加强绩效预算管理问题研究

陆瑶琛

【摘要】随着预算管理制度改革的日益深化以及相关研究的不断深入，以支出结果为导向的预算管理模式越来越受到青睐。本文基于绩效预算的理论基础，主要对现阶段绩效预算管理模式施行情况进行分析，重点探讨乡镇财政绩效预算管理存在的问题，并提出具体的改进建议，以期为乡镇财政预算工作提供一定的指导。

【关键词】预算管理  绩效改革  乡镇财政  问题  建议

预算管理是财务管理的重要内容，而以往预算管理只注重投入而忽视产出，这对资源造成很大浪费，降低资金使用效率，也极大地影响了职能部门的管理效能，从可持续发展角度来看，有必要对现行预算模式进行调整。绩效预算则注重产出，是当前预算绩效改革的一大方向，明确绩效预算管理存在的问题并加以解决，具有重要的现实意义。

一、绩效预算理论基础与施行现状分析

（一）理论基础

绩效预算最早应用于美国联邦政府支出管理，是一种较为科学的预算编制方法，包括了绩、效和预算三个因素，即要考虑到预算拨款的目标、实施计划、衡量施行效果的量化指标，这种预算形式将资源与绩效联系在一起，同时又有明确的计划性，将预算管理各环节紧密连接在一起，构成了兼具计划、预算和评价功能的预算系统。从绩效预算演进过程来看，X效率、委托代理和新公共管理构成了其理论基础，认为只有将竞争机制引入到预算管理中，才能提高公共部门的效率，且可加强对代理人的控制，提高自身服务水平[1]。绩效预算是财务管理理念的一次革新，与以往预算管理相比，体现为以结果为导向、可量化衡量、管理者享有自主权和对结果全面报告四大特征，应用优势明显，已在公共管理领域得到广泛推广。

（二）现状分析

从上个世纪开始，西方主要发达国家的预算改革所遵循的主线即提升预算绩效，逐步从项目计划预算、零基预算过渡到现阶段的绩效预算，经历了漫长的过程，正在日趋完善，如在90年代初期，美国国会通过的《政府绩效和结果法案》即推动了绩效预算的改革[2]。在国内，对在预算管理中实施绩效的实践研究相对较少，绩效预算正处于探索阶段，突破原有预算管理模式仍面临很大困难，从绩效预算管理的实施路径来看，其核心为预算持续绩效评价，重点对预算各环节绩效进行改革，即以绩效评级为基础，充分运用绩效信息，通过对预算编制、执行、控制和监督考核进行改革，达到全面实施绩效预算的目标。

近年来，国内公共部门开展绩效预算管理取得了很大的成效，但是由于起步较晚、缺少相关配套制度、试点覆盖面窄等，仍存在很多问题需进一步解决，具体可概括为以下四点：其一，绩效管理意识薄弱，绩效管理管理者绩效管理意识不强，对岗位工作认识不深，绩效管理尚未完全植入到各环节工作中;其二，对绩效评价缺乏重视，在公共领域开展绩效评价的项目较多，但是对各单位进行绩效评价却很少见，绩效评价范围仍需进一步扩大;其三，预算目标不明确，对于中长期发展规划，公共部门在制定预算时目标并不明确，对支出资金的分类缺乏量化的分析和科学的论证，且存在随意调整预算项目的情况，资金利用率较低;其四，预算执行监督失效，公共部门在预算执行过程中，因跟踪监督机制不健全，不能及时掌握资金的使用情况，且缺少统一的考核指标，预算资金的使用可能与预算计划相偏离，进而影响到项目的落实。

二、乡镇财政绩效预算管理存在的问题

（一）绩效预算管理存在的不足

由于绩效理念引入到乡镇财政部门预算管理中的时间较短，乡镇财政部门绩效预算管理正处于探索阶段，在实践中不可避免地会出现一些问题，以江苏省苏州市昆山市锦溪镇为例，其在绩效预算管理工作中存在的不足主要体现在以下方面：其一是在预算编制方面，预算编制与监督是预算的两个重要环节，锦溪镇乡镇财政部门在预算管理中，两个环节存在合作不协调的问题，结合锦溪镇的实际情况发现，导致上述情况出现的原因主要在于缺乏健全的绩效考核机制，财政部门预算编制草率，未能建立起完善的预算定额标准体系，导致在实际工作中预算拨款常出现不正常现象，一些部门多度强调自身利益、夸大本部门的困难，强调财政资金使用量而不去考虑使用效率问题;乡镇财政预算涉及到很多具体的、基础性工作，而预算部门提供的数据资料，在真实性方面却难以保证，容易造成绩效评价失效，针对这一问题，锦溪镇乡镇财政部门的预算编制开始实行零基预算，尽管如此，因乡镇政府信息系统建设较为滞后，绩效预算管理的实际效果仍大打折扣。其二是在配套制度建设方面，目前在全国范围内，多数乡镇政府的财政预算管理主要采用的是收付实现制，锦溪镇同样存在这一现象，资金支出容易混入过多人为性因素，因此也就难以准确反映出财政的真实状况，不尽容易影响到政府信息的透明度，同时也容易造成政府决策失误和引发财务风险。其三是在绩效评价体系方面，锦溪镇财政改革相对滞后，尚未建立起完善的决策评估评价指标体系，根据预算目标完成决策评估，由于支出内容繁琐、形式复杂，并不能对财政支持成果进行准确的评价，尤其是对无形产出的评估，目前尚未找出合适的方式;与此同时，追踪问效机制也有待进一步完善，预算执行首先要明确业务项目，对业务项目进行细化，然后在根据实际情况分配资金，在执行过程中还要对资金的使用情况进行追踪监督，而由于追踪问效机制不完善，对执行结果的评估缺乏统一的标准，评估结果与实际结果不相符，一些行为甚至会偏离某种动态监督之外，很多问题无法得到及时纠正，难以保证财政工作质量。

（二）绩效预算管理的必要性

在我国乡镇财政预算管理普遍存在财源基础薄弱、资金使用效率不高等问题，财政部门非常重视财政资金的安排，但是资金使用监管工作却被忽视，推进乡镇财政部门绩效预算管理尤为必要，以江苏省苏州市昆山市锦溪镇为例，其在绩效预算管理方面存在的问题具体体现在三个方面：其一是强化乡镇财政工作的迫切需要，近年来，随着锦溪镇经济的快速发展，乡镇财政实力正在不断壮大，如何通过科学的理财方式更为合理的安排和利用财政资金，成为乡镇财政部门关注的重点问题之一，实施绩效预算管理，利于公共资源的优化配置，完善财政预算支出结构，是现阶段强化乡镇财政工作最为迫切的需求;其二是促进乡镇政府服务型职能转变的迫切需要，乡镇财政部门通过对预算绩效的改革，将会进一步提高自身服务效能，为广大人群群众提供多元化的公共产品和服务，利于服务型政府的建设，增强财政部门的责任意识，绩效预算已结果为导向，遵循谁用谁负责的原则，明确绩效目标，对财政资金进行准确计算，可减少浪费情况发生;其三是完善乡镇公共财政体制的迫切需要，锦溪镇财政改革覆盖面较广，在体制改革中处于基础性地位，经过多次体制改革，锦溪镇财政管理水平得到大幅度提升，但是在改革过程中，财政预算也暴露出很多问题，如预算编制的绩效目标不明确、支持效率不高等，随着体制改革的进一步深化，财政管理也在向纵深方向发展，为实现预算管理科学化和规范化的目标，有必要引入绩效理念，与预算编制、执行和监督有机结合在一起，更好地完善乡镇公共财政体制。

三、完善职能部门绩效预算管理的建议

（一）加强预算绩效管理制度化

绩效预算管理是深化财政改革和完善公共管理框架的切入点，公共部门应着眼于全局，积极推动绩效目标体系建设，结合职能部门实际情况，制定一系列相应管理办法、完善相关配套制度，实现预算管理内容和要求的制度化，从制度上对绩效预算全过程加以保障，推进相关工作顺利开展。乡镇财政预算管理改革已在全国范围内得到全面推进，以云南省出台的乡镇财政预算管理制度为参照，根据《江苏省政府关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》，原有的省直接对市的财政管理体制保持不变，适当保留省市对县级以及乡镇财政部门的监督职能，在管理方式方面需要有所改革，应坚持乡镇资金所有权、使用权、财务审批权、债权债务主体和独立核算责任主体不变的原则，统一协调财务收支计划、决算编制和预算执行、预算调整、预算内外资金收支等工作，目的在于使乡镇财政部门预算管理效率能够得到进一步的提高。

（二）加强绩效目标管理

预算目标的确立可为后续绩效考核提供必要的参考依据，公共部门预算编制以目标为源头，形成事前目标申报考核和立项评审机制，确保预算目标与部门规划相一致，使预算支出合理化;从全局角度来看，应在公共领域建立一套统一的财务管理体制，将预算管理列为综合绩效考核的基础内容，对各项影响因素进行分析，真实反映事业需求，确保预算编制的前瞻性。以宜章县乡镇财政工作绩效改革为例，主要明确绩效考核目标责任，将乡镇应纳入预算管理的部门均进行绩效管理，各类资金的使用全额编入预算，支出管理怎采取定员定额管理方式[3]。

（三）加强预算执行监督

如何才能准确实现绩效目标是预算管理关注的一个重要问题，在预算执行过程中，出现目标偏差后应及时进行修正，为此，应不断完善预算执行跟踪机制，与预算编制目标设立和决算结果评价相衔接，在具体执行过程中应确定绩效监督要点，建立事中绩效报告机制，通过定期反馈执行情况、落实相关方绩效责任、财政支出监管等来达到追踪问效的目的。

（四）加强预算绩效评价

重视预算执行结果的反馈是实施全过程绩效预算管理事后评价工作的核心内容，以支出结果为导向，在绩效评价结果反馈环节引入绩效理念，建立绩效评价结果反馈机制、施行绩效结果公开制度以及相关约束、激励机制，将评价结果与部门总体规划、相关责任人业绩相挂钩，打造利益共同体，真正实现对预算资金的合理、有效使用[4]。以江苏省苏州市昆山市锦溪镇为例，江苏省苏州市昆山市锦溪镇财政局多措并举进一步推进乡镇财政资金绩效评价工作，通过扩大“规定动作”，将乡镇财政专项资金统一纳入到绩效目标管理;通过增设“自选动作”，将乡镇财政预算绩效与民生工程建设联系在一起，民生支出项目进行重点绩效评价，从而提高政府财政的社会公众关注度，增强社会公益性;通过稳步“扩容提质”，推进各项试点工作，如基本支出绩效管理、单位整体支出绩效管理、财政综合绩效管理，以点带面，进一步完善化绩效评价指标体系;通过改进“助推措施”，进一步扩充乡镇财政预算管理年度目标考核内容，度考核指标进行修正和充实，增加考核分值，进一步调动财政部门开展财政绩效评价工作积极性[5]。

四、结论

综上所述，在公共部门实施绩效预算能够提高财政资金的使用效率，符合我国公共事业发展的内在要求，而绩效预算管理改革任重道远，是一个循序渐进的过程，以规范的制度和健全的机制来指导公共部门绩效预算，更有利于绩效预算的实施。

参考文献

[1]郭慧峰.高等学校预算绩效管理中的问题及对策[J].商业经济，2013，17（6）：116-117.

[2]王金秀，白雪.我国预算绩效管理的问题及其破解之道——兼论当前全面推进预算绩效管理的路径选择[J].行政事业资产与财务，2012，10（1）：17-19.

[3]高永臻.国土资源预算绩效管理：问题、原因与建议[J].中国国土资源经济，2014，12（4）：41-44.

[4]刘奕麟，阳秋林，蒋七元.中小企业全面预算管理初探——以衡阳界牌瓷业有限责任公司为例[J].中国内部审计，2014，12（6）：94-98.

[5]包晓明.浅议高校后勤财务管理现状与内部财务控制[J].宁波大学学报（教育科学版），2013，13（4）：68-71.