的行政问责制。

其次，执行层对操作层缺乏有效的激励机制。由于执行层与操作层是委托与代理关系，软预算约束、多重代理关系和信息不对称等问题，必然引发代理人的“道德风险”，因而有必要建立有效的激励机制，提高代理人的工作效率。

二、重建食盐储备层级分明的现代化管理体制

我国应在借鉴国外灵活而高效的储备经验之基础上，参考经济属性与食盐极为相似的食糖储备管理模式，建立起由中央统一管理，决策层、执行层和操作层相互分离的现代化三级食盐储备管理体制。

(一)创建权威的决策管理机构

从公共管理层级理论来分析，在食盐储备的三级管理体制中，决策层处于最高层级，对其下级执行层应具有绝对的权威性；就决策层管理内涵而言，涉及到国家宏观调控、国内外贸易、公共财政和国有资本运作等领域。为了避免同级行政部门之间相互推诿扯皮，充分发挥国家战略物资储备管理体系的作用，提高管理机构的运行效率，确保包括食盐在内的战略物资储备调控适时适度，在关键时刻调得动、用得上，我国有必要在国务院创建一个具体的权威决策机构。文章认为，该机构应由一位国务院领导主持，国家发改委、商务部、财政部和国资委等部门派员参加，组建“国家战略物资储备监督管理办公室”(以下简称“国家储备监管办”)，并在国务院设立具体的办公场所。

(二)搭建高效的执行管理平台

构建完善的食盐储备管理体制，必须清除相关的制度性壁垒，逐步废除食盐专营制度，尤其是消除“政企不分”的陈规陋习，取消中盐总公司的食盐储备行政管理和业务管理权，将其转变为独立自主的市场竞争实体，为创新食盐储备管理体制营造真正的承储主体。同时，由于实行食盐市场化经营机制，国家发改委也就没必要再保留盐业管理办公室。像食糖等战略性物资一样，食盐的国内外贸易流通可以由商务部来监管，食盐储备的行政管理和综合业务管理也应归商务部主管。

如此一来，国家储备监管办应按战略物资储备的相关法律法规，重新整合和配置公共行政管理资源，明确各部门相关职责，搭建由国家发改委、商务部、财政部和国资委共同组成的食盐储备管理执行平台。这样，在决策层的垂直领导下，执行层各部门认真贯彻落实食盐储备的战略决策，各自履行相关职责，着力进行食盐市场的宏观调控、食盐储备的行政与综合业务管理、储备专项资金和国有储备资产的监管，部门之间相互沟通协调，切实督促监管操作层的具体储备工作，以确保我国食盐储备安全。

(三)重塑合理的操作管理架构

1移交业务操作管理工作。随着我国行政管理体制改革的日渐加深，建设“小政府，大社会”已是大势所趋。储备食盐作为公共产品，理所当然应由政府来提供，但由于其操作业务管理工作较为繁琐复杂，不妨将其行政管理职能和综合业务管理职责保留在商务部，而将其操作业务管理工作委托给“第三部门”来负责。

目前，我国肉类和食糖储备的操作业务管理任务由国有独资企业——华商储备商品管理中心承担。该中心具有独立的法人资格，财务关系隶属于中央财政。文章认为，为了便于经济属性相似的重要储备商品的集中管理和统筹监督，提高储备管理效率，应该对该管理中心重新定位，即该管理中心是事关国家利益和安全的政府特别法人机构，应体现政府意志，不以赢利为目标，以追求最大化的社会效益。

在对华商储备商品管理中心的目标进行重新定位之后，基于食盐市场化经营机制，可以将食盐储备的操作业务管理工作，从中盐总公司移交到该管理中心，以充分发挥该管理中心的各种储备管理资源优势，提升食盐储备操作业务管理的科学性和统筹性；同时，执行层可以有效地督促该管理中心扮演好其代理人的角色，保证基层各承储单位的管理工作井然有序。

2接纳多元化承储主体。在理论上，应对“储备食盐”与“食盐储备”加以区分。“储备食盐”是典型的公共产品，是为满足国家实施市场调控、应对重大自然灾害和公共卫生事件或者其他突发事件所引发的市场异常波动之需，理应由国家提供；而“食盐储备”是一种服务，无论储备设施还是储备运营，都不一定由国家所有和提供，国家和私人都可以承担。也就是说，食盐储备作为一般的仓储行为具有营利属性，可以社会化、市场化和产业化。

只要仓储企业的储备设施和条件能够满足国家食盐储备的要求，完全可以通過签订合同或租用设施的方式，将食盐储备交给普通的储备企业来完成。从世界上许多国家战略物资储备的实践来看，由民间和国家共同承担战略商品储备任务是一种普遍现象。食盐储备的承储主体不仅应包括中盐总公司代表国家投资建立的各个调拨配送中心和各地盐业公司，还可以包括符合仓储条件的各种所有制性质的制盐企业和盐业以外的其他企事业单位。

三、构建食盐储备纵横协调的立体化运行机制

(一)颁布“大储备”法，赋予决策层相关权责

从国家立法层面上看，“我国战略物资储备体系基本处于无法可依的无序状态”。在这种国家立法缺位的背景下，要树立和强化食盐储备决策层的权威性，就必须研究和颁布“大储备”法，明确国家战略物资储备的商品构成，并对整个储备体系进行战略性和全局性的定位，确定各类商品储备的决策机构为国家储备监管办，并赋予其相关的决策管理权责。

笔者认为，国家储备监管办的权责是，对包括食盐在内的重要储备商品进行战略性的宏观决策管理。就食盐储备而言，在国务院有关领导的主持下，执行层各部委的负责人共同参加，并特邀相关专家参与，提出我国食盐储备的指导思想，界定食盐储备的战略性功能；根据我国经济、社会、人口和环境等基本国情，参考食盐市场监测信息和食盐储备数据资料，确定国家食盐储备的规模、结构和布局原则，制定中长期食盐储备规划和年度计划；在“大储备”的法律框架下，研究制定食盐储备的政策、法规和条例，及时出台新的《国家储备食盐管理办法》，规定执行层各行政部门的管理权责，实行行政问责制，同时明确执行层与操作层的关系，实施契约问责制。

(二)依据相关规制，启动执行层联动机制

在公共事务治理问题研究中影响较大的“善治”理论认为，“善治”就是使公共利益最大化的社会事务管理过程，包括法治性、责任性和有效性等因素。就食盐储备管理而言，法治性是指作为执行层的各政府部门应该依法从事食盐储备的行政管理；责任性是指执行层的各政府部门及人员在食盐储备的公共事务管理过程中所需履行的职责和义务；有效性是指执行层的各政府部门应以最小化的成本获得最大化的公共管理效益。

为此，新的《国家储备食盐管理办法》应规定：国家发改委根据商务部监测和搜集的食盐供求情况和市场价格，提出储备盐的年度调控总量计划，以及总量计划内的市场调控时机、收储和投放等意见，报国家储备监管办批准；财政部负责储备盐财政财务管理，安排和管理储备盐财政专项资金，组织其各地财政检查专员办事处监督检查有关财务秩序和财政专项资金的使用情况等，并将综合整理后的检查结果报告国家储备监管办；国资委负责储备盐及国家所有的仓储设施和设备的事前、事中、事后监督管理，确保国有资本运行安全，严禁国有资产流失，并将监管情况及时向国家储备监管办汇报。

其实，在食盐储备管理的执行层中，众多行政管理和综合业务管理工作大都集中在商务部。因而，商务部应依据新的《国家储备食盐管理办法》来行使自己的权力，并履行相关职责：第一，配合国家发改委，具体组织实施储备盐的市场调控；第二，负责储备盐财政专项资金的预算编制，预算结果定期报告国家储备监管办，经审核批准后，向财政部申领储备专项资金；第三，配合国资委，对储备盐资产和各种国有仓储设施、设备的数量和质量进行全方位的监管；第四，委托操作业务管理机构，组织实施储备盐具体操作管理。

(三)采取激励约束方式，构筑操作层长效机制

1启动长效激励机制，发挥操作业务管理机构的纽带作用。在整个食盐储备立体化运行机制内部，执行层中的操作业务管理机构发挥着承上启下的作用。一方面，它作为执行层的代理人，要对执行层各行政管理部门负责；另一方面，它又处于操作层的上级管理地位，必须对其下级承储单位负责。鉴于操作业务管理机构所具有的这种特殊中介功能，新办法应明确其具体职责。

为了防止代理人发生“道德风险”，作为委托人的商务部有必要为操作业务管理机构制定有效的激励机制。由于该机构系政府的特别法人机构，以社会效益最大化为根本目标，因而商务部对其绩效评价的标准应是社会效益的高低，即考察其是否有效地履行相关职责，考核其对各承储单位的具体操作业务管理是否到位。如果该机构的绩效考核结果为优秀，则应对其法人代表和其他相关人员予以经济奖励、行政记功或职务晋升，以此激励该管理中心工作的主动性、积极性和创新性；如果该机构的绩效考核结果较差，可参照《中华人民共和国公务员法》的有关规定，对相关人员予以相应处罚。

2实行合同约束机制，确保储备盐仓储安全。操作业务管理机构与各承储单位是契约合同关系，双方具有平等的权利与义务，各自享受和履行相关的权益和责任。操作业务管理机构代表政府部门，对承储单位的具体操作业务进行管理；如果承储单位违反合同规定，则应按相关合同条款追究其应承担的经济责任甚至法律责任。承储单位按合同条款的约定，承担具体的仓储任务，密切配合执行层各行政部门和操作业务管理机构的监督检查，确保储备盐的数量和质量及卫生安全。

[责任编辑：汤伟山]