大学章程中的高校内部治理结构研究

李禹霆

摘 要： 衡量一所大学是否依法办学，要看其是否依照大学章程规定运行。大学章程通过对高校内部治理结构的规定，建立一套行之有效的内部管理制度，平衡和协调大学内部各相关利益群体间的决策权力关系，使党委领导、校长管理、教授治学平衡发展，从而提高大学运行效率。

关键词： 大学章程 高校内部治理结构 教学研究

一、我国大学内部治理结构存在的问题

（一）政治权力与行政权力冲突。

一是党委与校长权力分配不合理。《高等教育法》规定了“公办实行党委领导下的校长负责制，党委职责是保证高校的思想政治、发展方向与党的路线、方针政策一致，对高校组织机构、管理制度和高校改革等重大事务有决策权”，这充分确定了党委在大学政治中的主导地位，是大学最高权力机构的代表。“校长全面负责高校内部科研、教学和行政管理工作，拟定高校发展规划、组织结构、预算方案等”，这里对校长职权限定最多的词汇是“拟定”和“执行”，也就是说只能处于协商和执行者的地位，具有决策权的事务少之又少。二是党委与校长权责重叠、交叉。一方面，大学的党委书记作为行政党务系统的一把手，是大学重大事务决策权的掌握者，校长作为学术行政系统的一把手，是大学的法人代表，在实践中会出现谁也不服谁，谁都不管了谁的局面，存在诸多冲突和摩擦。另一方面，一些高校党委是由党委的正副书记和正副校长构成的，这就造成了决策者与执行者双重身份的出现，无法保障决策的民主和科学。

（二）行政权力与学术权力失衡。

行政权力泛化。行政权力与学术权力界限不清，职能及责任划分不明，这就导致行政权力与学术权力时常出现交叉、重叠现象。有时行政权力会以行政手段管理学术事务，甚至取代行政权力，出现包办学术事务的现象。由于学术权力在大学的地位没有被肯定和落实，行政权力干涉学术权力的现象比比皆是。

学术权力弱化。作为学术权力主体的学术组织及教授的职能被削弱主要体现在：首先，从学术委员会的构成看，其由学校、院、系的负责人等构成，这些人员有的对高深领域的专业知识知之甚少，难以保证决策的民主性与科学性。虽然有的领导在某个学术领域有高深的造诣，但他们肩负行政职务，作出的决策难免带有行政色彩。其次，虽然大学章程中对教职工代表大会制度的职权和范围有规定，但尚不够完善，缺乏保障学术管理组织参与高校事务决策的渠道，没能对行政权力形成制约。最后，学术组织及教授应有的权力没能充分实施，他们直接参与学校管理的途径有限，行政权力压制了学术权力，教授治学没有得到很好的落实。

（三）校院权力分配不合理。

我国高校实行院校两级管理体制，院系分担校级的部分学院管理、人事调动及一定经费支配的行政职权。院系是高校教学、科研的第一线，其权力是否合理配置，直接影响整个高校的发展。“在实际运行过程中，我国高校的权力架构表现为上大下小，处在上面的校级职能部门拥有重大管理权，处在下面的基层机构权力范围很小，导致学术活动缺少活力，学术自由得不到彰显”[1]。高校的权力过于集中在校级，其在专业设置、学科发展、教师职称评定等都有决策权，院系的权力则过于单薄。这样，不利于教学、科研的有效开展。虽然高校想通过设立教授委员会提升学院参与高校事务管理的决策权，但是在实际运行中，他们参与参与高校管理及决策的机会少之又少，对于学术事务的决策权仅限于院系级别，这极大地削弱了师生作为高校主体参与高校民主管理的权力，不利于高校内部治理机构的合理构建。

（四）监督权行使不力。

权力的实现过程包括决策权、执行权和监督权，监督权保障决策权与执行权的有效实施。高等教育法规定“教代会是保障教职工依法参与高校民主管理和监督的有效形式”[2，3]。但是，在实际运行中，由于没有强有力的监督体制保障，学术委员会及教职工代表大会等监督机构常常被行政权力干预，甚至虚化，背离了通过教代会的设置让教职工参与高校民主管理的初衷，使这些监督机构流于形式，这极大地挫伤了教职工参与高校管理活动的积极性。

二、以大学章程促进大学内部治理结构的改善

（一）重构大学与政府的关系。

政府可以将高校董事会作为自己管理高校的代理人或者高校自治的委托人，向其逐步放权，通过董事会管理高校的教育事业及发展方向等，同时完善相关法律法规，以法律形式明确高校、政府的权力界限，避免政府以行政权力干涉高校内部管理，保障高校自治。“政府对大学的管理应由管理控制向管理服务、直接管理向间接管理、刚性管理向柔性管理、微观管理向宏观管理方向转变”[4，5]。

（二）建立社会中介构，完善社会监督。

健全的社会中介机构是政府职能转变的基础，是重大决策民主、科学的保障。社会中介机构是政府于高校之间的桥梁，既能为政府职能转变及重大事务决策的科学性提供理论基础，又能为高校管理决策的正确性、合理性提供智力支持[6]。完善的社会中介机构既是大学来自外部的约束和制衡内部权力的力量，又是其持续发展的外部动力源泉，因此，完善大学内部治理结构是建立在完善的社会中介机构基础上的。

（三）大学章程合理构建内部权力结构。

第一，党委负责政治领导。我国公立大学的举办者是政府，政府拥有指导高校发展方向的政治权力。校党委的职责是确保高校的思想政治方向与党的路线、方针一致，对高校改革、发展等重大事务拥有决策权。对于高校其他方面事务的管理，党委应该以校董事会为桥梁，通过监督校董事会和校长的工作，确保党委的意志能够在高校得以贯彻落实。

第二，董事会负责行政领导。政府将高校董事会作为自己管理高校的代理人或者高校自治的委托人，其成员可由政府直接任命或委派教育主管兼任等。董事会作为高校的最高行政机构，负责校长遴选、讨论内部组织机构设置、管理高校的教育事业发展、改革方向等重大事项[7，8]。

（四）完善内部监督机制，加大监管力度。

首先，完善校务委员会制度，加强学校监督机构的设置。作为高校内部行政事务最高决策机构的校务委员会，要发挥民主，充分听取教授的意见和建议，合理采纳，在避免行政权力占主导地位的同时，确保学术权力参与到高校民主管理中。

其次，建立群众监督机制。凡涉及高校内部重大改革、决策、教师资格评定、奖学金分配等事项，都应通过校务公开制度，让广大教职工、学生群体了解、知晓，保障群众的知情权，在增加透明度的同时，有效监督高校内部运行状况。

最后，强化教职工代表大会的职能。教职工通过教代会的形式对高校依法享有监督和参与民主管理职能。着重强化教代会的监督职能，对高校内部重大事项的决策的审议和监督是保障教职工及高校利益的体现。

参考文献：

[1]罗伯特G欧文斯.窦卫霖，等译.教育组织行为学[M].华东师范大学出版社，2001：62-63.

[2]张建初.论高等学校章程[J].教育研究，2009（2）.

[3]黄璐阳，郇红.论高等学校章程的性质[J].安康学院学报，2008（1）：99.

[4]湛中乐.通过章程的大学治理[M].中国法制出版社，2001：10-11.

[5]劳凯声.高等教育法规概论[M].北京师范大学出版社，2000（1）：52-55.

[6]马陆亭.大学章程地位与要素的国际比较[J].教育研究，2009（6）.

[7]娄成武，魏淑艳.现代管理学原理[M].中国人民大学出版社，2004：4.

[8]罗伯特·伯恩鲍姆，著.别敦荣，译.大学运行模式[M].中国海洋大学出版社，2003：28.