政府职能与城市创新生态系统研究

摘要：“为何伟大的创新会失败？一切皆与生态系统有关”。美国达特茅斯大学塔克商学院教授罗恩·安德讷（Ron Adner）在其所著《广角镜头：新的创新战略》（The Wide Lens：A New Strategyfor Innovation）一书中指出：“要想在更广泛的创新生态系统里取得成功，仅仅管理创新是不够的，还要管理好你的创新生态系统”。在当今社会的创新体系中，大量企业、科研机构、高校等无疑是创新的主体，但如果将创新活动视为一个系统性工程，将创新系统视为一个具有某些生态系统结构和特点的组织形式，那么就要重视系统中的每一个要素，而政府则起到构建创新环境、优化创新环境的作用，离开政府的作用，企业的创新活动则难以顺利展开。

关键词：创新；生态系统；政府职能

一、 创新生态系统的定义

近些年，“创新生态系统”这一概念广泛出现在产业、学术讨论以及政府文件中，人们在企业、地区以及国家等层面上，都会以不同的内涵来使用这一词汇。

创新生态系统中“生态”这一概念来自于自然界中，因此应该首先回顾一下自然界中生态系统的概念。Pickett和Cadenasso（2002）的研究指出，自然界中的生态系统具有如下特征：均衡（Equilibration）、靠近（Closure）、稳定（Stability）、持续（Persistence）、互动（Interaction）、边界（Boundaries）和动态性（Dynamics）。借鉴自然界生态体系的这些特征，吴金希（2014）给出了一个关于创新生态系统的定义，创新生态系统指的是：由多个创新主体构成，以一定的技术、人力资本、规则、文化、市场等具有一定共性的创新要素为基本构成要素，彼此之间相互依赖、共生共赢，同时保持一定的稳定性和独立性的组织体系。

Jackson（2011）将创新生态系统定义为“以技术进步和创新为多个主体共同的功能性目标，因此形成的一种复杂联系”。Jackson进一步指出，创新生态系统中的组成部分包括物质资源（资金、设备、设施等），以及人力资本（学生、各类研究人员、工作人员等），物质资源和人力资本构成了创新生态系统中的机构主体（大学、工程学院、商学院、商业企业、风险投资、国家或地区经济发展和商业支持机构、融资机构、政策制定者等等）。创新生态系统中包括两个不同的经济世界，一个是科研经济（Researcheconomy），而另一个则是商业经济（Commercialeconomy）。在大量有关创新的概念中，比如科技园区、地区创新系统、科学城、创新集群等等，创新生态系统在本质上与上述概念究竟有何不同？DeogSeong Oh等人（2016）指出，将创新生态系统与其他创新概念区别开来的是如下特征：（1）更为显著的系统性特点。大量关于创新生态系统的文献强调了不同创新主体之间的联系。Rogers（1962）指出，创新的扩散需要通过一个社会系统；（2）数字化。在新产品和新型服务的生产中，以及在创新主体之间建立起联系上，信息和通讯技术（ICT）起到核心作用；（3）开放性创新。通过授权（Licensing）、开源（Open-sourcing）、众包（Crowd-sourcing）、联合（Alliances）等多种方式，使得多种渠道的思想可以整合到一起，并最终体现为新产品和新服务；（4）更多地强调差异性角色。不同机构和产业具有不同的“生态位”（生态位指的是每个个体或种群在种群或群落中的时空位置及功能关系），这些生态位对应着产业价值链中的各种联系。

因此，相比之前的有关创新的概念，创新生态系统有着自身的特定内涵。针对创新生态系统具有的特定内涵和本质特征，吴金希（2014）指出：（1）首先，从本质上讲，创新生态系统体现了不同创新主体彼此之间的近距离接触以及凝聚。这种不同主体间的接触和凝聚一方面反映在地理距离上，同时也反映在其他方面的交流和互动上，比如文化交流、经济贸易、产业关联、人员流动等方面；（2）创新生态系统不是一种市场关系，而是超越市场关系的一种合作关系。多个创新主体之间虽然存在一定的市场交易关系，但更为根本的一点是，不同主体基于对潜在的共同收益的合理预期，可以形成一种稳固的、可以长期保持的信任关系，这大大降低了交易成本；（3）在创新生态系统中，互补效应和网络效应的作用非常突出。创新生态系统的关键特征是长期合作、彼此依赖以及共生共赢，创新生态系统强调整个体系的运行效率和价值，提高整体竞争力。对于一个创新生态系统来说，其竞争力与存活几率取决于互补性产品和模块的数量，数量越多，创新系统的价值就会越大，合作和信任关系就会越牢固。因此，在传统经济中发挥重要作用的规模经济和范围经济逐渐被网络效应和协同专业化收益所取代；（4）路径依赖是创新生态系统发展的重要特征之一。与传统市场体系强调竞争不同，创新生态系统更加强调在协作中实现专业化分工，因此不同创新主体之间存在着共生、依赖的关系，共生和依赖关系形成之后，生存于一定的创新生态系统中的个体往往会受到锁定效应（Lock-in Effect）的约束，这种约束在一定程度上限制了灵活性的发挥，因此，对于任何创新生态系统中的个体来说，机遇很宝贵，但是也面临着挑战。

综合上述有关创新生态系统的定义和特征的阐述，我们可以看出，对创新生态系统的思考和度量，应该基于如下考虑：

1. 生态系统中的各个主体都是相互依赖的，失去任何一个主体，整个生态系统就会变得不稳定，甚至走向消亡。因此，对创新生态系统的思考，首先应该确立系统的边界，如果某个主体对于系统来说可有可无，那么就不应该包括到体系中。其次，创新系统中每个主体都发挥着重要作用，这种作用的重要性并不依赖于有形力量的对比。

2. 生态关系不是简单的经济联系。一般来说，对创新的刻画往往局限于对经济联系的考察，用货币支付来度量创新的投入和结果。与传统创新概念有所不同，创新生态中的许多关联并不是多个主体之间的经济联系，难以用货币来度量。

3. 创新生态系统是动态力量与静态关系的统一体。如同自然界的生态系统一样，创新生态系统中包含着各个主体之间的互动、联系，包含着优胜劣汰的过程，包含着演化的力量，因此，各个主体的形态和相关关系并不是固定不变的，而是不断变化的。但创新生态系统中也包含着相对固定不变的因素，首先是不同主体之间相关关联的性质、方向，其次是整个生态系统的环境，这两种因素的问题保证了生态系统动态变化的可预见性，环境的稳定性降低了各因素行动、演化的风险。

上述三点启发我们，思考政府在创新生态系统中的作用，必须考察那些在创新过程中政府不可或缺的角色，必须分析除经济投入之外的关联，必须着重分析政府在创建、维护、完善创新环境中的作用，也就是说，必须分析政府的制度性行为。

二、 政府在创新生态系统中的作用——以瑞士为例

1. 服务为主，政策为辅。瑞士联邦政府主管国家教育、科研与创新事务的国务秘书德拉布朗乔曾在2013年9月12日中国大连举行的夏季达沃斯“构建创新生态系统”论坛上指出：“一个国家不应该有一个专门促进创新的政策，很少有国家的创新政策是很成功的，瑞士之所以创新辈出，就是因为没有创新政策”。

从政府在在创新生态系统中担负着优化创新环境的作用，所使用的工具要么是“政策”，要么是“服务”，瑞士联邦政府并不是没有任何创新政策，但更为注重提供创新所需要的服务。政策可以产生迅速、广泛的影响，但政策也往往会产生“限制”的副作用，而创新的特点恰恰是“无拘束”，因此瑞士联邦政府对创新的管理原则通常是“松绑”。关键是不要设立太多规矩来束缚创新，而是要为创新提供自由发展的空间。

2. 以解决企业发展的实际问题来定位服务内容。2013年l0月，瑞士国家技术创新委员会发行了一本名为《瑞士中小企业政策》的小册子，通篇介绍的都是瑞士政府为推动中小型企业创新搭建的服务平台。在《瑞士中小企业政策》的“序言”中指出，“在瑞士，企业如何开展生产活动，国家有明确的经济与环境协调发展政策；企业如何进行经营活动，国家有明确的公平竞争法规；瑞士产品进入国际市场，国家有相应的对外贸易政策；企业如何开展创新活动，国家有明确的导向和资助政策。在各种规章制度已经健全的情况下，政府工作理应以解决企业发展的实际问题为重点，因此，作为瑞士的中小企业政策，应该是政府在为企业减负、发展电子政务系统、方便企业贷款、改善市场准人状况和促进教育、科研和创新等各个方面提供有效服务”。

对于中国来说，许多规章制度还有待于进一步健全完善，但如何有针对性地提供企业创新的服务，才是工作重点，最终实现将各种“服务”作为“政策”，建立“没有创新政策”下的服务提供机制。

3. “链式”服务。将企业发展中遇到的一系列问题进行链式管理，把政府服务有效落实到企业发展的各个环节，是瑞士联邦政府管理体制的一大创新。

从现在联邦政府建立起的经济、教育、科技和创新一体化管理体制来看，政府确实为企业打造出了更有利于创新的良好环境，形成了对企业发展所涉及的创业、经营、融资和技术创新等活动的“链式”服务。

瑞士联邦经济事务署已经为企业创办、经营和发展建立了提供办事和信息服务的电子政务系统，为解决企业贷款建立了政府担保体系，为企业与政府之间的沟通搭建了“中小型企业论坛”；瑞士国家技术创新委员会打造的产学研合作平台，更是从项目可行性分析、寻找合作伙伴并建立稳固合作关系、获得国家创新资助经费到创新顺利开展并取得 成功提供“一条龙”服务。政府打造的这些服务平台，都实现了“点对点”的服务功能。应该说，瑞士联邦政府为优化本国创新生态环境下足了功夫，服务也几乎做到了面面俱到。

针对如何有效促进创新活动，各国政府都制定了各种政策，同时提供多种服务，但瑞士与众不同的就是服务的全面性，针对企业创新活动链条中的每一个环节所需要的服务都进行制定了有针对性的措施。“链式”服务体现了瑞士政府对“创新生态系统”的深刻理解，一个完整的、可持续的生态系统中的每一个运行环节都是不可或缺的，如果生存环境可以提供相应的条件，那么生态系统中的主体就可以集中精力提高自身的生存能力，否则就要分散注意力。

4. 公平原则。瑞士的企业发展政策，没有“内资”与“外资”之分，也不对企业进行是否是高新技术性质的定性。瑞士没有高新技术产业园，只有规划形成的企业聚集区。对区内的企业，瑞士联邦政府既没有政策上的倾斜，也没有鼓励优惠政策。因此，瑞士政府在提供创新服务的同时，并没有采取歧视性政策来鼓励某类企业的发展，而是使所有企业在一个公平的环境下展开自由竞争。

反观中国，在考虑运用哪些工具促进经济发展，或者政府应如何支持企业发展的问题上，国内往往会把眼光聚集在“有无政策倾斜或政策优惠”方面。这种惯性思维方式，对我国获得“完全市场经济地位”的国际认可和形成企业平等竞争地位是不利的，并且有碍于激发企业的创新积极性。

三、 政府的核心作用：为创新生态系统的发展提供制度保障

1. 提高不同制度之间的一致性。在创新生态系统的产生、发展过程中，制度的质量如何、制度环境是否友好是关键的决定因素。从制度所处层次来看，不仅包括国家制定的创新战略与创新政策，还包括区域层面上的创新政策、产业层面和企业层面的创新战略与创新政策。创新政策包含不同类型，比如有关创新知识生产的政策、创新知识消费的政策、创新中介的政策等等。上述不同创新制度与创新政策之间应该实现互补关系，但不同制度和政策之间的不一致性也是在所难免的。

从当前有关创新政策体系的评价指标来看，往往是进行水平性评价，或者是进行验证性、考核性评价，这类评价指标的估计结果难以为政策制定带来有价值的参考。在推动创新生态系统的建设和发展中，政府需要提供重要的制度保障，而最为关键的一点就是实现不同制度之间在纵向和横向上的协同，减少不同层面上制度的不一致性，提高横向上的制度的一致性，同时优化纵向上同一制度体系中的不同制度组成部分。

2. 构建法治型政府。市场经济体系中包含着有不同利益追求的大量行为主体，这些行为主体的行为要通过竞争机制来协调，通过价格机制来优化资源配置，市场机制能够实现高效率运行，有赖于交易自由和交易秩序的保持，而这是建设法治社会的应有之义，从根本上讲，市场经济就是法治精神在社会经济生活中的体现。要构建法治社会，就必须对公权力的行使进行约束和规范，进而保障私权利。

3. 减少行政干预，增加财政政策和货币政策的使用频率。不论是宏观经济的运行，还是具体的创新活动，如何处理政府失灵现象都是一个必须面对的问题，一般来说可以采用如下两种方式：（1）提供市场机制的运行效率，优化配置资源。在市场失灵的领域，政府机制可以发挥一定的作用，同样地，在政府失灵的领域中，市场机制也可以发挥重要的修正、补充、协调作用；（2）减少行政性干预，增加财政政策、货币政策的使用频率。大量的行政手段的使用往往不能减少政府失灵的程度，反而可能会产生新的政府失灵，而更多地采用财政政策、货币政策等手段，更多地依赖市场机制来消除政府失灵的情况，则是更为合理的选择。

4. 使不同主体在创新生态系统的发展中实现“多赢”。对于任何一个创新生态系统来说，多个主体之间一方面存在着合作的空间、共同的利益，同时也存在着一定的冲突，一个创新生态系统往往包含着政府、企业和个人等多个主体，因此，创新生态系统产生的创新收益也体现为多元化的收益组合，不仅包括由企业和个人获得的私人收益，同时也会产生大量的社会收益。对于个人或者企业主体来说，其投资往往是以私人利益为导向的，而对于政府投资来说，其主导方向是为技术创新提供基础性条件、公共性服务。政府追求的往往是多个目标，经济目标只是众多目标之一，政府的决策一般会以整个社会的整体利益为着眼点，政府投资一方面是为了消除市场失灵，另一方面则是弥补其他主体投资的局限性，为整个社会的生产、消费、创新活动提供必要的基础性条件。

从进行技术创新的投资动机来看，企业与个人主体追求的是私人收益，能否产生一定的社会收益并不是他们的关注焦点，作为推动创新生态系统建设的主导力量之一，政府的主要目标是提高整个社会的收益，为所有创新主体提供必要的基础设施和服务。以政府采购活动为例，财政资金的使用不仅要讲究效率，采购的商品和服务不仅要注重质量，采购活动还应该关注对社会收益的影响。

四、 如何评价中国政府在创新生态中的作用

1. 构建一个完整的创新服务指标体系。传统观点关注创新服务的数量与质量，但在创新生态的观点下，应该注重考察创新服务是否能够形成一个完整的“链条”，依据服务“链条”的完整程度对政府创新服务进行评分，同时参考质量及数量指标。这是在“创新生态系统”中思考问题的内在要求。

2. 从正反两反面来度量政府的作用。中国发展模式的典型特征是政府在经济增长中发挥着重要的主导作用，政府利用自身的权力以及掌握的大量资源启动了经济增长，并参与到各种经济活动中，如同市场失灵一样，政府也存在失灵的情况。在创新领域，各级政府同样可以起到推动和阻碍两方面的作用，在构建城市创新指数的过程中，要充分考虑两方面的因素。

3. 对创新生态系统的多样化、开放程度状况进行评估。对于不同的生态系统来说，物种的数量和类型存在显著差异，一个大型生态系统体现为更多的生物多样性，小型的生态系统则包含较少的物种类别。只有保持足够的多样性，生态系统才具有足够的弹性和韧性，才能形成复杂的生物链条，也才能减少外部扰动对生态体系造成的毁灭性影响。

在一个国家或一个地区的创新生态系统中，可以用多种指标来对多样性进行度量，比如产业结构的形态，市场的集中程度，地方保护主义的程度，国有企业的比重等等。地方政府在促进当地经济发展中的重要作用也体现在对产业结构、企业类型等多样化的影响上。

4. 对制度化创新政策、创新服务的评估。判断政府构建的创新生态环境优劣的一个标准是相关政策和服务提供是否实现了制度化，也就是对创新环境稳定性的评价。只有具备一个稳定的环境，一个有竞争力的创新生态体系才能形成，才能吸引优质创新资源，比如创新型人才，创新资金，创新型中小企业等。

参考文献：

[1] Jackson D J.What is an innovation ecosystem[J].Arlington， VA： National Science Fou- ndation，2011：1-11.

[2] Oh D S， Phillips F， Park S.Innovation ecosystems：A criticalexamination[J].Technovation，2016，（54）：1-6.

[3] 吴金希.创新生态体系的内涵，特征及其政策含义[J].科学学研究，2014，32（1）：44-51.

作者简介：苏英亮（1983-），男，汉族，河北省沧州市人。中国社会科学院研究生院博士生，研究方向为国民经济与发展。

收稿日期：2016-11-22。