基于个人住房房产税功能定位探讨税制设计

朱静如

摘 要：党的十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调“加快房地产税立法，并适时推进改革”。本文由对这句话的分析引入个人住房房产税改革问题。首先对个人住房房产税房产税的功能定位进行详细剖析，然后分析为实现功能应在税制设计上注意的问题，主要是如何合理确定征税范围、计税依据和税率。最后，提出了房产税税收收入的使用对于其功能实现有直接性的影响。

关键词：个人住房房产税；功能；征税范围；计税依据；税率；用途

房产税在我国已经不是一个新的税种。自1986年国务院颁布《中华人民共和国房产税暂行条例》起，房产税便在全国范围内开始征收。限于当时社会环境的影响，房地产市场尚未兴起，住房大多是由政府或单位配给，对居民自用性住房实行免税政策适应当时形势。随着社会的发展，若是继续沿用之前的做法显然与社会经济发展状况脱节。2013年在党的十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，出现了完善税收制度的要求，并强调“加快房地产税立法，并适时推进改革”。这短短一句话却寓意深刻。“加快房地产税立法”，即遵守立法先行的原则，我国现行的十八个税种中，除个人所得税、企业所得税、车船税这三个税种是由法律规定征收外，其余十五个税种都是按国务院制定的暂行条例征收，加快税收法制化进程不可懈怠。而房地产税这样一个综合性税收覆盖了房产税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税等多个税种，加快房地产税立法更是重中之重。“适时推进改革”，即主要指对个人居住用房由免税向逐步征税改革转型，并以法律形式将其稳定下来，以避免房产税功能的一度缺失。国家的高度重视、人民的密切关注预示着个人住房房产税的开征已经势不可挡，但是关于个人住房房产税的开征原因、功能定位以及如何开征等问题的讨论也渐趋升温。

笔者认为个人住房房产税的首要功能应该定位为调节社会财富分配。以下将从个人住房房产税调节社会财富分配的原因及可能性两个方面进行阐述。

中国的贫富差距拉大是不可否认的事实，我国收入基尼系数长期超过0.4的警戒线。而房产是中国城镇家庭资产的重要组成部分，2012年房产占城镇家庭资产的比重高达56%。然而由于不同地区相同面积房产价格的巨大差异，房产不平等对财产不平等的贡献度已经达到了60%左右。[1]从这个角度看，同一时期财产基尼系数大于收入基尼系数是合理的。北京大学中国社会科学调查中心发布的《中国民生发展报告2014》指出，中国的财产不平等程度在迅速升高：2002年我国财产的基尼系数为0.55，2012年我国家庭净财产的基尼系数达到0.73，顶端1%的家庭占有全国三分之一以上的财产，底端25%的家庭拥有的财产总量仅在1%左右。房产兼具投资品和消费品的双重属性。首次置业需求、改善性需求和投资性需求都持续旺盛，加上中国的住房保障体系和住房租赁市场的不健全，很多城镇低收入家庭的基本住房需求难以满足，这使得城镇住房长期以来处于明显的供不应求状态。

房价呈上升趋势，而持有房产的成本又极低，这是房产投资属性不断强化的主要原因。我国的个人住房房产税一直处于缺失状态。较高收入家庭以及一些腐败人员通过特殊途径囤房炒房现象日趋严重。数据显示，如果将“偶尔居住”的存量房视为空置房，我国城镇存量房空置率已经从2007年的2.8%提高到了2011年的3.8%，东部地区的城镇存量房空置率更是从3.2%提高到了4.5%。在全国范围内开征个人住房房产税，提高房产持有成本，首先能抑制一部分投资投机需求，提高房产二级市场的交易量，进而在一定程度上缓解住房供求矛盾。加之合理的税制设计，使富人多缴税而穷人少缴甚至不缴税，即从量能课税原则出发，能够促进社会所得的公平分配。[2]

关于“培植房产税作为地方税收主体税种，组织地方财政收入”，笔者认为其存在一定的现实意义，但是在当前的社会经济环境下尚欠缺可行的条件。

2013年8月1日，“营改增”在全国范围内对“1+7”行业全面推开，对现行的地方税收体系形成一定冲击。营业税是地方税种，约占地方财政收入的25%，而增值税的税收分配是中央占大头（75%）、地方占小头（25%）。随着“营改增”的全面铺开，地方主体税种将处于“悬空”状态，这对地方财政收入的影响不容小觑，这迫切要求新型地方税收体系的构建。未来地方税收体系构建的重点在于资源税及房产税。并且在下一步的税收改革中，构建地方税体系的工作，不能也不宜在现行税制体系中打主意，而只能也应当另辟蹊径——由增设专属于地方政府的主体税种做起，增设对居民个人征收的财产税就是一个重要措施，而其中就包括房产税。

另外，土地出让收入占地方财政收入的比重相当大（如图1）。而土地是一种宝贵的不可再生资源，随着土地出让，一届政府把今后50年到70年的土地收益一次性收取，实际上是预支了未来若干年土地收益总和。政府手中的地越来越少，这种透支不可避免的将导致土地财政的衰败，势必会对地方财政造成巨大的打击。而合理征收房产税才是符合可持续发展的道路。从公共经济学角度出发，房产税有利于促进政府公共部门各项功能的发挥；再者，由于房产税具有税源非流动性、税收收入成长性、课税的直接收益性、对土地强依附性等特点，使得房产税有着筹集财政收入的巨大潜力。[3]

图1

但现实的情况下能不能把房产税打造成地方主体税种，以及怎样才能把房产税打造成地方主体税种，这些问题一直备受争议。笔者认为，在现在一切都不成熟的条件下，将房产税打造成地方主体税种还为时尚早。根据沪、渝两地试点的情况可以明显得到这个结论。而且培植房产税作为地方税收主体税种也面临地方土地财政的阻力，房产税收入与地方财政收入的增长速度比较平稳，远不及土地有偿使用收入的增长速度，房产税财政贡献低，从而导致地方政府积极性不高，目前房产税仍难改地方政府卖地冲动，这必将影响房产税的征管。[4]

笔者认为个人住房房产税税收的功能不能定位于“调控房地产市场，遏制房价过快上涨”。首先，房价是由市场供求决定的，税收不能过多干预，否则就违背了税收中性的原则。其次，个人住房房产税对房价的影响非常小。房价上涨是趋势，征收房产税对房价的抑制作用只能是短期的，不能期望房产税改革会促使沪渝两地乃至全国的房地产市场价格明显下降。即便征税增加了房产持有和交易成本，在需求旺盛尤其是房价上涨预期明确的情况下，投机炒房者承担的税负最终还是会转嫁到消费者头上，可能导致房价更高。

以上是笔者对个人住房房产税功能定位的看法，而决定个人住房房产税功能能否实现的关键还是在于如何征收管理。笔者将从征税范围、计税依据、税率设计和税收用途这四个方面论述。

个人住房房产税的征税范围问题集中在是否要对存量房征收房产税，计税依据问题在于是按面积征收合理还是按价格征收合理。目前大部分学者的主张是应当对存量房征收房产税。笔者也认同这种观点，如果不对存量房征税，能体现法律上的既往不咎、先告知再征税的原则，更容易让居民接受。但按增量房产征税的制度缺陷也很明显，税收规模偏小使房产税难以发挥调控功能。而对存量房征税又是一个十分敏感问题，由于房产税是直接税，这将直接增加居民的经济负担。这种直接性带来的影响，犹如小区物业公司对居民收取物业费之后，居民就会对物业的工作实时监督，一旦小区任何一个方面出现问题就会遭到居民的讨伐。而在房产税的征收下，小区就等于整个社会，政府所处的位置就是物业公司。一旦房产税税收收入的征收或使用有失公平，必然给政府带来巨大的政治压力。

其次，无论是只对增量征收还是增量、存量一并征收，都涉及普遍征税和选择征税的抉择。选择性征税主要是针对投资性房产，出发点是保障居民基本生活购置房产不征税，从而发挥房产税促进收入分配和调控经济的作用。当然，最首要的是要考虑当地居民作为房主是否有纳税能力。国民消费观念是“居者有其屋”，很多家庭都是集三代之力买房或是贷款买房，以及在一些特殊的情况下有住房不代表其有纳税能力，在这种情况下就要适当的给予免税优惠。但选择性征税也存在问题：一是使得税收制度复杂化，征收成本高；二是不符合财产税普遍征税原则；三是不符合公正原则。

而如何做到更加公平，这要在计税依据上体现。笔者认为应先设置一个标准，家庭人均拥有住房面积达到标准才开始征税，否则免征，而具体征收多少则要依据房产税税基评估方法确定的房产价值，这样既考虑家庭之间住房面积的差异也考虑地区房价的差异，两者相结合才能做到足够公平。以市场评估值为计税依据能更好地反映房产的市场真实价值，体现公平性和“量能负担”的原则，同时也能达到使税收和经济发展同步增长的目的。然而在当前房产评估信息系统并不完善的情况下，笔者认为可以暂用交易价格作为计税依据，待评估信息系统建立之后必须按照评估价格征税。

当前对房产税税率设计的问题争议最多。较高的税率可以较大幅度地遏制投资性需求，进而深度影响房价，同时还能增加房产税税收，加大调节收入分配的力度，但过高的税率又会误伤刚性需求。[6]房地产行业涉及的产业链长，可以说是我国的支柱性产业，一旦高税率拖垮了房地产市场，经济将会受到严重打击。由此可见，高税率的弊端可能远远大于高税率带来的好处。笔者认为，税率问题牵涉地方之间的发展竞争等问题，尚需中央政府统一协调决定。可由中央政府规定一个全国统一的幅度税率，这个幅度税率可定在1%到3%之间。另外，还应根据坐落地区的经济发展水平不同和房屋用途不同规定差别税率。

个人住房房产税税收收入该如何使用也是值得地方政府重视的问题。这也是能否发挥其调节财富分配功能的关键之所在。从深层次的角度看，它决定了个人住房房产税能否得到群众支持。房产税征收的税收收入将主要用于保障性住房特别是廉租房和公共租赁住房建设等，以解决低收入家庭住房困难等民生问题，还可以直接给予住房困难家庭一定的生活补贴，将房产税金转向贫困和低收入群体，这也缓解了在转让、出租等房产二级市场上必然存在的税负转嫁问题。还可以用于完善地方公共基础设施。如果资金执行不力或者在廉租房制度上仍然漏洞百出，使真正穷人得不到廉租房，而廉租房却成为富人等特殊人群的福利品，那么个人住房房产税的征收就失去协调社会不公不均的现实意义，甚至加剧社会不公。

总之， 房产税改革是一个长期渐进的过程。改革的思路已经从“先试点、再拓展”转变为“先立法、后推进”。社会上对房地产税立法的时间表众说纷纭。但可以肯定的是房产税改革是一个从局部到全剧、从增量到存量、从低税负到合理税负的过程。（作者单位：安徽大学经济学院）

参考文献：

[1] 陈小亮，陈彦斌. 城镇家庭房产持有不平等的形成原因与调整思路[J]. 人文杂志，2014，07：30-38.

[2] 黄璟莉.国外房产税的征收经验及对我国的启示[J]. 财政研究，2013，02：66-71.

[3] 樊慧霞.房产税功能定位的理论依据与现实选择[J].税务研究，2012，10：21-25.

[4] 张德勇.进一步完善房产税的几个问题[J]. 税务研究，2011，04：10-15.

[5] 曹璐.从精英决策透析中国房地产价格[J].市场周刊（理论研究），2007，06：35-36.1，03：159-161.

[6] 刘贵文，皮晓晗，杨龙斌.沪渝房产税试点改革成效探究[J]. 价格理论与实践，2012，09：43-44.