产城融合发展存在的问题与对策研究

马野驰 祝滨滨

摘要：产业和新型城镇化具有较强的互动关联性，，新型城镇化是产业集聚发展的空间载体，产业是新型城镇化建设的动力源泉，两者融合能够实现新型城镇化的顺利推进和产业的优化升级 “有城无产”和“有产无城”都割裂了两者的内在联系，不利于彼此的高质量发展。推进产业和新型城镇化融合发展，需要强化顶层设计，制定全方位的产业发展体系和践行以人为核心的城镇化

关键词：产业；新型城镇化；融合发展

中图分类号：F299.21

文献标识码：A

文章编号：1007-7685（2015）05-0031-04

顺利推进新型城镇化关系到国家现代化建设个局.以及全面建成小康社会目标的实现。积极稳妥推进新型城镇化需要以人的全面自由发展为逻辑主线，切实将人的城镇化视作新型城镇化的核心和重点。城市的起源与发展表明，产业对于推进城市化具有基础和动力的双重作用。要提高新型城镇化质量、解决好人的城镇化问题，务必重视产业发展在新型城镇化进程中的支撑地位、动力功能和保障作用，尤其是要加快推进产业和新型城镇化的融合发展。

一、产业和新型城镇化融合发展的内在机理

产业和城镇化具有天然的互动关系，促进两者融合发展，既有利于拓宽产业发展空间，又有利于赔培育新型城镇化的动力机制。无论是从优化产业结构、促进产业转型升级看，还是从提高新型城镇化水平、确保新型城镇化顺利推进而言，促进产业和新型城镇化融合发展都具有重要意义。

（一）新型城镇化是产业集聚的空间载体

新型城镇化是现代化的应有之义，是人口结构、经济结构、生活方式以及地域空间由乡向城转变的过程。新型城镇化能够扩大生产性服务业与生活性服务业的市场需求，有助于创新要素集聚，增强创新活力，从而驱动传统产业升级和新兴产业发展，推动产业结构转型升级。在这个意义上，新型城镇化能为产业发展提供集聚的平台 新型城镇化的水平与质量决定产业集聚的水平与质量，新型城镇化的质量越高，产业集聚能力越强，越有利于产业升级和产业结构优化这足因为高水平、高质量的新型城镇化意味着更多的业机会、更自由的择业空问和更高的收入水平，从而吸引更多的人才流人城镇；随着人才向城镇小断集聚，城镇空间规模越来越大，由此决定的交空间越集聚，进而产业集聚的空问得以拓宽

（二）产业是新型城镇化建设的动力源泉

新型城镇化作为一个具有中国特色的慨念，与城市化在本质上具有同一性，是促进我国迈入以开放、聚集为特征的现代化状态的有力途径，有助于确保我国的可持续发展。就发展演进而言，是先有“市”后有城，且有城必有一市”，城与“市”的结合诠释了城市的清晰面貌市场的规模越大，城市的空间就越开放，城市就越兴旺发达。市场作为交易载体离不开货物，而货物作为交易的根本，则来自于产业，所以产业越发达、货物越丰富，市场交易就越顺畅。这充分表明产业的存在是城市得以立足的基础和前提，产业的发展是支撑新型城镇化建设的基石。就推动力看，产业是新型城镇化发展的基本动力，产业发展能加速新型城镇化进程。一方面，由产业结构演化带动的劳动力向非农产业转移，能促进各种生产要素向城镇集聚，并通过提高产业生产效率，拓宽就业空间，增加就业机会，提高收入水平，扩大消费需求，这种要素集聚机制能够加快新型城镇化进程；另一方面，由产业集群产生的网络协作机制，能使具有产业基础的专业镇或专业园区成为吸纳更多劳动力的“就业池”，不断促进劳动力市场的专业化发展，使置身于专业化劳动力市场的从业人员，更容易利用这种内在的生产组织体系优势内嵌于地方社会网络，从而在政策容许范围内为新型城镇化的推进开辟新的途径。

（三）产业与新型城镇化具有互动性

产业与新型城镇化相伴而生、共同发展，产业是基础和基本动力，新型城镇化是载体和依托。缺失了产业，就会导致城镇“空心化”，城镇居民会因缺少就业机会而面临收入无法保障等生存困境；缺失了城镇，产业就会“空转”，产业升级、结构优化、集聚发展就缺少了可依托的平台。产业与新型城镇化之间存在较强的动态关联效应。有研究表明，农业现代化、工业化和第三产业的发展对于新型城镇化具有显著的促进作用，三次产业越是发展，其对新型城镇化的贡献率越高；同时，从长期看，新型城镇化对三次产业具有显著的正向作用。因此，产业发展与新型城镇化推进应协调匹配，避免两者的脱节，既要注重城镇的依托作用，又要注重产业的支撑功能。当前，我国正处在推进新型城镇化的关键时期，应以人的全面自由发展为出发点和落脚点，以人的城镇化为核心和重点，积极促进产业和新型城镇化融合发展，以城镇为载体承载产业发展空间，以产业为动力提升城镇质量，切实保证新型城镇化的顺利推进，使其成为促进我国未来经济增长的引擎和实现人的全面自由发展的有力保障。

二、产业和新型城镇化融合发展过程中存在的问题

尽管现有理论研究表明，产业与新型城镇化存在较强的互动性，但囿于以往的城镇化及产业发展思路，两者在实践中融合程度不高。忽视产业发展、产业发展错位、产业配套不强等问题普遍存在，以至于使城镇化异化为土地城镇化，人的城镇化严重滞后，导致人的全面自由发展无从保障。人本身作为目的的第一性被异化为推动土地城镇化的工具，遮蔽了人的全面自由发展，最终使人的发展让位于以GDP为核心的经济发展。国家统计局数据显示，尽管2013年我国以常住人口为基数的城镇化率达53.7%，但以户籍人口为基数的城镇化率仅为36%左右，大量的农业转移人口并没有在常住城镇落户。鉴于对新型城镇化的认识是一个逐步加深的过程，产业和新型城镇化融合发展过程中必然存在诸多问题，并集中体现为以下两方面。

（一）“有城无产”：片面追求城镇化建设而忽视产业发展

城镇化是一个历史演进过程，在不同的经济发展阶段，城镇化的价值命题不尽相同。在生产力水平较低的发展阶段，由人的生存的首要性决定的经济发展具有第一性。在这个阶段，经济社会更为关注物质财富的增加和物质生产力的提升，人的发展往往被抑制，从而表现为以物为特质的生产主义的盛行，并在实践中将CDP作为衡量一切经济工作的唯一标准。正是在这种GDP政绩观的导引下，诸多地区片面追求城镇化的推进速度及城镇的面积扩张，各种名目的“造城运动”甚为流行，不注重产业的导入与支撑，不关心产业数量的增加和产业质量的提升。具体表现在：

1.产业经济总量不大，规模效应不明显。一些地方在城镇化进程中不注重产业的导入，片面追求面积扩张型的土地城镇化所内蕴的土地财政，热衷于新城、新区建设，导致“伪城市化”快于产业化。这种产业基础缺失、进而就业机会匮乏的城镇化，反而具备了劳动力外流的内在推动力，最终使一些中小城镇陷入就业空间狭窄与产业经济总量低下的恶性交织状态中。同时，产业发展水平较低导致生产要素集中程度有限，产业集聚规模不大，产业链条不完整，从而导致产业规模效应不明显。而规模效应不显著又会抑制相关企业的进一步集聚，并阻碍了产业升级与产业结构优化，导致城镇产业陷入长期的低水平状态。

2.产业质量低下，产业结构不合理。在GDP政绩观的导引下，一些地方片面追求物质财富的扩张，以生产主义逻辑为发展观，刻意追求城镇化规模的扩张，不注重产业发展质量的提升及其可持续性。一是违背低碳、环保、绿色和可持续原则，无视资源和环境的承载力，发展一些见效快但资源消耗多、环境破坏严重的高耗能、高污染产业，7由此带来的环境问题和生态失衡成为新型城镇化持续健康发展的不利因素。二是不注重产业结构的优化升级，没有统筹兼顾当前与未来，并有针对性地构建三次产业发展的合理结构，没有遵循产业发展的演变规律积极制定衰退型产业和成长型产业的发展规划，直接导致部分地区陷入产业衰退、产业断层困境，接续性产业和战略性新兴产业没有得到有效培育，产业不仅没有实现对城镇化的促进作用，扭曲的产业结构反而成为城镇持续健康发展的限制力量。

（二）“有产无城”：过于追求工业化而忽视市民化

新型城镇化作为现代化战略的重要内容，是以人的生产力与物的生产力统筹发展为途径来实现人的全面自由发展的过程，注重生产方式与生活方式的统一是其推进过程中务必坚守的逻辑，不能割裂两者的有机联系。片面追求生产方式会导致新型城镇化失去根基，单纯注重生活方式则会使新型城镇化失去动力，应确保两者的协调推进。这意味着新型城镇化并不是简单的盖大楼、修马路等形象工程，应使人的生产方式与生活方式在统一中发生根本性变化。市民化就是生活方式发生根本改变后的理想图景，过于追求工业化而忽视『节民化则是本末倒置。具体表现在：

1.只引进而不留住转移人口。随着改革开放的日益深化，很多地区获得改革红利的总量不断增大、成本不断降低。特别是在社会主义市场经济日渐成熟的背景下，一些颇具比较优势地区的产业逐渐走向集聚式发展，导致劳动力需求迅速扩大。在生产要素自由流动的情况下，部分农业劳动力在城乡工资差异引导下不断由农、业生产区转向工业集中区，从而使工业集中区通过享有改革红利与劳动力红利而进一步做大做强。然而，一个不争的事实是，这些工业集中区只是将农业转移劳动力视作其实现物质财富增长的“生产工具”，对其留下来实现市民化关注不够，甚至没有给那些具有本地落户条件和优势的农业转移人口创造落户的便利条件，这种做法在短期内看似降低了经济发展成本，却失掉了长期叮持续发展的基础。一方面，只用不留的做法使地区产业发展所需劳动力队伍很不稳定，产业工人流动性过强在一定程度上弱化了地区经济发展的稳定性，地区经济社会持续发展的人力资本无法得到有效保障；另一方面，产业工人队伍稳定性缺失会降低企业在本地区持续投资发展的积极性，企业会充分利用优惠政策而追求短期内的高收益，拿然不顾及地区经济的后续发展，长期下来这些地区就会成为企业套取政策收益的集散地，系统性的产业规划、全方位的产业布局和高水平的产业集群将无从谈起，产业发展的杂乱无序成为常态。

2.不注重农业转移人口的家庭落地j社会性是人的第一本质属性，这意味着农业转移人口在注重个人生产力提升的同时，更注重家庭生产力的提升，更在乎个人向家庭的融入。尽管在短期内农业转移人口会远离家庭在外追求家庭物质财富的增长，但终究会回归并融人家庭。实践中，工业集聚的地区往往没有将农业转移人口所依托的家庭落地视作营造地区未来竞争优势的有效途径，既不能为农业转移人口的子女教育问题提出切实有效的解决办法，又不能为整个家庭落地提供可行的户籍制度改革方案，还不能为个人及家庭的社会保障做出相应的制度安排。家庭不能落地，就会使农业转移人口仅仅将转入地视作获取收入的来源地，从而压缩在该地区的消费量，使地区经济失去了消费这一促进经济长期增长的重要引擎。同时，农业转移人口家庭无法落地不利于其融人地区经济社会建设。

三、促进产业和新型城镇化融合发展的对策建议

新型城镇化建设要注重产业的引导与培育，产业的发展要注重搭建有效的空间载体，要让产业与新型城镇化处于融合发展的良性状态，以融合发展促进两者的提质增效。

（一）强化产城融合发展的顶层设计

促进产业和新型城镇化融合发展，既要遵循城镇化发展规律，分步骤、分类别地推进与经济社会发展阶段相匹配的新型城镇化，又要把握产业演变规律，有针对性地、主次分明地培育和选取与新型城镇化相融合的主导产业和优势产业。一是以人的城镇化为核心和重点，以人的全面自由发展为本质目标，立足于当前和未来，构建新型城镇化建设指标体系，将人的生产力与物的生产力纳入新型城镇化框架之中，使农业转移人口及其家庭融入新型城镇化，逐步通过户籍制度改革构建城乡一体化的公共福利体系，让农业转移人口及其家庭享受均等化的公共服务。二是以产业优化升级为导向，注重发展具有社会嵌入性与战略性的产业，以比较优势营造竞争优势。既要考虑产业发展的附加值，又要提升产业发展的就业弹性，实现产业升级与人的生产力水平提升的相互协调。

（二）构建全方位的产业发展体系

全方位的产业发展体系具有多重内容，既有产业发展的动力机制，即产业如何实现更好更快发展；又有产业发展的价值机制，即产业发展的主体价值是什么以及怎样得以实现。一是积极推进产业集群式发展。在推进新型城镇化进程中，应统筹兼顾，处理好比较优势与竞争优势的关系，围绕主导产业积极发展支撑产业和配套产业，大力培育具有创新精神的企业家，不断优化组织体系和运营模式。二是积极促进产业可持续发展。新型城镇化建设要注重环境优美和生态良好，通过采用绿色环保技术，大力发展低碳化、环保化、低耗化的绿色产业。三是积极促进企业技术创新。产业发展的主体是企业，要让产业与新型城镇化融合发展，必须调动企业的积极性和激发企业活力。为此，需以协同创新的思维，建立产学研创新机制，搭建公共性的创新平台，明晰权利与义务，大力提升企业的技术创新水平，为产业发展注入不竭动力。四是努力提高产业就业弹性。人的发展贯穿于产业发展的始终，为了人、发展人、依靠人是产业发展过程中应坚持的基本原则。在新型城镇化进程中，产业发展应注重吸纳农业转移人口，不断提高产业的就业弹性。这就需要通过产业结构的优化升级，不断提高其就业吸纳能力，大力发展现代服务业，优化生产性服务业与生活性服务业结构，实现劳动密集型产业和资本密集型产业的有机结合。

（三）以人为核心推动产城融合

以人为核心的城镇化注重土地城镇化与人口城镇化的协调发展，关注生产方式与生活方式的统一，以“转移人”和“提升人”为导向，能够夯实产业持续健康发展的人力资本基础，释放城镇化的空间载体功能。一是加快推进农业转移人口融入城镇。以户籍制度改革为突破口，积极构建城市群协调发展格局，让农业转移人口及其家庭在不同类型城市有序落户，并享受城乡一体化的基本公共服务。二是加快提高农业转移人口的职业技能。“提升人”是以人为核心的城镇化的重要目标。应围绕产业集群发展的布局体系，既要考虑农业转移人口既有的人力资本专用特征，又要考虑未来产业发展所需要的人力资本素质，有针对性地提高农业转移人口的职业技能，使市民化后的农业转移人口具备获取长期工作机会和提升收入水平的能力。