论社区矫正执法人员队伍建设

丁寰翔，余建明

论社区矫正执法人员队伍建设

丁寰翔1，余建明2

（1.浙江万里学院，浙江 宁波315100；2.浙江省宁波市鄞州区司法局，浙江 宁波315100）

在我国，社区矫正已经被确定为刑法执行的一种方式，同时也是刑罚矫正服刑人员再社会化的重要途径，理应朝着纵深发展。社区矫正执法人员身份、职权的不明确与社区矫正机构的未法定化一样，阻碍着社区矫正的进一步深化。因此，加强社区矫正执法人员队伍建设，有效解决社区矫正执法人员的身份问题，确定社区矫正执法人员的社区矫正官定位，有利于社区矫正工作的专业化、区分社区矫正与监禁矫正、更好地体现社区矫正的特点。加强社区矫正执法人员职务体系的建设，需要加快立法进程，严格社区矫正官的准入资格，完善社区矫正官职业保障机制，强化对社区矫正官的执业监督。

社区矫正；执法队伍；身份确定；社区矫正官；职业保障

社区矫正是国家行刑走向社会化的一个重要路径，也是刑事政策走向刑事一体化的重要体现，其具有的价值也逐渐为人们认识。但是社区矫正从试点转向正规化的过程中，需要制度支持、机构支撑和社会助力，逐步形成一个完整的运行系统。规范和建设社区矫正队伍，一直是我国社区矫正工作中的重要内容，而社区矫正执法人员的建设问题，一直是实践部门与学者们争议的问题。

一、加强社区矫正执法人员队伍建设的必要性

（一）社区矫正正规化需要

《中华人民共和国刑法修正案（八）》将社区矫正写入其中，明确了对人民法院裁决的管制、缓刑、假释的服刑人员依法实行社区矫正，使社区矫正正规化。2012年全国人大作出的《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》明确了对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。2012年1月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发的《社区矫正实施办法》指出：司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作，县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助，司法所承担社区矫正日常工作。但是，从严格法治意义角度很难认定司法行政机关的社区矫正机构，就是《中华人民共和国刑事诉讼法》中规定的社区矫正机构，为此，难免出现专家所称的现在的社区矫正有“违法”之嫌。因此，从这个角度来说，明确“社区矫正机构”和“社区矫正执法人员”成为社区矫正正规化的一个重要门槛。

（二）社区矫正现实状况需要

我国从社区矫正试点开始，社区矫正组织工作由一个地方党政系统协同成立一个社区矫正领导组织，由党政相关领导挂帅，决定社区矫正的重大问题，其办公室设在司法行政机关；而社区矫正的实际工作由司法行政机构中的社区矫正科室进行管理与落实，具体工作由各司法所在相关社区矫正工作者及相关社会力量协助下来承担完成。该管理模式在社区矫正初期，注重各执法机关之间在社区矫正工作中的协调和对接，体现了党和政府的领导意志和工作重点，有利于产生良好的开局，可以集中办些大事特事，但是，这种模式没有得到法治化的制度保障，其安全性、确定性和可持续性是远远不足的。〔1〕在我国社区矫正工作开展十几年以来，各地社区矫正工作由司法行政机关负责指导管理和组织实施，而参与社区矫正工作力量由几部分组成：一是社区矫正的行政力量，包括县（市）司法局的社区矫正科室干部和司法所从事社区矫正管理的干部。二是社区矫正社会工作者，有的称为“司法社工”，有的称为“协理员”和“司法助理”等，通过行政聘用方式或者政府购买服务方式建立工作关系。三是社会辅助力量，包括相关社会组织、社会团体中可以利用的资源和社区矫正的志愿工作者。社区矫正作为非监禁刑的执行方式，属于国家的刑罚执行活动，其司法的属性不可否认。现行司法行政机关矫正科室干部和司法所干部能否认定为社区矫正执法人员，如何处理司法所中的社区矫正职能与其他职能的关系，社区矫正执法人员是否需要警察化，社区矫正执法人员应该具有那些权力和义务等等，所有这些需要在各地社区矫正实践成果基础上予以制度化明确。只有在明确职责、权力和义务框架下，才能为执法权力的正常行使、社会力量的有效调度和工作队伍的正常发展提供理论性和基础性的保障。〔2〕同时，客观上存在的我国社区矫正执法专业队伍专业化程度不强、执法队伍不稳定、执法力量不足、执法权限缺乏，不能满足社区矫正工作的要求，必然要求加强社区矫正执法人员队伍的职业化、专业化建设。

二、有效解决社区矫正执法人员的身份问题

（一）社区矫正执法人员身份确定的背景分析

1.我国社区矫正应有的主要属性

根据2003年颁布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》的定义，社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。因此，我国现阶段的社区矫正虽然包含社区矫治、社区处遇、社区刑罚，但从实质来看，它是与监禁矫正相对的行刑方式，即是我国刑罚的一种执行制度。而刑罚执行制度是需要国家强制力作为后盾的，并由国家专门机构执法人员进行实施。社区矫正不是社会行刑，而是行刑社会化的重要表现，其本身的主要属性还是刑罚执行制度。社区矫正需要有专门的社区矫正机构和社区矫正执法人员，代表国家进行管理和组织实施。刑罚执行必然是社区矫正的本质属性，是社区矫正工作的基调和底色。〔3〕因此，社区矫正执法人员必须是国家公务员，并且是拥有刑罚执行权力的专业公务人员，属于社区矫正机构中的执法工作人员。

2.我国社区矫正执法主体现况

我国始终没有从法律上明确社区矫正机构和社区矫正执法人员的身份。就规范性文件而言，从2003年的《关于开展社区矫正试点工作的通知》到2012年的《社区矫正实施办法》，只是明确了县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助，司法所承担社区矫正日常工作。2012年修订的刑事诉讼法，只是规定对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯依法由社区矫正机构进行社区矫正，也没有对社区矫正机构进行界定。2016年12月《社区矫正法（征求意见稿）》第4条只是明确“国务院司法行政部门主管全国的社区矫正工作；县级以上地方人民政府司法行政部门负责本行政区域的社区矫正工作”〔4〕，没有就社区矫正执法人员的身份进行说明。我国社区矫正工作开展十几年来，从事社区矫正的执法人员，根据实际客观情况，主要是司法所临时或长期从事此项工作的司法助理人员，并事实上包括某些省市抽调协助工作的监狱民警。实践中，这部分人是中国社区矫正工作的主力，但一直以来缺失刑罚执行所要求的执法身份、执法主体资格和相关的刑事执法权限，在面对有一定人身危险性和不遵守相关刑事义务和矫正规定的社区服刑人员时，缺乏应有的执法力度和执法威慑。〔5〕社区矫正机构没有明确的归属和社区矫正执法人员没有明确的身份定位，不利于社区矫正工作的职业化、专业化、社会化，严重影响着社区矫正的深化发展。

3.我国社区矫正实践基础

虽然社区矫正机构和社区矫正执法人员身份在法律上存在缺失，但各地司法行政机关和司法所在地区党政的领导和支持下，制定了相关实施条例和规章，展开了社区矫正的各项工作，并进行了一些创新活动，推动着我国社区矫正工作的发展。比如浙江省台州市，从2005年开始试点，2008年全面铺开，截至2016年5月底，全市累计接收社区服刑人员33622人，刑满解矫28064人，在册5558人，在册人数连续多年高居浙江省前两位。随着社区矫正工作的发展和深化，台州市社区矫正工作面临着服刑人员数量多、监管任务重、工作压力大等诸多问题，原先的社区矫正机构模式已不能完全适应当前社区矫正工作形势的需要。基层司法所人员配备不足、工作任务繁重、职能分工不明确，社区矫正执法职能难以完全履行；基层司法所执法性质不明显，与刑罚执行要求不符；基层司法所执行社区矫正的实战能力和专业素质薄弱。基于这些情况，台州市结合本地实际，积极探索新形势下社区矫正机构建设改革，组建市（社区矫正管理局）、县（执法大队）、乡（执法中队）、村（社区矫正工作站）四级社区矫正组织网络；以“三管理一评估”为手段，规范监管执法行为；以“三社一会一站”为依托，提高社会帮扶水平，从而较好地确保社区矫正工作的有效展开。〔6〕但是，即使如此，还是存在社区矫正工作和司法所其他职能工作之间的冲突，存在着司法行政部门在社区矫正工作中处于无法可依的尴尬地位，存在着社区矫正执法人员缺少对服刑人员违规、违法的调查取证权和警告、罚款、拘留等处罚权以及传唤、限制活动范围、限制活动内容、押送等执法管理权。

（二）我国社区矫正执法人员身份的争议与分析

社区矫正执法人员的身份在我国社区矫正试点和发展过程中存在几种情形：第一种是普通公务员身份。事实上我国目前多数地区的社区矫正执法人员为普通公务员，他们属于司法行政机关的工作人员或者编制内的司法所工作人员（当然还存在没编制的一定数量聘用工作人员）。第二种是警察身份。如社区矫正的北京模式就是抽调监狱劳教警察进驻司法所从事社区矫正工作的。但是，我国《人民警察法》中没有关于社区矫正警察类型的规定。第三种是矫正官的身份。我国曾在2008年《社区矫正法（草案稿）》中拟建立“社区矫正官”制度，并将其定义为：“社区矫正官是社区矫正执行机关中依法行使社区矫正执行权的公务员。”第四种是“警察＋执法者”身份。该模式见于2013年2月的《社区矫正法（草案送审稿）》第9条的规定：社区矫正机构的人民警察组织执行刑罚，对违反有关监督管理规定的社区服刑人员实施制止、惩戒、收监等措施。社区矫正机构根据需要配备其他执法人员，开展社区矫正工作，社会工作者、志愿者在社区矫正机构组织下，协助开展社区矫正工作。即社区矫正执法人员包括警察和其他执法人员两种身份。〔7〕

上述社区矫正执法人员的四种身份中，第一种普通公务员身份，使社区矫正工作混同于一般行政工作，不利于解决矫正工作人员职业发展问题，不利于社区矫正队伍建设的长远发展。第四种“警察＋执法者”身份，容易造成社区矫正执法人员职责不清，不利于统一执法与专业化要求。第二种警察身份，在当前很有市场，获得许多司法行政机构矫正工作人员的赞同和认可，也有学者支持。比如，有学者从应然角度认为社区矫正执法人员应该是警察，其原因为：一是社区矫正的“前世”，即管制、缓刑、假释和监外执行等在社区执行的刑种和刑罚执行工作一直由公安派出所负责，执行人员也都是正式在编的具有人民警察身份的派出所工作人员，同原来从事此项工作的派出所警察相比，现在的社区刑罚执行人员的执法身份、执法权限和执法主体资格等也没有理由改变；二是参照监禁刑罚执行人员的警察身份，作为与监禁刑罚相对的社区刑罚执行人员的社区矫正官也应具备相同执法身份；三是社区矫正执法人员只有具备人民警察的执法身份，才能对可能存在人身危险性的社区服刑人员具备相应执法权威和执法威慑；四是我国社区矫正与西方国家相比，其范围要比西方国家狭窄，我国社区矫正主要在于刑罚的执行。〔8〕当然，也有反对警察设置的。有学者认为，目前各国警察的主要职责是维护公共安全和秩序、刑事案件侦查、保护人身和财产安全。警察的本质在于预防社会上潜在的违法行为，权力对象为不特定的公众，而社区矫正管理的对象属于特定的对象，赋予社区矫正执法工作人员警察身份，容易导致权力不当行使，造成社会不良影响；《人民警察法》没有涉及社区矫正警察类别，存在法律障碍，且公安部门反对设置社区矫正警察；警察体制侧重控制，不能适应矫正工作；再有，《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》第60条第2款明确规定假释监督不可委之于警察，若赋予社区矫正工作人员警察身份，会在国际社会上造成不好影响，同时容易造成群众的误解。〔9〕

（三）社区矫正官比较适合社区矫正执法人员的身份

1.社区矫正是一个综合复杂的人类工程，需要职业专业化

社区矫正是一项具有较强专业性和综合性的活动。一方面，它除了专业的法律素养、管理素养外，还需要对不同涉案类型、家庭环境、文化背景的矫正对象能够开展个案矫正和因人施教，同时需要有效动员、利用社区资源和社会志愿者开展业务合作的能力。另一方面，它也更加需要完善的强制惩戒措施，防止漏管、脱管和重新违法与犯罪，以惩戒之势来促进服刑人员自觉接受改造。〔10〕因此，社区矫正执法活动涉及监管、矫治、预防、调查和惩戒的系列过程，具有综合性、系统性、专业性、长期性、社会性，是一项严肃的刑事法律适用工作，它要求执法人员具备相应专业知识和职业能力，并愿为此事业作出长期或毕生的投入，为此，需要给执法人员提供长久的职业发展空间。在这种情况下，社区矫正官的身份比较适合社区矫正执法人员。社区矫正官是社区矫正机构中社区矫正活动的主要管理者，是社区矫正机构的代表和具有合法身份的国家执法人员，负责管理社区矫正工作各个环节的内容，进行社区矫正有关的程序性和实体性的工作。

2.社区矫正官与监狱矫正官（监狱警察）不能等同

监狱矫正官是监狱人民警察，管理监狱，履行职责。监狱矫正官致力于机构矫正，执行刑罚于特定场所，运用其特有的管束手段，对罪犯进行教育改造。社区矫正官对罪犯的矫治、教育与帮扶，处在开放的社区，虽然刑罚执行具有共同的内容，但是由于场域和矫正对象的不同，除了应该拥有相应的法律和刑罚执行理论外，还需要具有监狱矫正官更多的能力和手段。社区矫正的矫正力量应该是多元的，社区矫正官要做好服刑人员的接收、训示、监管、教学和帮扶的工作安排，协调好社区矫正相关的各职能机构、单位的沟通与协作，合理管理和使用好矫正工作者的工作，善于发现和利用好社会资源，针对性地作用于矫正对象，促使社区服刑人员再社会化，让其顺利回归社会。因此，与监狱矫正官相比，社区矫正官的工作范围要广得多，工作内容要丰富得多，要将执法工作与社会工作结合起来，工作能力和综合素质要求更高。因此，从矫正工作内涵来看，社区矫正官比监狱矫正官的要求更高。

3.社区矫正官的角色能够更好地体现社区矫正的特点

社区矫正的刑罚惩罚性与非监禁性的特点，决定了社区矫正所具有的司法性，决定了社区矫正的执法者应该是专业司法工作人员，需要提升此种职业的素质要求，而社区矫正官适合这种专门司法的性质和称呼；社区矫正的社区性、帮教性特点所带来的开放状态，更加要求社区矫正执法人员具有较高的地位和较强的专业水准，而社区矫正官的叫法有利于体现社区矫正这种特点的要求，使之与其他的社区矫正工作人员相区别，促使其具有协调相关机构和调动一定社会资源的权力，达到社会协力确保社区服刑人员有效回归社会的目标。此外，从西方社区矫正发展来看，社区矫正执法人员均带有所谓“官”的身份，如“缓刑官”“假释官”“观护官”等，体现了社区矫正执法的神圣和对罪错者矫正的人本性。再有，社区矫正官的称呼符合转型时期的法治化要求，使之与一般的人民警察的职责相区分，重在对社区矫正刑罚的执行和对社区服刑人员再社会化的系列工作。

三、加强社区矫正执法人员职务体系建设

（一）加快立法进程，确立社区矫正官的定位

我国社区矫正的进一步发展，有待《社区矫正法》的出台，虽然2016年国务院法制办颁布的《社区矫正法（征求意见稿）》遭到了司法实践部门和学者们的批评，但这正是制定科学的法律的需求。《社区矫正法》的制定既要吸纳国际上可以借鉴的优秀成果，也要结合我国现实国情和社区矫正工作现有情况，按照社区矫正应有的宗旨和客观条件，尽可能地较好体现矫正工作的先进理念，引领、推进我国社区矫正事业。《社区矫正法》制定一定要体现社区矫正执法主体应该具有的属性，进行合理定位，从而确立社区矫正官在社区矫正机构中的重要作用，明确社区矫正官的职责权力与职业伦理，为建构社区矫正官的专业职务体系提供制度依据。

（二）严格社区矫正官的准入资格，提供社区矫正官的科学建制

与法官、检察官一样，甚至包括律师，作为从事重要的社会公共事业的工作职位，均有法律规范和制度规则进行支撑，社区矫正官队伍建设需要制定、实施职业应有的准入和管理制度，以确保社区矫正官的选拔、任职、评估具有依据和标准，并完成相配套的社区矫正官队伍的管理、培训、考核、辞退、退休等相应的规章。从事社区矫正工作，需要具备一定的法学、教育学、管理学、侦查学、狱政学、心理学等专业知识，具有矫正专业经验和技能，较强社会责任感和沟通能力，须经过一定的培训方可上岗。〔11〕当然，正式出台的社区矫正官准入制度和相关政策要考虑现有的队伍状况，需要有一个对现有在职社区矫正机构工作人员的选择、竞职的机会和分流的时间。社区矫正官的建制要全国基本统一，结合各地区的不同环境和矫正工作客观工作状况进行设置、测算确定，注重效率与效果相济，较好地发挥社区矫正官的主观能动性。

（三）完善社区矫正官职业保障机制，强化对社区矫正官的执业监督

要充分发挥社区矫正官的职业作用，必须确保社区矫正官相对应的执法权、管理权、经济权等。执法权包括社区矫正官对服刑人员的监督管理、劳动和教育矫治、强制权、处罚权和变更刑罚的建议权，一定的调查权和要求相关机构和人员在正常业务过程中的配合权。管理权包括社区矫正官有权组织和指导社会工作者和社会志愿者，有权力依法联系和沟通社区居委会、村委会等相关人员，可以根据法律授权协调其他社会资源参与社区矫正等。经济权包括社区矫正官在从事职业活动中有权获得按照职级应该获得的薪酬和各种津贴、补贴，以及按照政策享有因工伤、退休享有的补助、退休金。当然，职业保障机制里还可以包括得到培训的权利、职业正当行为不受辞退的权利等。通过这种保障机制，确保我国社区矫正工作的有序推进。同时，社区矫正官作为国家刑罚执行的干部，拥有相当的公权力，为确保其公正廉洁，需要通过一定的正当程序对其予以监督，要给社区矫正相关人员监督机会和监督途径，以达到对社区矫正官公务行为的监督。

〔1〕〔10〕贡太雷.惩罚与人权：中国社区矫正制度的法治理论［M］.北京：法律出版社，2015.

〔2〕〔7〕〔9〕〔11〕司绍寒.我国社区矫正执法队伍建设研究［J］.河南司法警官职业学院学报，2014（4）.

〔3〕江西省司法厅课题组.关于基层社区矫正队伍建设的探索与思考［J］.中国司法，2017（2）.

〔4〕国务院法制办关于《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》公开征求意见的通知［EB／OL］.http：／／www.gov.cn／xinwen／2016－12／01／content＿5141139.htm.

〔5〕〔8〕但未丽.社区矫正官执法身份的实然与应然［J］.首都师范大学学报（社会科学版），2017（2）.

〔6〕吴海平，等.台州市社区矫正机构建设的实践与探索［M］.北京：法律出版社，2017.

On Law Enforcement Team Construction Community Correction

DING Huan－xiang1，YU Jian－ming2
（1.Zhejiang Wanli College，Ningbo，Zhejiang 315100；2.Justice Bureau of Yinzhou District，Ningbo，Zhejiang 315100）

In our country，community correction has been identified as a way of execution of criminal law，is also animportant way ofsentence correction re－socialization，which should go toward further development.Identity，the functions and powers of community correction law enforcement officers are not clear like the community correction is not legal；hinder the further deepening of community correction.Therefore，to strengthen the construction of community correction law enforcement team，effectively solve the problem of the identity of the community correction law enforcement officers，to determine the community correction law enforcement community correction officer position，is advantageous to the community correction work specialization，distinguish between community correction and imprisonment correction，to better reflect the characteristics of community correction.To strengthen the construction of law enforcement personnel position system of community correction，need to speed up the legislative process，strict admittance into the officer of community correction，improve the community correction officer job security mechanism，and strengthen supervision to the practice of community correction officer.

community correction；law enforcement team；identification；community correction officer；job security

（责任编辑 连春亮）

DF87

A

1672－2663（2017）04－0026－05

2017－09－06

1.丁寰翔（1963—），男，浙江奉化人，浙江万里学院法学院副院长、副教授，主要从事刑事法学与司法制度研究；2.余建明（1965—），男，浙江鄞州人，浙江省宁波市鄞州区司法局社区矫正管理局局长，主要从事司法行政研究。