中国城市治理评估模型的建构与应用*

李宪奇

摘要：城市治理评估要反映我国城市治理创新、治理体系与治理能力现代化，以及城市治理评估国际交流合作的要求。城市治理评估模型的基本框架应当兼顾城市治理主体结构和城市治理行为结构，需要体现政府行政治理主体的作用，体现社会组织和企业等非行政治理主体的作用，也要体现各个城市治理主体结构之间的合作;需要体现城市治理体制机制的运作程序（过程），体现城市治理业绩效果的差异，也要体现治理过程和治理结果的关联。城市治理评估的模型应当在测评应用和实践过程中不断完善。

关键词：城市治理现代化;评估模型;城市治理结构;城市治理能力

中图分类号：C931.2〓〓〓文献标志码：A〓〓〓文章编号：1001-862X（2015）06-0016-005

评估模型是城市治理评估体系的逻辑范式，也是评估实践的基本依据。城市治理评估要准确地反映城市治理创新的探索和进程，集中体现城市治理理论的研究成果，有效提升我国在国际城市治理评估交流合作中的话语权，就需要在拥有国际视野的基础上独立和鲜明地提出我国自己的城市治理评估理论建构。借助城市治理评估模型奠定城市治理评估的逻辑基础，从基本概念层面理清思路，有助于打通城市治理评估目标、内容、方法之间的本质联系，增强我国城市治理评估规则的社会影响力和学术影响力。

一、中国城市治理评估模型建构的背景

1.城市治理实践的推进催生了城市治理评估的基础需求

城市现代化是国家现代化战略的微观基础、基本路径和展示窗口。目前，我国正处在城镇化的快速发展阶段。2010—2015年的五年城镇化率的增幅将首次突破两位数，达到10.97%，创造1950年以来的历史新高（见表1）。截至2013年底，人口在500万以上的特大城市有90余个，其中千万以上人口的超大城市有16个，城市经济总量占全国70%以上，对国家经济社会的发展具有决定性的影响。2014年我国城镇常住人口74916万人，环比增加1805万人，城镇人口占总人口比重为54.77%。

从城镇人口数量和空间形态标准两个方面判断，中国整体上已进入到初级城市型社会;但是，从公众生活方式、社会文化、城乡协调特别是从城市治理的水平看，目前中国离城市型社会的要求还有较大的差距。城镇化进程推动了资源和人口向城市集中，给城市发展注入新的活力，同时，也增加了城市的交通拥堵、环境污染、就业困难、贫富差距、社会治安等多方面的压力。在经济发展“新常态”的背景下，城镇化快速增长与GDP增速趋缓的交互作用又加剧了城市发展的各种矛盾。城市人口总量扩大与市民利益群体分化，以及群体利益和利益表达方式多元化等新情况、新问题更使城市发展的复杂程度和治理难度空前提高，单纯地“靠发展解决发展中问题”的传统套路遭遇挑战，改革传统的城市管理模式、创新城市治理结构、重构城市运行体制机制的要求相应提高。现代城市的社会结构日趋复杂，沿袭传统的政府管控模式已经难以为继。国内多个城市围绕治理体系和治理能力现代化创新体制机制，积累了丰富的实践经验。北京以治理“城市病”为突破口，推进城市治理体系和治理能力现代化;佛山市以“三个转变”（实现‘等上门向‘上门等、‘独角戏向‘大合唱、‘讲关系向‘讲规矩）为核心加速城市治理创新[1];浙江省温岭市通过协商式民主试验重构基层治理结构。这些城市治理实践的探索都从根本上催生了认识、评估和优化城市治理体系和治理能力的需求。

2.城市治理理论的发展提出了城市治理评价的直接要求

城市公共治理理论形成于20世纪70年代，它体现了人们对公共部门管理的全新的认识，构成了城市理论新的范式和新的理念。[2]在治理范式的框架下，公共管理的主客体构成、公共管理的过程和公共管理的方式开始发生变化。到20世纪90年代末以后，萨拉蒙（Lester M Salamon）提出了“新治理”导向问题。[3]这种“新治理”的主要特点包括：其一，综合重塑政府和私有化两种理论，寻求以知识体系的更新服务于政策制定者、执行者、参与者和合作者。其二，通过公共部门和私营部门、营利组织和非营利组织等主体的多元合作，突破政府包揽城市管理权力的格局。其三，通过探索城市治理新元素、新工具和新路径（比如，工具性、网络制、公私合作、谈判与劝服、授权技术等）解决多元组织共治格局中面临的新问题。

国内外各种城市治理理论和模式都需要实证研究，特别是城市治理评估的印证。借助城市治理评估检验城市治理不同模式实现路径及需要改进的问题，获得城市治理理论在不同国家和地区适应性调整的参照，以及明确多元治理理论、重塑政府理论和私有化理论的比较优势和不足，为治理模式完善、调适、建构及其目标和路径的调整奠定基础。

3.社会治理改革创新增加了城市治理评估的紧迫性

社会治理体系创新和现代化已经成为我国全面改革的核心内容之一。党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”《决定》提出了“创新社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总要求，治理体系和治理能力的现代化开始成为我国全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的关键内容与重要抓手。

城市治理是国家治理的微观基础，也是在城市层面创新政府治理与社会治理结合方式的试验场。实现“城市管理”向“城市治理”的跨越、善政向善治的跨越，可以加速国家、政府和社会治理的现代化进程。城市治理体系改革是一项系统性很强的复杂工程，从设计城市治理结构改革理念和思路，确立治理结构改革的目标任务，到实施和推行改革措施都需要科学、客观、严格的测量数据作为决策支持的基础条件，都需要充分的理论准备、数据支持和实践积累。如果停留在经验决策阶段，满足于坐而论道、泛泛而谈、仓促拍板，如此选择治理结构的路径可能造成治理改革成本大增和改革资源的严重浪费，以至于出现社会难以承受的重大损失。城市治理评估将为城市治理、社会治理和国家治理的改革实践提供决策信息的支持。

二、中国城市治理评估模型建构的思路

1.城市治理评估模型建构的目的

城市治理评估有反映现实、服务改善、探索规律、促进发展等多方面的作用。作为城市治理评估的基础工程，城市治理评估模型建构的主要目的和基本要求包括：反映城市治理现状，甄别城市治理特色和差异;分析城市治理绩效，诊断城市治理问题和障碍;研判城市治理发展趋势，探索城市治理规律;推动城市治理创新实践，促进城市治理现代化。同时，要淡化评价的甄别与遴选功能，助推城市治理的健康成长。

城市治理评估模型建构的具体目的包括五个方面：其一，服务于政府的城市宏观治理体系和治理能力建设。在评估模型框架下采集、分析和传播评估信息，为政府城市治理实践的全面、协调、持续和特色发展提供基础支持，进而发现可资借鉴的发展理念、建设目标、体制机制、实现路径、经验教训等。其二，服务于城市社区的微观治理活力和效果建设。为基层社区的治理组织建设，集体协商，民主评议，多元治理等提供标杆的参考和发展借鉴的框架。其三，服务于社会组织参与或评估城市治理的实践。为城市治理相关的各级各类社会组织参与社会治理实践提供理论模型、操作工具、分析方法和研究案例，以利于其联合有关机构，拿出更高质量的城镇治理体系和治理能力描述、评价、监测、预测的成果。其四，服务于企业选择投资布局和经济“走出去”预警。治理评估信息是企业了解投资环境和选择投资方向的重要参考。城市治理评估模型要满足企业国内战略布局和国际战略方向选择的需求，更直接地为企业提供城市治理绩效的投资参考。其五，服务于市民了解和参与城市与社区治理的需要。城市治理评估模型要为市民城市治理的信息获取、流程监督、意见表达和参与治理提供认知框架和实践参考。

城市治理评估模型建构目的作这样的设计，旨在突破传统意义上城市治理评估工作的边界和节奏，不是仅仅把评估数据采集、分析和发布看作一个城市治理评估完整过程的结束，而是着眼于评估模型覆盖范围延伸到服务对象，把更多的工作内容聚集到城市治理评估结果应用、后产品发展及其相关信息服务领域，更为直接和紧密地服务于我国城市治理实践。这些后期工作包括：在传统评估工作的基础上进一步根据城市治理体系与治理能力测评的线索，深入研究国内外城市治理案例，发现、总结和概括不同类型城市治理的特色模式;发展服务于不同目的的城市治理评估工具，拓展城市多元治理的研究领域;通过城市治理的定向数据挖掘、信息管理和知识推送等决策支持服务，引导城市的政府、社区、社会组织和市民关注、支持、参与、研究和优化城市治理实践。

2.城市治理评估模型建构的路径

依据上述评估目的和应用设计，城市治理评估模型建构的路径应当综合考虑以下几个方面。

（1）城市治理评估模型的内容建构要以我为主，兼顾国际。一方面，城市治理模型的内容建构要反映我国城市治理评估的现实需求;另一方面，也要参考目前国际城市治理评估有影响力的成熟体系，融合本国特色和国际学术的探索，形成独立自主、特色鲜明的城市治理评估框架。兼顾国际城市治理评估体系不仅有助于借鉴国外研究成果，开拓学术视野，增强中国城市治理实践的国际影响力;同时，借助这种微观层面城市治理评估模型的交流，还可以为中外同行开展国家治理评估的深度合作，广泛凝聚学术共识，以及提高中国城市治理模式影响力开启新的空间。

（2）城市治理评估模型的覆盖领域要以城市为主，兼顾上下。城市治理评估模型的覆盖领域首先要聚焦城市治理，保持自身的特点，这不仅表现在评估对象上，而且在评估模型的内容设计上也要形成适宜于城市治理评估的独特框架。其次，城市治理评估模型也要联系行政治理和社会治理内容的对接和一致，以期评估结果能够立体地反映城市治理的真实情况和突出特点。

（3）城市治理评估模型的评估重点要以过程为主，兼顾结果。城市治理评估的过程指标主要是体现治理结构运作方式的评估内容。通过收集和分析过程指标在客观反映城市治理影响因子基础数据变化情况，发挥其鉴别城市治理特色、预测城市治理走向、印证城市治理理论和干预治理走向的多重作用。城市治理评估的结果指标主要是体现治理能力发挥水平的内容。结果指标的数据形式包括客观指标也包括主观指标，具有检测城市治理水平和遴选城市治理先进的作用。过程指标和结果指标间存在明显的平衡和互动关系，然而，为了更好地发挥城市治理评估的科学研究和预测导向作用，应相对侧重过程指标，适当淡化结果指标。

三、中国城市治理评估模型的框架设计

1.城市治理评估体系的基本假设

以城市治理结构和治理能力现代化为核心的城市治理评估有一个城市善治的基本假设，即：

G=f（g·s·m）

其中，G代表城市善治（Good governance），g代表政府治理（government），s代表市场自治（self-governance），m代表公益互治（mutual governance）。上述城市善治表达式的意义在于，将城市善治视为政府治理（g）、市场自治（s）和社会互治（m）的乘积。首先，城市治理存在多元共治的密切联系，任何一个因素（治理主体）本身的变化都会造成整个城市治理水平的变化，强调了城市治理的整体性的特点;其次，城市治理存在多元互动的复杂关系，任何两个因素（治理主体）之间关联的变化都会影响整体城市治理水平的变化，强调了城市治理的综合性特点。换句话说，城市治理水平既取决于参与城市治理的有关主体各归其位，履行主体责任的程度，也取决于参与有关主体各司其职，密切配合与合作的程度。

城市治理体系与治理能力现代化评估涉及范围十分宽泛，需要考虑的问题包括城市治理的不同主体、不同对象、不同过程和不同侧面。从城市治理主体的视角看，它需要考量体制内的政府部门、基层社区，也要考量体制外的社会组织、私人部门和普通市民;从城市治理内容的视角看，它需要兼顾城市经济、政治、文化、社会、生态治理体系结构是否健全，也需要兼顾城市治理能力;从城市治理过程的视角看，它应当包括城市治理现代化的宏观过程，也应当包括城市治理规划—运作—检查—完善的微观过程;从城市治理系统的视角看，对于某些具有重要意义、交互影响，并且超越了上述框架范围的重要因素应当作为城市治理评估的重要内容予以考虑。

问题的另外一个方面是，城市治理体系和治理结构现代化的评价范围与内容可以很多，但是，实际能够进入评价的内容和具体指标总是有限的。这需要我们按照一定的标准从城市治理的核心内容中提炼出关键概念作为界定评估内容的范围的依据，遴选出与评估目标相匹配的评估维度和指标。

2.城市治理体系与治理能力现代化评价概念模型

为了保证评价体系建构的系统性和避免重要评价内容的缺失，评价模型的顶层设计工作十分重要。从评估体系建构的角度看，城市治理体系与治理能力现代化的评估至少需要考虑三个基本问题：

第一，评估性质问题。城市治理体系与治理能力评估是一种现代化水平综合评估，城市治理评价体系需要通过收集比较评价对象城市治理改革与现代化的相对进程数据做比较。评估结果要综合考虑合法、公平、效率、满意、可行等几个方面的平衡。第二，评估主题问题。现代城市治理发展的核心主题是公共部门与私人部门、营利部门和非营利部门的多元共治，评价体系的主题也要反映不同城市治理主体了解、参与、监督城市重大决策的责任、机会和效果。评估结果要在城市治理体系和治理能力建设的目标、任务和路径上具有导向性。第三，评估内容问题。现代城市治理体系建设的基本内容是治理体系和治理能力，其中，城市治理体系现代化评估要体现过程导向的原则，评价体系的内容要通过治理结构、功能的比较反映城市治理体系的现代化的相对水平。治理能力现代化评估要体现结果导向原则。通过经济、政治、社会、文化、生态建设的业绩，以及市民满意度、市民治理参与程度、政府回应时效等效果的比较反映城市治理能力现代化的水平。城市治理的评估结果对于城市治理体系和治理能力现代化建设具有示范性。

据此，我们可以将城市治理主体性质（政府组织与非政府组织）和城市治理建设内容（治理结构与治理能力）做交叉，形成一个2×2的城市治理体系和治理能力现代化评估体系的概念模型。其中，城市治理主体的划分旨在保证城市治理评估过程中治理主体的多元性质：政府组织是一个传统意义上的城市管理主体概念，它包括城市体制内的党委、政府、人大、政协和基层自治组织;非政府组织是一个现代意义的城市治理主体概念，它包括体制外的企业和社会组织等。城市治理内容的划分则是旨在保证城市治理结构和治理能力现代化评估的基本两大内容的平衡：城市治理过程和城市治理绩效两个具象概念分别作为治理结构和治理能力的操作变量，可以从城市治理规制、行为和统计资料中观察、测量和检验，进而研判城市治理现代化的相对进程。

四、中国城市治理评估模型的应用

1.延伸设计城市治理评估指标体系

（1）政府组织和基层社区的城市治理过程。重点内容包括：体制内主体在城市治理制度建设、治理体系运作及履行职能情况，比如，政府发改、城建、城管、法制、信访、经济与信息化等部门在城市公共服务、市民服务、治理技术平台、公共信息披露、应急动员响应、政府门户网站网络问政回应及时效等制度建设情况，财政支出占GDP的比重，城市每万人人大政协提案数，社区矛盾排查调处机制建设，年度城市社区治理创新见报率。

（2）社会组织和私人部门的城市治理过程。重点内容包括：体制外主体在城市治理的制度建设、治理机制维护和发挥作用情况，比如，市民参与重大决策听证、人民调解、市民信访和意见表达等制度建设情况，每万人拥有社会组织数，社会组织和企业参与城市发展和建设的渠道、数量和质量，企业履行社会责任情况等。

（3）政府组织和基层社区的城市治理绩效。重点内容包括：体制内主体城市治理的业绩和效果。比如：城市经济、政治、社会、文化、生态主要指标人均水平及三年变化数据（包括人均GDP、人大政协提案办结率、社会治安与每万人发案率、空气质量优良天数），市民幸福感，市民对政府城市管理的满意度（政务公开、社会保障、物质文化生活水平等）。

（4）社会组织和私人部门的城市治理绩效。重点内容包括：体制外主体城市治理的业绩和效果。比如：社会组织、企事业单位承担政府购买公共服务的情况，城市市民论坛网络建言的质量和数量，市民和社会组织参与城市治理的社会评价、群体性事件（负向），新媒体舆论引导，志愿者组织影响力。

2.统筹编制中国城市治理评估指数

在城市治理结构与治理能力现代化评估模型的基础上，统筹各类城市治理主体和研究者的需求，编制中国城市治理现代化相对进程评估指数，提供反映不同城市治理现代化进程的横向比较视角，以及反映同一城市和城市集合不同时期治理现代化水平的纵向比较的视角，帮助城市治理的理论和实际工作者在具有可比性的参照系统中理解和标识不同城市治理创新实践的差异和治理现代化的相对进程。这个指数表达形式的结果包括：城市治理结构与治理能力现代化总指数、城市政府治理发展指数、城市政府治理绩效指数、城市市场治理发展指数、城市市场治理绩效指数、城市社会治理发展指数和城市社会治理绩效指数，以及服务于不同评估目的的其他分指数。

3.健全完善中国城市治理评估模型

城市治理现代化评估模型要成为开放的评估体系，必须在实际应用的过程中不断聚焦重点、丰富内涵、完善流程、提升价值。评估模型提供了评估范围的大致边界，要在拓展评估应用领域的同时根据理论和实际需求、数据的可获得性、指标的解释性等方面的变化，调适评估的内容，匹配评估目标和手段，优化治理评估结果表达。在评估模型的完善过程中要关注和反映我国全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党进程中城市治理创新实践和理论的新发展，体现法律规范、法治实施、法治监督、法治保障和党内法规体系建设的要求。另外，要关注在评估框架完善过程中依据不同版本模型得出的评估结果之间的纵向可比性，借鉴项目反应理论（item response theory）等工具的思想方法实现不同版本结果之间的比较，确保评估模型和范式的系统开放性和动态优化。

参考文献：

[1]刘泰山.以“三个转变”创新城市治理——广东省佛山市的实践[N].人民日报，2015-3-30.

[2]俞可平.治理与善治引论[J].马克思主义与现实，1999，（5）：31.

[3]Lester M Salamon.Tools of Government：A Guide to the New Governance，New York：Oxford University Press，2002.

（责任编辑 焦德武）