德宏州加快推进沿边金融综合改革试验区建设的思考

罗本祥

《云南省广西壮族自治区建设沿边金融综合改革试验区总体方案》（以下简称总体方案）是中国继上海自由贸易试验区之后批复的第二个区域性综合改革试验方案，也是十八届三中全会之后，第一个获批的专项金融改革方案，对于滇桂两省（区）经济金融改革发展具有重大意义。总体方案实施两年多来，作为云南省此项改革的重点“实验田”，德宏傣族景颇族自治州依托得天独厚的地理、人文、经济等优势，凝心聚力，攻坚克难，主动作为，取得了一系列成绩，走在了全省沿边金融综合改革试验区建设的前列。然而，作为一项机遇与挑战并存的国家战略工程，进程中难免存在这样或是那样的困难及挑战，亟待各方持续深入地思考与探索。

德宏州沿边金融综合改革试验区建设概况

为深入贯彻落实党的十八大精神，积极探索跨境金融改革创新，推动沿边和民族地区经济金融和谐发展，为我国深入推进金融改革开放提供经验借鉴，2013年11月20日经国务院批准同意，国务院11部委联合印发的总体方案包含推动跨境人民币业务创新、加快农村金融产品和服务方式创新、健全跨境金融合作交流机制等10大主要任务，覆盖两省区15个州市，区域面积31.77万平方公里，人口4419万人。总体方案落地后，德宏州委、州政府高度重视，成立高规格领导小组，出台实施意见，高位推进全州沿边金融综合改革试验区建设。作为德宏州的牵头实施单位，人行德宏州中心支行按照上级行的科学部署，抢抓机遇，引领全州金融机构主动作为，着力推进德宏州沿边金融综合改革取得全面突破。

注重着力点的精准度，因地制宜，打开支农惠农新局面。德宏州地处云贵高原西部横断山脉南延部分，山地面积广，耕地资源匮乏，长期依托坝区农村单一资源发展，为扭转目前的窘境，实现支农惠农转型升级，德宏州按照总体方案要求，结合实际情况，审时度势调整策略，统筹境外和山区两个农村市场，引导商业银行更加注重支农的精准度，更加专注惠农的“乡土气息”，成功打开了金融支持“三农”发展的新局面。境外，充分利用缅甸广袤的土地资源和人力成本优势，创新推出“柚子贷款”、“柠檬贷款”、“甘蔗贷款”等特色产品，支持替代种植、境外种植发展，借地发力实现农业“走出去”，培育出“橡胶大王”、“西瓜大王”、“芒果大王”等典型。境内，着力提高服务的精准度，围绕山区农村特点，成功推出“户瓦模式”，以大学生村官为突破口，将人民银行“支农再贷款”精确投入山区农户，有效缓解了山区农村“难贷款、贷款难”的老大难问题，打破了全州农村经济金融发展瓶颈。由于成效显著，该模式引起了社会各界及中央电视台等媒体的高度关注。

注重服务产品“接地气”，开拓创新，构建跨境服务新体系。德宏州与缅甸毗邻，双边通商互市源远流长，目前年贸易额高达300亿元人民币，对跨境结算、货币兑换等跨境金融服务需求与日俱增。为顺应市场需求，在结算方面：德宏州自主创新推出了“不可背书银行汇票”结算工具，开创了双边银行手工跨境结算的先河，年交易量峰值高达21亿元人民币。总体方案实施后，2014年3月成功在缅甸木姐市设立了全国首个在缅支付服务点，次年借助SWIFT实现对在缅甸的欧元、美元电子直汇，一举打开中缅银行跨境结算电子通道。在货币兑换方面，先后成立和引入了4家特许兑换机构，并于2015年建立了全国首个中缅货币兑换中心，发布全国首个政府层面的人民币与缅币汇率，即“瑞丽指数”，为市场构建起了相对完善的合法货币兑换机制。与此同时，积极争取的全国首个经常项下特许兑换、跨境人民币结算、现钞跨境调运等政策纷纷落地开花，其中跨境人民币年结算量成功突破百亿元大关，连续5年居全省州市之首。在服务产品方面：针对缅籍务工人员聚集的情况，推出银行缅语提示、缅语叫号等服务，2015年促成地方政府出台了支持境外机构和个人购买商品房实施意见，允许境外机构和个人（含港、澳、台居民）在瑞丽市购买商品房，实现跨境贷款业务零突破等，为双边企业、老百姓提供了全方位优质的跨境金融服务。

注重合作的长远性，抢抓机遇，营造中缅金融跨境新生态。互利共赢是保障双边合作可持续发展的关键。在沿边金融综合改革推进过程中，德宏州始终注重双边金融人文交流，致力于合作的长远发展。首先，在“软”件上下功夫，为缅籍存款人争取到“准国民待遇”的外籍人员账户管理政策。建立了全省首个外籍人员金融消费权益保护投诉站，在国家法律框架内形成专门针对外籍人员的金融维权渠道。其次，打开国门搞宣传，通过反假币、反洗钱、POS操作、ATM操作等业务培训，加强双边金融知识宣传与交流。引领全州银行业金融机构与缅甸木姐地区14家银行建立了州市两个层级的定期会晤机制，组织开展了6次双边会晤，促成国内银行先后与缅甸经济银行、CB银行、环球财富银行等缅甸国有和私人银行正式签订业务合作协议，形成国有银行与私人银行“两架马车”并驾齐驱的有利局面。目前德宏州已经成为我国开立缅甸银行同业账户数量、缅籍人开立结算账户数量、缅籍人存放资金量最多、最大的州市，为地方经济社会发展起到了积极的促进作用。

推进沿边金融综合改革试验区建设的几个制约因素

作为一项周期长、见效慢的系统性工程，沿边金融综合改革试验区建设不可能一蹴而就，亦不可能一帆风顺，改革的进程中既有机遇，也有挑战。近几年来，德宏州虽然取得了一些突破和成效，但距总体方案目标、距双边市场需求还有差距，这既有政策上的因素，也有主观上的问题。

深层金融合作衔接难。由于历史上缅甸长期被西方国家制裁，加之国内政局相对不稳，经济社会发展总体相对落后，也导致两国金融发展落差较大，很难实现无缝对接，迫切需要人为干预。况且沿边金融综合改革并不仅局限于金融行业，涉及到两国海关、边防、税务、商务等方方面面，无论对于中方或是缅方都存在很多需要理清、协调的关系，所承受的阻力显而易见。德宏州虽取得了一系列突破和成效，但凡涉及需要和双边边防、海关、外办、税务等跨行业、跨部门交涉的问题便接踵而至，虽然在双边地方政府鼎力支持下产生了一定的“擦边球”效应，也很难向纵深发展，有些还缺少了必要的法律支撑。

配套政策应及时跟进。总体方案10项主要任务有7项直接涉及跨境合作。目前，中缅双边银行虽然都表现出了强烈的合作意愿，但在现实的合作过程中仍有诸多鸿沟难于逾越。比如中缅银行跨境结算渠道建设问题，实现双边银行互开清算账户并非难事，但与之关联的诸如货币认可、汇率形成、平盘清算等问题，绝非毗邻地区双边银行力所能及，在没有具体配套政策支撑下，即便双边通过其它措施实现“绕道而行”，其成本和效果也很难得到保障，并且还潜存诸多政策风险。

思想认识需要进一步统一。沿边金融综合改革试验区建设的意义和作用尽人皆知，但不可能马上建成，也不会马上给各方带来巨大的效益，导致部分部门和人员对改革定位出现了或多或少的错位，或好大喜功，或否定一切，既缺乏科学理性的认识和分析，也缺少必要的勇气和韧劲。有的只注重突破，启动时大张旗鼓，突破后便不管不顾。有的只注重短期利益，倘若短期没有产生利益便否定一切，这些思想认识虽然不是主流，但或多或少影响着主流的分析与判断。

合力有待加强。沿边金融综合改革试验区建设的关键词是“试验”，既然是“试验”，“风险”就在所难免，事实上即使不是“试验”，“风险”也无处不在，关键在于如何取舍、如何平衡二者关系。然而，这一看似浅显的道理在现实推进过程中，却无时无刻考量着利益各方的智慧，并形成了不同的认识和做法。主要表现在长、短利益的取舍上，或是权力过度集中，不敢放权；或是基层拥权观望，裹足不前。政策与政策之间本可以互为作用、互为促进，但由于缺少政策沟通，导致很多政策长期封闭运行，大大降低了政策的作用。

进一步加快沿边金融综合改革试验区建设的思考

金融是现代经济的核心和引擎，在经济下行期间尤为凸显。总体方案对于两省（区）经济金融发展可谓重大利好，但机会稍纵即逝。德宏州因为地缘优势获得了国家政策的垂青，理应牢牢抓住机遇，想方设法创造条件突破，攻坚克难推进改革。作为政策制定者及其它关联方亦应充分考虑现实状况，给予沿边地区更多、更大的支持，形成“上下联动”、“齐抓共进”改革格局。

紧抓机遇，推进中缅合作。缅甸是一个物产丰富、人口众多、发展潜力巨大的国家，尤其民选政府上台以来，政经改革持续深入推进，世界目光聚焦缅甸，国际企业纷纷“抢滩登陆”。作为传统友好邻邦，无论出于战略考量，或是经济发展需要，国家都应给予缅甸足够的重视和关注，尽早达成国家层面的金融合作发展共识，理清双边法律法规政策关系，为深化合作与发展定调、铺路。

围绕中心，发布配套支持政策。作为金融的核心，建议两国央行尽早建立合作关系，签订合作协议，并在此基础上出台一系列配套支持政策，为沿边金融综合改革试验区建设立策、清障。首先，允许两国银行、兑换机构等开展人民币、缅币业务，并建立与之适应的现钞跨境调运机制。其次，建立反假币、反洗钱等金融风险防控体系，共同致力于维护两国金融稳定发展。另外，应达成一定限度内的货币互换和汇率形成机制，彻底规范和推动货币兑换市场发展。最后，应积极鼓励双边银行建立电子化资金跨境结算通道和非现金结算工具推广应用，全面服务两国经贸往来发展。在此过程中我方应有更多的作为，应充分发挥金融现代化优势，在清算体系建设、公司治理、政策制定、业务拓展等方面给予缅方更多的支持和帮助，使两国尽早实现现代化对接，更好地服务于“一带一路”建设。

谋划长远，推进改革。规避风险实属正常反应，但毫无节制的规避便可能形成固步自封，甚至丧失机遇。沿边金融综合改革周期长、见效慢，非一朝一夕能成，需要谋划长远，立足当下。如中缅银行定期会晤机制虽未产生直接的经济效益，但通过一次又一次的会晤与交流，相互间从不认识到认识，从认识到了解，从了解到互信，为后续实现各行跨境达成业务合作协议打下了基础、提供了平台。因此，利益攸关方都应从长计议，智慧平衡好短期利益与长远战略关系，制定长期的规划和愿景，沉住气，静下心，做好外围基础性功课，优化长远合作性环境，一件一件做，一项一项推，积少成多，厚积薄发，实现沿边金融综合改革可持续发展。作为“实验田”，沿边地区也应积极调整思路，努力弥补不足，充分利用好“前沿”优势，摒弃“等、靠”思想，大胆创造条件，大胆创造、大胆突破，切实发挥“探路者”作用。

形成合力，释放政策效应。一方面，金融部门应科学制定考核机制，简政放权，加大对沿边地区分支机构改革创新的支持力度，引导分支机构抓住机遇，大胆突破，先行先试。同时，监管部门也应提高监管的容忍度，平衡好稳定与改革二者关系，为金融部门松绑。另一方面，各职能部门应切实统一思想，提高认识，与金融系统形成合力、形成补充，真抓实干，长抓不懈，共同推进沿边金融综合改革。同时，政府应建立政策合作与共享平台，汇聚各方政策资源，努力形成政策叠加效应，最大限度发挥政策作用，保障总体方案目标全面实现。

（作者系中国人民银行德宏州中心支行党委书记、行长）