当前新疆防沙治沙面临的主要困难及解决途径*①

陈鲲玲　戴君峰（新疆社会科学院新疆乌鲁木齐 8300新疆防沙治沙工作协调领导办公室 新疆乌鲁木齐 8300）

当前新疆防沙治沙面临的主要困难及解决途径*①

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（1新疆社会科学院新疆乌鲁木齐 8300112新疆防沙治沙工作协调领导办公室 新疆乌鲁木齐 830011）

加快新疆沙化治理，为当地群众造福，有利于新疆发展和稳定。新疆防沙治沙工作要按照科学发展观的要求，坚持以人为本、实事求是、因地制宜，着力改善沙区人民的生存、发展条件，推动沙区经济社会全面协调可持续发展。

新疆 防沙治沙 困难 解决途径

新疆水资源短缺，导致生态系统脆弱，天然绿洲缩小退化，荒漠化面积呈现明显的扩大趋势，保护任务十分繁重。建设美丽新疆，必须有序推进沙漠化治理。

一、新疆土地沙化基本情况

监测数据显示，新疆荒漠化土地总面积为107.12万平方公里，占新疆国土总面积的64.34%。主要分布在伊犁州（州直属、塔城、阿勒泰）、昌吉、吐鲁番、哈密、巴音郭楞、阿克苏、喀什、克尔克孜、博尔塔拉、和田、石河子、克拉玛依、乌鲁木齐14个地（州、市）及4个自治区直辖市中的79个县（市）和新疆生产建设兵团175个农垦团场，沙化土地分布的县占全疆总县数的91.01%。从土地沙化及县市经济发展状况看，新疆32个国家级贫困县和3个自治区级贫困县中，有34个分布于风沙区，合计沙化土地面积达23.68万平方公里，占国土总面积的38%。同时，由于受沙化危害直接或间接导致近209万人处于贫困线以下，占全区贫困人口的92%。从近年来发生的沙尘暴情况看，发生日数虽然在波动中减弱，但也于2000年、2001年、2002年及2006年造成了较为严重的危害。2013年4月22日至24日，新疆东部和南疆盆地遭遇扬沙或浮尘天气，全区阿克苏、吐鲁番、喀什、克拉玛依、乌鲁木齐等13个地州市共45个县市不同程度受到大风沙尘灾害，灾害造成18.2万人受灾、1人死亡、363间房屋倒塌、7 270头牲畜死亡、农作物受灾面积达8.1万公顷，直接经济损失5.19亿元。

随着近年来新疆沙漠化防治力度的加大，沙化速度逐年减缓，但是沙化面积还是处于上升趋势，总体来看，新疆沙漠化防治形势依然严峻而紧迫。

二、当前新疆防沙治沙面临的主要困难

1.对防沙治沙重要性认识有待提高。从世界范围来看，公平享受良好的生态环境已经成为人们的一项基本权益。但我国民众的防沙治沙意识还停留在较低的层次上，公众的环境道德意识较弱，对防沙治沙重要性的认识还有待提高。

2.新疆防沙治沙工作和社会问题联系不紧密。（1）与扶贫工作缺乏协作机制。新疆沙漠及土地沙化地区，大多是少数民族和贫困人口集中分布的地区，生态环境相对恶劣，经济落后。从全疆范围看，沙化严重的有81个县市，贫困县（含国家级和自治区级）占到41.98%以上。贫困是一个复杂多维的现象，收入贫困只是最基础的贫困形式，还包括人文贫困、知识贫困和生态贫困等。在实际工作中，以往扶贫工作大多把重点放在了减少收入贫困方面，却忽视了生态贫困的改善。

（2）与民生改善工作缺乏有机结合。在新疆，沙区“沙进人退”的问题依然严重。每年春季各地频发的沙尘暴为当地居民造成了严重的经济、精神损失，近年来全疆大幅改善民生状况，但是环境民生作为所有民生的基础并没有引起足够的重视。

3.防沙治沙相关政策、法律规章制度有待完善。（1）防沙治沙管理体制不畅。我国《防沙治沙法》于2001年正式公布，其中第五条“防治职责分工”中规定：在国务院领导下，国务院林业主管部门负责组织、协调、指导全国防沙治沙工作。国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工，各负其责，共同做好防沙治沙工作。但是，在具体的管理规定中，并没有对分管部门的管理职权作出具体的规定，也没有对有关各部门之间关系进行具体的界定。新疆在“自治区实施《中华人民共和国防沙治沙法》办法”中指出：林业、农业、畜牧、水利、财政、发展改革、国土资源、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，在各自的职责范围内，负责防沙治沙的相关工作。这样林业主管部门在防沙治沙工作中要组织、协调和指导其他同级甚至级别高于它的单位，这必然会给实践中具体工作的开展带来许多问题，很难组织、协调好各部门之间的关系，最终会导致防沙治沙的很多工作无法达到预期效果。

（2）监测体系基础设施薄弱。新疆防沙治沙工作面临治理面积大、治理成果维护和监测任务繁重的严重形势。目前，自治区及新疆生产建设兵团的监测机构都不健全，尚未形成包括防沙治沙监测中心、各地州级防沙治沙监测中心和县级（师级）监测站点在内的、自上而下三级监测体系，各地州和师（团）也没有建立监测机构，无法对大规模的防沙治沙工程进行监测，掌握其变化动态。项目治理区中只有和田地区和且末县建立了林业生态监测站，因此从整体上看，防沙治沙事业还没有形成完备的监测体系，很难掌握防沙治沙成效和治理区生态变化动态指标，不能及时总结经验，发现问题，改进治理模式，从而影响防沙治沙工程的质量和进度，不利于防沙治沙工作的改进和技术的提高。同时，基层工作人员不足，身兼数职，多头管理现象非常普遍。

4.防沙治沙资金瓶颈突出。（1）防沙治沙资金投入总量不足。新疆沙区受条件差、土壤贫瘠等自然条件影响，防沙治沙成本越来越高。尽管国家对防沙治沙的投资有所增加，但与实际需求的差距依然很大，投资标准低，总量不足的问题依然非常突出，在很大程度上影响了防沙治沙的速度和质量。虽然近年来防沙治沙投入增大，2014年全疆防沙治沙工作投入1.6亿元，但是，考虑到新疆沙化面积大，防治任务重等现实问题，缺口依然很大。各地防沙治沙主要是通过国家林业、畜牧和水利等工程进行“捆绑式”兼顾开展，但此方式在实际操作中重点不突出，常顾此失彼，制约和影响了全区防沙治沙工作的整体推进。

（2）治沙造林补偿标准亟待提高。据自治区人大常委会调研组2012年对南疆环塔里木防沙治沙情况的调研数据显示，人工造林治沙，包括水电配套、土地平整、苗木、定植、节水管材等费用，每亩造林成本平均在1 800元。（受地域、树种等因素的影响，区域会有差异，奇台约为800元）按现行造林政策补助，国家和自治区各项补助加起来每亩为300元，差额最多达1 500元，要由基层单位和职工群众投工投劳承担，这种情况不仅制约着防沙治沙的进程，而且影响着基层造林治沙的积极性。

5.土地沙化治理中公众参与度低。（1）公众对防沙治沙的意识还停留在较低的层次上。从调研情况看，公众的环境道德意识较弱，参与防沙治沙活动的总体水平较低，在环境意识中表现出很强的“政府依赖型”。人人希望有一个好的环境，却不知道如何参与环境保护，在对经济发展和环境保护的关系认识上，公众更倾向于经济建设重于环境保护，因为能够带来更多的经济收入。政府出台的各项经济社会发展规划，明确规定了环境保护的原则和重要性。但是在实际操作中，环境建设往往让步于经济建设、社会建设。长此以往，必将导致公众对环境建设的热情度不高，参与程度仅仅停留在政府的呼吁层面上。

（2）公众参与的主要形式仍然属于政府倡导下的参与。在调研过程中发现，在防沙治沙的工作中，当政府决定实施某一项政策时，公众就被组织起来参与，一旦政府没有实施该政策时，这种所谓的“公共参与”就会缺失。另外，由于公众参与是在政府倡导下进行的，很难有自己独立的立场，导致这种公共参与形式大于内容。

三、进一步推进新疆防沙治沙工作的对策建议

防沙治沙工作是一项复杂的系统工程，涉及生态、经济、社会等多方面的问题。应坚持“高度重视、科学规划、因地制宜，先易后难、先急后缓，重点突破、提高效益”的原则，逐步推进防沙治沙工作顺利开展。

1.转变观念，加强顶层设计，充分认识到防沙治沙工作的重要性。在新疆，防沙治沙工作不仅关乎经济建设，也关乎到社会稳定问题。因此，需高度重视新疆沙化问题，加强顶层设计，建立健全党政领导防沙治沙工作任期目标责任制，将防沙治沙目标作为一项重要评价指标进行考核，层层签订责任书，做到任务明确，责任落实。

2.整体布局、重点突破，推进防沙治沙工作有序进行。防沙治沙要由局部试验示范转向整体控制，当前要尽快制定整体治理方案。结合自治区出台的《新疆主体功能区规划》《新疆生态功能区规划》以及《新疆水涵养区规划》等，将目前不具备治理条件和具有特殊生态保护价值且相对集中连片的沙化土地划定为封禁保护区，实行严格的封禁保护。对沙漠边缘有一定治理条件的区域，划定恢复保护区，大力推进重点工程，建立和巩固以林草植被为主体的沙区生态安全体系。对已治理的区域，在巩固治理成果的基础上，划定为治理利用区，大力推广生态经济型建设模式，培育资源，发展产业，为农牧民增收致富开辟新的经济增长点。对现行的防沙治沙方针作出调整，在原有的“因害设防”基础上，贯彻以“以保为主，先保后治”的方针，实现总体控制、局部重点治理的防沙治沙目标，发挥流沙的生态功能，在大面积保护的基础上，做好沙区的治理与利用工作。

3.依法治沙，从根本上遏制土地沙化。防沙治沙是一项涉及多部门、多学科的系统工程，需要众多部门各司其职，各负其责，密切配合。在具体工作中必须既有牵头部门，又有配合单位，这就要求有相关的法律制度为防沙治沙工作有序开展开道护航。在执行国家《防沙治沙法》基础上，应该对《自治区防沙治沙若干规定》进行细化，明确林业、畜牧、农业、水利、土地、气象等部门在防沙治沙工作中的具体分工和职责，对沙区不法行为惩戒措施也要具体化。当前要着力完善新疆生态补偿制度，积极争取提高治沙补助额。同时，在扩大补偿规模、提高补偿标准、增加补偿支出内容等方面做进一步的调整和完善。此外，对沙区的矿产资源开发、油气资源开发，制定相应生态补偿措施，力促矿产资源开发企业的经济收益与生态补偿成本趋于对等。

4.防沙治沙工作要与社会稳定、脱贫致富相结合。只有治沙与治贫并重，才能充分调动沙区广大人民群众防沙治沙的积极性，进而维护社会稳定。把防沙治沙与沙区经济社会发展结合起来，融除害与兴利为一体，把过去单纯的政府防沙治沙驱动机制，转向以经济驱动为主的新型运作机制，做到治用结合，提高防沙治沙的经济效益。政府制定防沙治沙技术和产业政策，建立防沙治沙新的激励机制，鼓励科技入股和企业投入，吸引生产要素向防沙治沙流动。通过防沙治沙，发展适合沙区自然条件的特色产业，加快沙区产业结构调整，形成新的经济增长点和产业带，最终实现生态、经济和社会效益的统一。

5.防沙治沙与现代文化建设相结合。生态文化作为现代文化的内容之一，是一种先进的文化，其首要任务是生态意识的启蒙。新疆在制定和完善现代文化发展规划或制定相关政策时，要结合少数民族的宗教信仰，融入生态文化的理念，以现代文化为引领发展生态文化产业，特别是要制定和完善生态文化投入扶持政策，逐步在全社会形成浓厚的保护生态的文化氛围。

6.逐步实现资金投入的多元化。从当前的实际情况看，防沙治沙的投入主体仍然要以政府为主。当前，我们一方面要积极争取国家支持，加大资金扶持力度，通过实施准噶尔盆地南缘和塔里木盆地周边防沙治沙工程，利用好专项治沙资金，并通过对治沙工程的跟踪监测，保证后续资金按时到位；另一方面，自治区及各级财政要增加专项资金用于防沙治沙工作，将其纳入年度财政预算。根据当前沙区生态环境恶化的现状，国家和自治区要逐年增加对防沙治沙的资金投入。此外，积极鼓励防沙治沙工程投入资金来源多元化。要争取社会各界的援助和捐助，有效增强防沙治沙财力，为全区各族人民广泛参与沙区生态建设提供一个有效平台。

［1］中华人民共和国防沙治沙法

［2］赵贵锁.内蒙古沙化区防沙治沙思路的探讨［J］.内蒙古林业科技，2003（S1）.

［3］漆喜林，张柱.陕西防沙治沙现状及对策［J］.榆林学院学报，2008（04）.

［4］常兆丰.我国防沙治沙的现状、问题与出路［J］.西北林学院学报，2012（04）.

［5］胡小舰.关于西部地区沙漠化治理的思考［J］.赤峰学院学报（自然科学版），2013（13）.

责任编辑：哈丽云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.03.10

①*本文系新疆社会科学院重点课题（13ZD01）及2014年新疆林业厅项目《新疆风沙危害引发社会问题研究》阶段性研究成果