试论新预算法对政府会计的影响

杨梦雪



试论新预算法对政府会计的影响

杨梦雪

摘要：2014年8月31日，素有“经济宪法”之称的预算法实现了出台20年后的首次大修。新《预算法》的颁布，对我国政府会计提出了新的要求，对政府会计改革影响深远，因此，探究新预算法对政府会计的具体影响很有必要。

关键词：新预算法；政府会计；核算基础

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》。新预算法完善了政府预算体系，健全透明预算制度；改进了预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；坚持厉行节约，硬化预算支出约束，强化了预算的管理和监督。

新预算法在细化全口径预算管理制度、预算公开制度、建立跨年度预算平衡机制，以及完善预算审查、监督和强化预算责任等方面作出明确规定，凸显全面规范、公开透明的预算制度改革方向，为政府会计改革奠定了制度基础。与此同时，新预算法的有效实施，也需要配套的政府会计与其相适应，因此，本文通过分析现行政府会计存在的问题，对新预算法对政府会计的影响进行探讨，为建立配套的政府会计提出意见和建议。

一、当前政府会计存在的问题

现行政府会计主要存在会计核算体系不健全、会计核算基础定位不恰当、会计信息披露质量差等问题。

(一)政府会计核算体系不健全

国际组织和学者普遍认为，健全而透明的政府会计系统对于财政可持续性发展具有深远影响(OECD，2002；IMF，2007:IFAC，2011)。我国学者普遍的观点是，随着我国政府职能的转换和公共财政管理体制的改革，我国当前的预算会计制度越来越滞后于公共财政管理的信息需求，无法有效实现预算控制和财务管理的目标(赵建勇，2001；李建发，2001；荆新，2003；张琦等，2009；戚艳霞等，2010)。

受国际、国内经济环境和社会环境的变化的影响，我国的政府职能正在从管理型向服务型发生改变，在此影响下，传统的政府行政管理也转向了政府绩效管理。因此，原有的政府会计核算体系还存在漏洞，离健全规范的一体化政府会计核算体系还相差甚远。

(二)政府会计核算基础定位不恰当

陈立齐、李建发(2003)，郝东洋(2005)认为，我国政府会计引入权责发生制，应采用一种对称和循序渐进式的方式。邬励军、吴昊华(2013)认为，对于我国目前的情况来说，在推行权责发生制过程中必须考虑适度性原则。

我国现行政府会计釆用以收付实现制作为主要的政府会计处理基础，能够提供政府收入、支出以及结余等信息，对于预算执行情况便与跟踪和监督。但是随着政府职能的逐步转变，采用收付实现制基础的局限性逐渐凸现。首先，收付实现制容易受到人为操纵收支达到预算平衡，不能真实反映政府的履职耗费；其次，收付实现制重点是现金管理，而对于政府在履职过程中其他资源流动及结果并没有完全反映，不能反映政府当期活动的全部影响；同时，收付实现制不利于政府内部财务管理，不利于政府资产的管理，并且掩盖了政府可能存在的财务风险。

笔者认为，会计核算基础的改变不是一蹴而就的，我们需要渐进式进行，通过不同会计处理基础的同时运用反映政府履职的合规性和政府的绩效性，同时体现预算控制原则。

(三)政府会计信息披露质量差

我国目前的政府会计信息质量要求与我国的预算会计制度相统一，主要以预算控制为导向，各预算会计分支分别制定，尚未建立完整统一的政府会计信息质量披露系统，政府会计财务报告过分强调以预算管理为中心，不利于规范政府组织的会计核算和信息披露制度，同时不利于国际比较。

二、新预算法对政府会计的影响

(一)新预算法有利于健全政府会计体系

新预算法规定“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。”“各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制。”作为配套的政府会计，必须相应的建立“相互制约、相互协调的机制”，即健全的政府会计体系。

一个健全的政府会计体系是国家制度基础的重要组成部分，为了实现我国政府会计反映公共受托责任履行情况这一基本目标，满足政府绩效管理的需要，新预算法带给政府会计体系改革带来一个明确的信号，要对政府财务受托责任和绩效受托责任进行反映，其核心就是以绩效管理为导向构建由预算会计、财务会计和成本会计为主要内容的政府会计体系，进而为政府会计信息使用者提供充分的反映政府受托管理公共事务和公共资源的活动情况的信息，提升政府运营和管理的经济性、效率和效果。

(二)新预算法有利于渐进式变更政府会计核算基础

随着会计基础由收付实现制到权责发生制的移动,逐渐形成对收付实现制的修正和对权责发生制的修正,进而能够被纳入政府财务会计核算范围的经济交易和事项也越来越广,输出信息的内容也越来越丰富。由此可知,适应政府财务会计的会计核算基础应为权责发生制或修正的权责发生制。

当然,政府会计基础的改进不是一朝一夕能完成的,而应是一个渐进的过程。从世界各国权责发生制政府会计改革的经验得知,实施收付实现制向权责发生制过渡的国家大多遵循一个基本原则:实行渐近式改革。相比其他模式的改革路径选择,渐近式改革道路一个最大的优势就在于,它对复杂的制度环境所具有的适应性。

《新预算法》第九十七条指出要以权责发生制为基础编制政府综合财务报告，此规定表明了我国的会计核算基础正在积极的向权责发生制靠拢，但会计核算基础的改变不是一蹴而就的，我们需要渐进式进行，通过不同会计处理基础的同时运用反映政府履职的合规性和政府的绩效性，同时体现预算控制原则。

(三)新预算法有利于建立政府会计信息披露系统

随着经济的发展、人们民主意识的加强，公众对政府的受托责任期望值也在逐渐提高，公众希望能够更方便和更直接地获取真实、完整的信息，以便实施监督权利。在外部绩效需求和监督导向下，政府也需要用更完整的信息来进行决策。

新预算法规定政府采购情况要及时向社会公开，形成了对政府会计信息披露的刚性约束，规范了政府会计信息质量，增强会计透明度，有利于各部门根据绩效评价和会计信息透明的要求把现有条款进行整合，划分层级结构，建立政府会计信息披露系统，统一对外颁布，通过完整地披露政府履职绩效信息促进政府会计终极目标的实现，解除对委托人的受托责任。

笔者认为，各部门应当根据绩效评价和会计信息透明的要求把现有条款进行整合，划分层级结构，建立政府会计信息披露系统，通过完整地披露政府履职绩效信息促进政府会计终极目标的实现，解除对委托人的受托责任。(作者单位：重庆工商大学研究生院会计学院)

参考文献：

[1]陈志斌.基于衍生职能界定的政府会计角色定位研究[J].会计研究,2014,01:28-34.

[2]戚啸艳,韩静,赵建国.政府会计改革进程中的困惑和机遇解构[J].会计研究,2013,06:33-38.

[3]路军伟,殷红.政府会计改革的动力机制与分析模型——基于制度变迁的理论视角[J].会计研究,2012,02:57-64.

作者简介：杨梦雪(1991-)，女，汉族，重庆人，在读硕士，重庆工商大学会计学院会计专业，研究方向：会计学。