论西北地区沙漠化治理中法律的利益导向功能

闻立军

(北方民族大学法学院,宁夏银川 750021)

论西北地区沙漠化治理中法律的利益导向功能

闻立军

(北方民族大学法学院,宁夏银川 750021)

探讨了法律在西北地区沙漠化治理中的利益导向功能,认为法律的利益导向功能会促使防沙治沙其他要素的生成,法律在沙漠化治理中将发挥重要的作用。

法律;利益导向;沙漠化;西北地区

我国是世界上土地沙漠化最严重的国家之一,现有沙化土地 174万 km2,占国土面积的 18.1%,主要分布在西北地区。随着我国西部大开发战略的深入,西北地区的生态环境问题越来越受人关注。中国工程院 2003年 2月 25日公布的《西北地区水资源配置、生态环境和可持续发展战略研究》认为,西北地区荒漠化面积仍有继续扩大的趋势,土地荒漠化已成为西北地区生态环境的主要危机[1]。从某种程度上讲,土地沙漠化已对西北地区经济社会可持续发展、生态安全、人民生活的改善、社会和谐等构成了严重的威胁。

防沙治沙是一项社会公益事业,也是一个系统工程,需要资金、技术、制度、组织领导、全民参与等一系列要素的支持。在这其中,制度因素发挥了重要的作用,因为有效率的制度会促进其他要素的生成。我国已颁布《防沙治沙法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《环境保护法》、《气象法》等一系列与防沙治沙相关的法律法规,如何发挥法律的作用成为西北地区沙漠化治理中一个重要课题。

经济学家经常假定,每个经济主体都有实现其利益最大化的欲求。由此,经济主体是否遵从法律便取决于法律能否有助于实现他们利益的最大化。我们虽不能像经济学家那样将现实生活中的人假设为“经济人”,但我们不能否认现实生活中人们的利益需求。而法律恰恰可以通过权利、义务、责任等利益导向机制,从满足主体利益最大化的需求出发,引导人们有效率的行为。

1 权利界定

美国经济分析法学派的代表人物波斯纳认为,“财产法和财产权具有重要的经济功能:刺激人们有效益地利用资源,从制度上保证资源配置的有效性”[2]。因为“法律可以通过清晰地界定财产权来降低交易成本,从而能够获得私人物品的有效配置”[3]。在西北地区沙漠化治理的过程中,不可避免地会涉及到自然资源的权属问题。一些研究者认为,“在自然资源领域,有效率的私有产权能够减少环境破坏,促进环境保护”[4]。自然资源的权属界定可以使利益主体有明确的利益预期,有利于利益主体财富的积累和投入的再增加。长期以来,我国自然资源所有权呈现 “主体虚置”的现象。以《宪法》为首的法律规定土地、森林、草原等自然资源的所有者是国家或集体,自然资源对于某些利益主体而言是免费的公共产品,尽可随心所欲地使用,导致一些自然资源的过度开发、破坏,进而引发诸如土地沙漠化等一系列的生态问题。为防止此类“公地悲剧”的发生,就需要依据现行的法律,建立合理的自然资源物权制度,使自然资源的所有权、使用权和经营权分离,使利益主体在依法享有使用、经营、收益等权益的同时,承担相应的环境保护义务。在沙漠化治理领域,我国现行法律的权利界定的激励功能主要体现在:

(1)实行沙化土地所有权、使用权和经营权分离制度。依照我国法律规定,诸如土地、森林等自然资源属于国家或集体所有,但国家和集体可以在一定时间和一定区域内将自然资源的使用权通过签订合同的形式交由特定的利益主体来行使。我国《防沙治沙法》第三十四条规定:“使用已经沙化的国有土地从事治沙活动的,经县级以上人民政府依法批准,可以享有不超过七十年的土地使用权。具体年限和管理办法,由国务院规定。使用已经沙化的集体所有土地从事治沙活动的,治理者应与土地所有人签订土地承包合同。具体承包期限和当事人的其他权利、义务由承包合同双方依法在土地承包合同中约定。县级人民政府依法根据土地承包合同向治理者颁发土地使用权证书,保护集体所有沙化土地治理者的土地使用权。”此外,《防沙治沙法》第二十六条规定:“不具有土地所有权或者使用权的单位和个人从事营利性治沙活动的,应当先与土地所有权人或者使用权人签订协议,依法取得土地使用权。”除了沙化土地使用权需明晰之外,沙化土地经营权的确认也是一个不可忽略的环节。拥有沙化土地的使用权并不意味着拥有了沙化土地的经营权。沙化土地的经营权通常是在沙化土地治理验收合格后依法定程序获得的。《防沙治沙法》第二十九条规定,“治理者完成治理任务后,应当向县级以上地方人民政府受理治理申请的行政主管部门提出验收申请。经验收合格的,受理申请的行政主管部门应当发给治理合格证明文件;经验收不合格的,治理者应当继续治理。”《营利性治沙管理办法》第十八条规定,“……对验收合格的森林、林木和林地,从事营利性治沙的单位和个人应当持治理合格证明文件,依法申请森林、林木和林地权属登记。”一些地方性法规对此作出了更为明确的规定,如《甘肃省〈防沙治沙法〉实施办法》第十五条规定,“……取得沙化土地治理合格证的,可以自主经营、开发利用,依法继承、转让和抵押,任何单位和个人不得侵犯其合法权益。”通过承包、租赁、拍卖等多种形式落实利益主体,确认利益主体的沙化土地使用权、沙化土地经营权,按照签订的合同,限期对沙化土地进行治理,一方面保障了治理者的合法权益,满足了利益主体对财产价值增值的需求,客观上也调动了公众参与防沙治沙的积极性。

(2)落实草原承包制。目前,我国西北地区的草原存在相当严重的退化问题,最严重的地区为新疆与内蒙古,其中新疆严重退化的草地面积 80多万 km2[4]。这种结果除了与复杂的自然原因相关之外,制度设计的不完善也是一个很重要的因素。按照我国法律规定,草原的所有权属于国家或集体,也就是说草原是个免费的公共产品,农牧民在草原上自由放牧而不用付出成本,利益的驱动必然会使农牧民不断地扩大牲畜的数量而不考虑草原的承载能力及养护问题。这必然导致对草原资源的过度使用,引起一部分草原退化、沙化,而这种恶果却由国家或集体来承担。要想扭转这种“公地悲剧”,最可行的办法是将草原这种公共产品在一定程度上“转化”为私人产品。我国于 2002年修订的《森林法》第十三条规定,集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原,可以由本集体经济组织内的家庭或联户承包经营,也可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营。承包经营草原的单位和个人,应当履行保护、建设和按照合同约定的用途合理利用草原的义务。在我国西北地区,在有条件的地方推行草原承包制,使无偿使用草原变为有偿使用,使草原承包者的权利与义务达到平衡,就能在制度上对草原承包者的行为进行引导,从而达到对草原资源合理使用、悉心养护进而防止草原沙化的目的。

2 行政领导责任明晰

在西北沙漠化治理过程中,政府扮演了重要的角色,在法律执行、政策落实、规划编制、资金投入、组织领导等方面都发挥了重要的作用。我国《防沙治沙法》规定国务院和沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府,应当将防沙治沙纳入国民经济和社会发展计划,从而使防沙治沙成为沙区地方人民政府的一项“生态任务”。为了更好地发挥政府在防沙治沙中作用,《防沙治沙法》明确了沙区地方人民政府行政领导的防沙治沙责任。《防沙治沙法》第四条规定:“国家在沙化土地所在地区建立政府行政领导防沙治沙目标责任考核奖惩制度。沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府,应当向同级人民代表大会及其常务委员会报告防沙治沙工作情况。”这样,沙区的防沙治沙成效就与沙区地方人民政府行政领导的荣辱进退密切相关。防沙治沙行政领导责任制的确立对沙区地方人民政府行政领导产生了利益刺激、利益引导。只有沙区所在地的地方人民政府行政领导充分重视防沙治沙,才有可能保证地方人民政府切实有效地组织、领导、规划该行政区内的防沙治沙工作。除此以外,这一规定的合理性还在于,防沙治沙是一项涉及多部门、多行业、多学科的综合系统工程,需要各有关部门通力协作、各负其责。通常在人们的观念中,防沙治沙似乎是林业行政主管部门的责任,但防沙治沙工作又不可避免地涉及农业、水利、土地、环保、气象等各有关部门。由林业部门 “指挥”、协调其他同级政府部门,林业部门多少有些“心有余而力不足”。而规定行政领导责任制就可以做到在行政领导为首的地方人民政府统一领导、协调下,相关各部门明确分工,各司其职,各负其责,通力合作,保障防沙治沙事业的顺利进行。各地沙区应切实贯彻这项制度。《内蒙古自治区〈防沙治沙法〉实施办法》第四条规定:“沙化土地所在地区的各级人民政府应当建立行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制度,按照年度防沙治沙任务,逐级签订目标责任状。”内蒙古自治区许多盟市都已实行领导干部生态建设一票否决和末位诫免制。行政领导防沙治沙责任制的确立使沙区地方人民政府承担起生态责任,使沙区防沙治沙工作有了强有力的领导与组织保障。

3 利益补偿

据研究发现,利益冲突是环境资源保护不力的症结所在[4]。在西北地区沙漠化治理的过程中,一些防沙治沙的具体措施有可能使一部分利益主体利益受损,人与自然的冲突一定程度上会转化为人与人之间的冲突。因此政府必须得依靠法律的利益平衡机制,协调、兼顾各方利益,处理、解决好人们之间的利益冲突,和谐人际关系,以充分调动各类利益主体防沙治沙的积极性和主动性,从而建立一个良性的防沙治沙环境。以退耕还林为例,退耕还林是治理沙漠化的一项重要措施。但沙区的农牧民执行这项措施之后,其利益有可能就会受到损失。如果农牧民在防沙治沙中利益受损,缺乏长久的利益激励,现实的经济困境就会使他们复耕或干脆坚决抵制这项措施,从而影响防沙治沙的效果。因此,要在农牧民的经济利益与防沙治沙的生态利益之间寻求平衡,要补偿农牧民因防沙治沙措施的推行而遭受的损失。我国《退耕还林条例》第四章规定的就是“资金和粮食补助”,其第三十五条更是明确规定“国家按照核定的退耕还林实际面积,向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”对于补偿的额度,笔者认为最好略高于农牧民因防沙治沙措施的实行而遭受的损失。农牧民有很强的实用理性,当他们能从防沙治沙措施中 “获益”,自然会欣然支持这项措施。当然,在利益平衡的过程中,我们也应根据各地的实际情况探索新的思路,不能一味“救济式”地去“扶贫”,而应该调动农牧民的积极性,充分发挥他们的聪明才智,引导他们将防沙治沙变成一项致富的事业。如可以鼓励农牧民发展适应本地实际的与沙漠化治理密切相关的灌林饲料加工、枸杞等经果、中药材种植加工等特色产业,使农牧民在沙漠化治理中获得实惠,增加收入,就会极大地调动农牧民防沙治沙的积极性。只有将治沙与致富相统一,才能将防沙治沙变成农牧民一项“恒久”的事业。在与防沙治沙相关的法律法规中,有关利益补偿的规定还有不少,如《防沙治沙法》第三十五条规定 “因保护生态的特殊要求,将治理后的土地批准为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的,批准机关应当给予治理者合理的经济补偿”。《甘肃省〈防沙治沙法〉实施办法》第十六条规定“沙化土地治理后被划为自然保护区或生态公益林,县级人民政府应当组织评估,给治理者予以经济补偿。”诸如此类的规定兼顾了生态利益与各利益主体的经济利益,极大地调动了各利益主体参与防沙治沙的积极性。

4 奖惩引导

在西北地区沙漠化治理的过程中,可以借助奖惩机制来规范、引导人们的行为,鼓励人们投入防沙治沙事业:依法对那些在防沙治沙事业中做出贡献者进行奖励;通过严格执法、公正司法,打击、惩治那些破坏防沙治沙事业的违法犯罪者。我国《防沙治沙法》第八条规定:“在防沙治沙工作中作出显著成绩的单位和个人,由人民政府给予表彰和奖励;对保护和改善生态质量作出突出贡献的,应当给予重奖。”《陕西省实施〈防沙治沙法〉办法》第二十八条更是明确规定:“有下列情形之一的单位或个人,由县级以上人民政府予以表彰奖励:(一)承包沙化土地面积一千亩以上,治理效果显著的;(二)从事防沙治沙科研和技术推广工作,有突出贡献的;(三)从事防沙治沙工作十年以上,成绩显著;(四)贯彻执行防沙治沙有关法律、法规成绩显著的;(五)其他在防沙治沙工作中做出突出贡献的。”对于破坏防沙治沙的违法犯罪者,与防沙治沙相关的法律法规也规定了相应的法律责任,如《防沙治沙法》就对此问题作出了明确规定。通过借助法律规定的奖惩机制可以在一定程度上有效引导人们的防沙治沙行为。

5 政策优惠的确认

我国幅员辽阔,就是广大西北地区各地情况也相差很大,各地防沙治沙的措施以及激励制度的具体内容都有可能不同,而 “依法治沙”在某种程度上又是依规律治沙,因此与防沙治沙相关的法律法规在某些方面规定的比较原则,不具有可操作性。此外,法律在运用过程中也会出现一些新情况、新问题,需要有关部门及时作出反应。这样就需要各沙区依据法律法规,因地制宜,制定具有更强针对性,能更好解决当地突出问题的政策。我国《防沙治沙法》第三十三条就确认了这种做法:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当制定优惠政策,鼓励和支持单位和个人防沙治沙。县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定,根据防沙治沙的面积和难易程度,给予从事防沙治沙活动的单位和个人资金补助、财政贴息以及税费减免等政策优惠。单位和个人投资进行防沙治沙的,在投资阶段免征各种税收;取得一定收益后,可以免征或者减征有关税收。”正是法律对这种政策优惠的确认,使各地沙区能够在依据法律法规的情况下制定出更符合当地实际情况的政策措施。从某种程度上讲,这些政策正是落实防沙治沙相关法律的具体措施。宁夏回族自治区人民政府于 2007年出台沙漠化治理的优惠政策措施:一是加大对防沙治沙的财税支持力度;二是建立森林生态效益补偿基金制度;三是实行森林植被恢复费返还恢复造林制度;四是建立矿产、水资源开采提取森林生态补偿金制度;五是建立多元化投入防沙治沙工作新机制[5]。略加查寻,这些政策都是以《防沙治沙法》、《森林法》等相关法律法规为依据的。这些优惠政策的出台极大地调动了各方防沙治沙的积极性。

6 小结

从实践效果来看,法律的这些利益导向功能在全国特别是在西北地区已经取得了一些成效,初步形成了公益治沙、群众性治沙、部门责任治沙和营利性治沙的多元治沙格局。特别是放手发展非公有制经济,走出了一条投资多元化、以利益为驱动的防沙治沙的新路子,扭转了以往防沙治沙过程中政府环保负担过重、资金投入短缺的被动局面。据统计,2002年至 2003年,我国营造林面积连续突破666.7万 hm2(1亿亩)。其中 2002年,非公有制造林面积占全国造林总面积的 70.2%,2003年和2004年这一比例已超过 80%,2004年非公有制造林面积 530万 hm2以上。内蒙古自治区鄂尔多斯市民间资本参与治沙造林面积占 95%以上[6]。当前,社会各界投资参与防沙治沙的积极性非常高。在我国土地沙化最为严重的省区之一——宁夏,政府鼓励个人和企业投资参与沙漠化治理,全区上百家企业投资开荒,面积达 0.67万 hm2,其中治沙面积在 100hm2以上的企业有 60多家,个体造林治沙户近 15万户[7]。依靠行之有效的全民治沙鼓励机制和先进的治沙技术,宁夏已实现了沙漠治理速度大于沙漠化速度的历史性转变。据第三次全国荒漠化沙化监测结果显示,宁夏沙化面积由 20世纪 70年代的 165万 hm2减为现在的 118.3万 hm2,是中国少数几个实现了人进沙退的省区之一[8]。2007年,国家林业局正式向全国推广宁夏防沙治沙模式,并命名宁夏为全国防沙治沙示范省区。以上这些防沙治沙的实践表明,法律通过发挥其利益导向功能,的确可以激发防沙治沙其他要素的生成,推动防沙治沙事业向前发展。

[1]土地荒漠化:中国西北的危机 [EB/OL].http://www.xinhuanet.com/2003-02-26.

[2]张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究 [M].北京:法律出版社,1996.

[3]考特,尤伦.施少华译.法和经济学 [M].上海:上海财经大学出版社,2002.

[4]李玉璧,王勇.西部开发法治保障研究 [M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[5]宁夏:用优惠政策促进沙漠化治理 [EB/OL].http://www.grnet.com/news/2007-09-18.

[6]祝列克.我国防沙治沙的形势与任务 [J].绿色中国,2005,(5).

[7]宁夏治沙取得历史性进展 [EB/OL].http://www.sina.com.cn/2007-09-17.

[8]宁夏治沙经验受到国际社会广泛称赞 [EB/OL].http://www.people.com.cn/2008-03-26.

Benefit-driven function of law on desertification control in north-west area

WEN Li-jun
(School of Law of the North University for Ethnics,Yinchuan Ningxia 750021 China)

The benefit-driven function of law on desertification control in North-west area is discussed.The function may improve to produce other factors that will play important role for desertification control.

law;benefit-driven;desertification;north-west area

X197

A

1673-9655(2010)01-0030-04

2009-07-10

闻立军 (1973-),男,汉族,宁夏平罗人,北方民族大学法学院讲师,法学硕士。