城市基层管理体制改革的探究
——以贵阳市为例

袁瑗瑗



城市基层管理体制改革的探究
——以贵阳市为例

袁瑗瑗

摘要：随着中国城市化的不断推进，城市人口的不断增加，有必要研究适应新形势下的城市基层管理组织。本文在简单回顾我国城市基层管理组织的改革历程的基础上，阐明了贵阳市城市基层管理制度的改革实践，指出贵阳市在城市基层管理中存在的不足和面临的挑战，最后从人才制度建设、服务职能提升等方面提出建议，希望能够在未来贵阳城市基层管理改革中提供极具实践意义的措施。

关键词：社区制；管理体制改革；制度建设

一、研究背景

建国之初，我国确立了以“街居制”为主要形式的城市基层管理体制。在街居制的管理模式下，国家将各个阶层的城市居民纳入到企业、工厂等各个单位当中，城市居民在各自单位开展日常自治管理活动。这种方式下，社会成员依托单位组织表达诉求，参与民主生活，形成一种稳定和有效的自治管理组织。但是随着企业所有制的改革以及市场经济制度的建立，使原有依托企业的城市职工失去了所依托的自治管理组织，特别是1990年以来，受下岗潮的影响，城市居民的构成结构和规模都发生了巨大变化，依托街居制的城市街道办事处和城市居民委员会的工作范围、工作负担加大。因此，按照原来的城市自治管理模式已经不能适应新形势的变化。我国在1980年代末期以及1990年初期开始在全国试点社区制，青岛、武汉、南京都进行了社区管理模式的试验，试点城市在社区制的试点过程中形成了自己地区的特色，为后来社区制在全国的推广积累了大量案例和理论经验。但是随着我国经济发展转向新常态以及全面建设小康社会新时期，都会影响到目前的城市结构的稳定性和城市基层管理组织的运行效率。因此，城市基层自治管理组织有必要适应新形势进行全面的改革，从而能够日益变化的城市环境。

二、贵阳市城市基层管理体制的改革现状

贵阳在城市基层管理体制的改革中借鉴哈尔滨模式、上海模式、沈阳模式以及武汉模式的基础上进行了贵阳基层城市管理模式的探索和改革。2010年贵阳市颁布了《贵阳市城市基层管理体制改革试点工作指导意见》，开始尝试从街居制开始向社区制进行转变，并在小河区和金阳新区率先进行试点。贵阳市希望通过试点在全市进行推广，以摆脱现行街居制的弊端，提高城市基层管理工作的效率和居民的参与积极性，发挥基层民主性。贵阳市在基层改革中主要包括以下方面：

(一)从“四级管理模式”向“三级管理模式转变”

撤销原来的街道办事处，从街居制向社区制转变。借助原有街道办事处和居委会的力量，合并原先重叠部门和职能，转变成精简的社区制管理机构。一方面节约了资源，节约了人力资源和日常管理费用，另一方面也减少职能部门的人员安排，从而提高了基层管理组织的办事效率。

(二)健全基层党组织

新的基层管理中着重建设基层党组织。首先，在社区建立党委会，在社区中的各个居委会建立党支部。社区党委会对上级辖区地方政府负责，定期向上级部门反映基层社区建设工作，同时将上级党建精神及时下达到各个居委会，落实党的政策和党务工作。城市居民则可以通过居委会传达意见到社区党组织，进而传达到辖区政府。这样就形成了一条“政府——社区——居委会”的党建网络，方便了政府和居民的沟通。

(三)定位社区功能，设立社区服务中心

本次改革根据不同区域的功能将全市分成几个功能区，依据功能区建立社区。依据功能分类，贵阳市将原来的长江街道办事处的6个居委会以及黄河街道办事处的8个居委会划分为四个社区，分别是：地缘性社区——黔江社区；单位性社区——清浦社区；综合性社区——瑞华社区；单元性社区——兴隆社区。通过根据不同的地域功能划分的社区将更有针对性地进行提供公共服务，同时各个社区又根据人口规模、管理面积、经济发展程度划分为数量不等的居委会，改变过去“一社一居”的模式，一社可以多居。这样就精简了基层管理的部门，另外居委会的主任都是社区民主决策选出的，避免政府任命而造成管理费用的增加。

(四)减少经济职能，增加社区公共服务职能

这次新成立的社区服务中心，剥离了负责辖区经济建设职能，主要职能为社区公共服务。这样以来，社区就可以专心提供社区的公共服务，避免过多的指标负担使得样样做，样样做不好，至于经济建设职能主要交给政府自身进行。通过减轻社区负担，使得基层社区的服务人员减少了，从而减轻了基层管理成本。但在这次基层改革中，上级政府并没有减少对基层的扶持资金。在经费上，市政府给每个社区每年安排150万元人头费和办公经费，设立了每年每个社区100万元的“社区服务专项资金”。

三、城市基层管理体制改革面临的挑战

贵阳市从宏观层面对基层管理体制进行了改革和探索，但是在微观管理层面缺少细致、完善以及连贯的实施程序和落实步骤。其主要问题表现在以下几个方面。

(一)人才管理制度不健全

贵阳市在基层管理制度的改革中强调社区服务职能，但是缺少素质高、专业性强的社区公共服务人才。这主要是由于以下两个方面造成的：第一，贵州市存在我国的中部地区，经济相对落后，就业环境和生活质量相对东部沿海地区存在差距，由于经济的落后工资水平和其他福利待遇相对发达地区也不够优越和完善。因此，社区公共服务的毕业生更偏向于外地就业而不是留在贵阳本地，这就造成虽然有了改革的政策却缺乏改革实施的人才；另一方面，人才培训和绩效考核制度不健全。贵阳市社区服务人员很少进行定期和专业的培训，造成在服务人员在应对基层管理问题和处理基层群众矛盾时显得捉襟见肘，对于基层管理工作往往不能形成专业和有效的报告，往往依靠管理者的经验判断。另外在基层服务人员的管理上缺乏有效的考核指标，基层员工没有工作的动力。

(二)工作人员素质较低，服务水平差

社区制改革以后，社区服务中心和下属居委会的服务人员往往从原来的街道办事处分配过来，他们年龄偏大，缺乏对新形势下基层工作环境变化的把握和熟悉，受到原来工作岗位的影响，工作时往往高高在上，缺少新时期基层管理人员的素质。另外，由于基层工作繁多，社区服务中心往往招聘一些大学生兼职人员和社区居民临时上岗，这部分人没有工作考核压力，对基层服务工作也没有全面和细致的了解，同时人员缺乏协调和商议，服务水平不能得到社区居民满意。

(三)基层社区群众民主参与意识不强

在贵阳市的社区中基层居民对社区民主生活缺乏参与意识。这主要由两方面的原因造成：首先，基层居民的民主参与素质较低。基层居民由于长期处在被管理的角色，往往认为自己只要违反社区规定就可以了，即使社区在规划和管理中出现威胁到自身利益时也抱着“吃亏是福”的心态，缺乏维护自身权益意识。其次，社区居民由于忙于工作对社区的职能往往缺乏全面的了解，对于社区的议事和工作程序也不清楚，直到需要某些服务职能时采取求助于社区。同时社区也很少组织社区民主生活会，使得社区居民更缺少民主议事的机会。

(四)基层公益性服务组织稀缺

首先，贵阳市社区制改革的时间较短，没有积累较多的基层管理经验；其次，社区制与以往相比在管理方式，服务功能以及理念上也存在很大不同，第三，社区制相对以往服务性的工作会更多。前文提到，在贵阳市的社区管理队伍构成中主要是原街道办事处的人员和大学生兼职人员以及社区居民。他们对新形势下的基层改革工作缺乏细致和专业性的了解，在改革政策的落实上也不到位。由于以上原因，贵阳市应当建立专业的公益组织现行社区服务中心进行补充。由于我国长期公共服务职能由政府提供，在实际的社区服务中缺少专业的公益性组织，即使在部分社区有，也主要是大学生社会热心人士构成，这部分群体没有经过完善的培训，其服务水平不能适应新形势下改革的需求。

四、完善城市基层管理体制改革的途径

我国目前的基层社区建设还处于不完善的阶段，有很多问题还需要碳素和改进，本文在以贵阳市城市基层改革为例所明了基层改革的实践路径，针对未来进一步深化基层制度建设提出进一步的措施。

(一)培养专业社会工作管理人才

要实现基层社区管理的科学化和规范化，必须吸纳一批专业的大学生到基层社区工作，特别是到贵阳这样的西部城市工作。一方面，需要地方政府给予大学较宽裕的政策条件，如住房政策、工资待遇。提供比东部地区更好的人才引进政策，留住人才；另一方面，要实行社区从业人员资格考试制度。通过资格认证，提高社区从业者的专业素养，同时对于已经从业的社区工作者也要定期学习和考核，提高专业技能。另外，要明确基层从业者的业务范围，减少行政性的事务，使从业者能够专心进行社区服务。

(二)提升服务职能，由“社会管理”向“社会治理”转变

首先，在基层社区服务工作中，基层服务服务人员应转变职能，遏制在基层服务中的强势态度，少“管理”多服务，规范管理者的角色和服务手段。其次，转变服务观念，推动“社区管理”向“社区治理”转变。基层管理者应摒弃过去的官本位思想，将自身定位成社区的服务者，提升自身的服务水平和素质，上级职能部门要定期暗访基层服务人员，考察其服务态度和服务水平，建立完善的考核指标和考核机制。

(三)提升社区居民民主参与意识和自治素养

目前基层社区制度建设和改革工作正在进行探索和实践阶段，但是在基层自治组织建设的过程中，存在基层居民参与性不强，对基层建设问题莫不挂心，这与传统基层组织的官本位是分不开的，在实际生活中，居民不愿与官打交道。因此，在基层制度的建设中，社区要转变态度，放下身段，积极融入到居民当中去，多倾听群众呼声，多向居民学习和讨教，取得居民的认可和信任，这样在以后的改革实践中才能得到居民的回应，同时也能调动居民民主参与的积极性。

(四)积极倡导基层管理的志愿者等公益组织

在我国进行社区制改革过程中，原来的在街道办事处的职责下放到社区，而在社区的建设过程中没有足够和专业的社区管理者进行管理，这就需要社区动员社会公益组织和自愿者积极参与社区建设。政府可以动员社会公益和非营利组织参与到社区建设当中去，缓解社区工作压力。另外，要建立和健全完善的公益组织和自愿者招募制度。面向社会爱心组织和人士以及大学生，同时在招募后要对志愿者进行完善的培训和考核提高志愿者的专业服务技能。最后，在对于志愿者要给予一定的奖励机制，如提供纪念品，在每月举行聚会或游玩，丰富志愿者的生活。

五、结论

贵阳市的基层管理体制改革尚处在改革的初期，在社区管理模式、党建组织、社区定位以及社区职能转变上取得了初步成效。但是，由于贵阳尚处于基层管理改革的初期，在社区管理水平、社区人才制度建立、社区服务水平提升以及社区公益性组织建立等方面面临着挑战。因此，在贵阳市未来基层管理体制改革中应突破以往管理思维，通过实际管理工作不断积累经验，进一步深化改革来不断提升管理水平和改革成效。(作者单位：贵州交通技师学院)

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作者简介：袁瑗瑗(1987.08-)，山东济宁人，助理讲师，硕士，研究方向：地方政府管理。