对于《组通字〔2015〕14号》的法律思考

魏连俊

摘 要： 退休制度是关系到国计民生的重要法律制度。其中，关于退休年龄的规定是退休制度的首要内容。确立退休年龄等退休制度难于平衡各种利益关系。唯一的解决途径是严格依法立法，兼顾社会公平，以防造成退休制度上的新的不平等。在此方面，党依法执政、国家依法行政影响深远，对于创造良好的法治环境，推动全社会树立法治意识，加快实现建设社会主义法治国家的战略目标具有非常重大的意义.

关键词： 退休年龄 退休制度 法律思考

2015年2月16日，中共中央组织部和人力资源社会保障部联合发布了《关于机关事业单位县处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员退休年龄问题的通知》（组通字〔2015〕14号）（以下简称“《通知》”），规定：一般情况下，正、副处级的女干部和具有高级职称的女性专业技术人员，由原来的五十五周岁退休改为年满六十周岁退休。这引发了作为律师的我对于我国退休制度的一系列思考。

《中华人民共和国宪法》第二章公民的基本权利和义务中第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”可见，享受退休待遇是我国宪法规定的公民的一项重要的基本权利。其中，退休年龄的规定是退休制度中的首要内容。法律应当对于退休年龄、待遇等退休制度加以规定，并提供实施上的法律保障。

一、我国退休年龄制度的历史沿革

我国的退休年龄制度情况复杂，并不完备。

1955年12月29日，国务院发布的《国务院关于颁发国家机关工作人员退休、退职、病假期间待遇等暂行办法和计算工作年限暂行规定的命令》规定，国家机关、各民主党派、各人民团体和国家机关所属的事业经费开支的单位工作人员，一般情况下，男子年满六十岁，女子年满五十五岁退休。

目前中国的法定退休年龄依据的是1978年5月24日第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批准，现在仍然有效的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发【1978】104号）文件所规定的退休年龄。即：一般情况下，男子年满六十岁退休，女干部年满五十五岁退休，女工人年满五十岁退休。

2015年2月16日，中共中央组织部和人力资源社会保障部联合发布《通知》，修改了（国发【1978】104号）文件对于正、副处级的女干部和具有高级职称的女性专业技术人员退休年龄的规定。

二、对于《通知》的法律思考

1.对于《通知》制定主体的质疑

《中华人民共和国宪法》第五十八条规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权；第八十九条规定，国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。

我国《劳动法》是维护劳动者合法权益的最重要的法律，其第七十条规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。”但对于退休年龄等退休制度并没有法律规定。

国发【1978】104号文件规定了退休年龄，在中国立法体系中属于国务院行政法规。根据《宪法》和《立法法》的规定，目前，修改退休年龄规定的权力主体应当是国务院。但《通知》却是中共中央组织部和人力资源社会保障部制定和发布的。中共中央组织部是党的组织机构，不是立法机关；人力资源社会保障部是国务院的下属部门，只有制定和修改人力资源社会保障部部门规章的权利，没有修改国务院行政法规的权力。

当前，制定或修改退休年龄规定的权力主体应当是国务院，而不应当是中共中央组织部和人力资源社会保障部。即中共中央组织部和人力资源社会保障部无权做出修改退休年龄的决定或通知。

2.对于《通知》内容的质疑

《通知》的内容主要是修改了对于正、副处级的女干部和具有高级职称的女性专业技术人员的退休年龄的规定，实质是修改了国务院行政法规中对于上述女性退休年龄的规定。为维护行政法规修改的统一性和严肃性，对于退休年龄规定的修改至少应当针对所有女性统一进行。否则，为了实现形式上的男女平等的修改又造成了立法的不统一和新的男女事实上的不平等和女性间的不平等。这是严重违反《宪法》确立的人人平等和公平正义基本原则的。

3.对于《通知》程序的质疑

《中华人民共和国国务院组织法》第十条规定：“各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。”

《通知》的性质是部门规章，是“经研究并报中央领导同志同意”后发出的，没有经过国务院行政法规修改的法定程序，不能修改国务院行政法规，应属无效。

4.对于《通知》形式的质疑

《通知》实质是对于国务院行政法规的修改，但是以党和政府的红头文件的形式发布的，不符合法定形式，它应当以行政法规的法定形式发布。

三、建议

1.主体方面。当务之急，中共中央组织部和人力资源社会保障部应当立即发布停止执行《通知》的决定，国务院根据《宪法》第八十九条的规定撤销《通知》。以消除不良影响，维护党和政府的形象。

如果认为【1978】104号文件同宪法相抵触，就可以通过以下两个途径救济：

第一，全国人民代表大会常务委员会可以根据《宪法》第六十七条对其加以撤销。

第二，国务院根据修改行政法规的法定程序对其加以修改。

鉴于我国退休制度的复杂性，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于退休制度特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议；建议国务院法律委员会、人力资源社会保障部等相关部门可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。在此基础上，进而由国务院修改【1978】104号文件或制定关于退休年龄等退休制度的行政法规。

经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定有关退休制度的法律或增加《劳动法》关于退休年龄等退休制度的规定。

2.内容方面。目前，应当对于全体劳动者的退休年龄做出统一规定，以维护法律体系的完整统一和公平公正，力求退休制度的形式上的平等；再根据性别、职业、身体、精神状况等个性差异做出渐进式的弹性退休时间的规定，力求退休制度事实上的平等。

3.程序方面。《立法法》第五十七条规定：“行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。”应当改变以行政命令制定、修改和发布法律的做法，严格依照行政法规的修改程序，由国务院修改【1978】104号文件。

4.形式方面。规范所有法律文件的发布形式，行政法规要严格按照《立法法》第六十一条和第六十二条的规定，由总理签署国务院令公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。

四、启示

1.《宪法》序言强调指出：“宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，党“必须坚持依法执政。依法执政是依法治国的关键。各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”。

党和政府必须认真学习、深入领会宪法、法律和党的十八届四中全会精神，牢固树立依法治国理念。党要依法执政，党的任何活动都要纳入法治轨道；行政机关要依法行政，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。

2.建立健全党和政府法律顾问制度，养成涉法事务必须向法律顾问咨询论证的习惯，逐渐杜绝行政立法中违法事件的发生。

3.深化政治体制改革，实现党政职能分开。加强党的政治、组织、思想领导，把党从繁杂的立法和行政事务中解脱出来。党政机关各司其职，把党的文件和行政法规、规章的制定、修改区分开来，党和政府不应当再联合发布任何法律文件。

综上所述，《通知》在发布主体、内容、程序和形式等方面都不符合《宪法》和《立法法》等相关规定，没有法律效力。因此，正、副处级的女干部和具有高级职称的女性专业技术人员的退休年龄仍然应当按照【1978】104号文件的原有规定执行。

参考文献：

[1]中华人民共和国宪法.

[2]中华人民共和国立法法.

[3]中华人民共和国国务院组织法.

[4]中华人民共和国劳动法.

[5]国务院关于颁发国家机关工作人员退休、退职、病假期间待遇等暂行办法和计算工作年限暂行规定的命令.

[6]国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法（国发【1978】104号）.

[7]关于机关事业单位县处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员退休年龄问题的通知（组通字〔2015〕14号）.