农村土地承包经营权流转问题浅探

吉红霞

【摘要】随着农村产业政策的调整，特别是中共中央一系列惠农政策的出台，极大地调动了农民发展粮食生产的积极性。在农业经济效益前景看好的形式下，农民对土地承包经营权的享有就尤为重要，以前隐藏在土地承包经营权流转中的纠纷逐渐凸现出来，向人民法院起诉要求解决的案件逐年增多。作者结合实际对当前农村土地承包经营权流转中存在的问题作了详细分析，并提出了相应的解决对策。

【关键词】农村土地承包；经营权流转；存在问题；纠纷处理；对策

为贯彻落实《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意見》（中发〔2009〕1号）提出的"稳步开展农村土地承包经营权登记试点"的要求，通过开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书等落实到户，为健全农村土地承包经营权登记制度探索经验。 笔者就当前农村土地承包经营权确权登记存在的问题、原因及其解决办法进行探讨。

一：存在的问题

如何明确依据。是以二轮承包合同、证书为依据，还是以现有土地承包状况为依据。

如何明确承包地面积。是以二轮承包面积确权登记还是按照实测面积确权登记。一是当年分地时为保证农户承包地块集中连片，将该集体经济组织全部耕地按照等级计量，等级高的土地以少顶多、等级低的土地以多顶少，造成实际耕种面积与账证面积不符。二是实测后因承包户"拱地头"或"扩边"导致面积增加。

如何明确共有人。是以农户家庭人口登记，还是以参加承包的人口登记。一是承包户内土地承包经营权共有人发生变化。二是出嫁女（入赘男）、离婚女、大学生、公职人员、士兵等特殊群体的登记。

如何妥善解决历史遗留问题。特别是二轮承包时有资格但没有获得承包地、现要求承包土地的，如何解决。

二：问题原因分析

1 政策本身原因

政策原因包括以下几方面：一是我区有些地方第二轮土地承包时，只是简单地以续包方式采用在第一轮基础上向二轮承包直接过渡，出现了农户承包土地的相对不公平；二是乡镇、村之间，第二轮土地承包办法不统一。有的采用一轮基础上直接延长，有的采用"小调整"后延长，而且对承包对象的人口截止期又不一致，导致个别对象的土地承包权得不到保障。

2 基层干部素质原因

一些村干部对法律、法规、政策学习不多，理解不透，办事、解决问题凭主观意志，随意性较大，过多地考虑眼前利益、自身利益。如偏亲向友，土地调整时随意性较大；村里的机动地发包不民主，进行暗箱操作；一些地方在"两证"发放时由于工作不细，存在错发和他人代签现象。少数乡村由于办公地点、人员变动频繁，土地承包档案保管不当、丢失、损毁现象严重，给土地承包经营权确权工作带来一定的难度。

3 农民自身原因

主要是农民的法律、政策意识不强，表现在：一是合同观念淡漠。随意代签承包合同、变更合同，土地流转不签订合同。二是随意放弃土地承包权。由于过去种地效益低，承包费用高，农民对土地并不重视，认为承包土地是一种包袱。因此，第二轮土地承包时，放弃了部分土地承包权。但随着中央惠农政策的出台，种地效益日益显现，农产品价格上涨，农业税减免，粮食直补和种子补贴，那些放弃土地承包权的农民又以多种理由索要土地。

三、完善我国农村土地承包经营权流转制度的对策

1 健全我国农村土地经营管理机制，加强对土地流转相关工作的指导

各相关管理部门要尽快建立健全的乡镇农村经营管理机制和相关机构，由基层农村经营管理机构来承担农村土地承包经营权流转的相关服务工作。同时，要进一步加强农村经营土地管理机构和人才队伍建设，不断强化农村经营部门工作职能，建立职能明确、权责一致的农经行政管理体制，充分发挥农经管理机构在行政执法、行政管理和行政监督的各项职能，从而不断提升服务水平。

2 建立相关服务中转机构，为农民再就业创造有利条件

随着我国科技文化的不断提高，农业技术也在很大程度上得到了提高。而相对的广大农户的知识水平却显得越来越薄弱，在城市的工作机会变得越来越少。因此，为使农民实现再就业，政府部门必须促进非农产业的发展，并以此为平台为广大农户增加再就业的工作机会，同时，政府部门要加大对农民的非农就业技能的培训力度，必要时实行免费的培训政策，鼓励农民积极进城务工就业，与此同时，要建立专门的职位介绍的相关服务机构，为农户就业提供及时的就业信息和合适的工作岗位。

3规范农村土地流转行为，确保土地流转过程合法有序

相关部门要以实施流转合同制和备案制为工作重点，进一步规范土地流转行为。按照农村土地流转合同的示范样本，同时结合该地区的实际情况，指导流转双方签订规范性合同文本，并及时报发给包方和乡（镇）农经管理机构进行备案。与此同时，要建立农村土地流转合同鉴证制度，对土地流转合同以及相关资料归档并进行妥善保管。此外，要建立土地流转情况的登记册，及时记载和反映管辖地区的土地流转情况，对已经转包、出租或其它方式流转的土地要及时办理相关备案登记手续，对于已经转让或者互换方式流转的土地要及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续，确保土地流转过程的合法有序进行。

4加强农村社会保障体系建设

完善农村土地承包经营权流转制度，不仅需要改革农村土地制度，也需要完善农民的社会保障制度。我国城乡分割的社会结构尚未从根本破除，农村没有完善的社会保障体系。而我们也一再强调农村土地不仅是单纯意义上的生产资料，也是生活资料，担负着农民的社会保障功能。也就是农民的社会保障基本还停留在土地保障阶段，土地依旧是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，这就阻碍了承包土地向利润最大化方向流转，阻碍了农村土地承包经营权在物权基础上土地市场化进程。所以我们必须加强农村社会保障体系建设。其实这不仅仅是完善农村土地经营权流转制度的需要，也是在新形势下推进农村改革发展，建设社会主义新农村的需要。

总之，土地承包经营权流转是解决农业发展，农民增收，农村稳定的重要途径。土地搞不活，农民难致富。健全和完善土地承包经营权流转制度，正确引导农地流转，事关农民群众的切身利益，事关农村经济发展和农村社会稳定的大局。在今后，我们还必须认真调查研究总结经验，努力探索建立有效的农地流转机制，引导农地流转健康发展。

参考文献：

[1] 郑景骥.中国农村土地使用权流转的理论基础与实践方略研究[M].成都：西南财经大学出版社，2012.

[2] 韦燕.对我国农村土地流转问题的探讨[J].中国集体经济，2010，3：

8-9.

[3] 沈毅，何丽华.农村土地流转中农民权益的保护刍议[J].群文天地，

2010，2：143-144.

[4] 陈小君.农村土地法律制度研究--田野调查解读[M].北京：中国政法大学出版社，2011.