我国行政合同法律制度体系建构研究

摘 要 随着现代行政管理的发展，服务行政观念的确立，行政合同被广泛应用于国家行政的各个领域之中。但目前我国立法上并未明确行政合同的地位，理论上也存在较大的分歧，行政合同制度体系尚未真正建立，制约了行政合同的发展。结合我国国情和外国发展经验，本文认为一个较为完整的行政合同法律制度体系应包括行政合同主体制度、行政合同基本原则、行政合同缔结、履行、变更和解除制度以及行政合同救济制度。

关键词 行政合同 法律制度 建构 内容

作者简介：杜瑶瑶，郑州大学法学院2014级本科生，研究方向：法学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.012

一、行政合同法律制度體系建构概述

一般认为，行政合同是行政主体和行政相对人之间所形成的一种具有法律效力的协议，它的精神实质则是契约精神在行政法治中的体现，是私法的相关规则在公法中的运用 。现代社会的发展、民主概念的深化，带来国家职能和国家行使职能方式的变化。简单的命令行政方式已不能适应社会需要，契约行政、服务行政以及行政合同等概念、制度应运而生。第二次世界大战后，行政合同制度成为西方国家行使其职能的重要方式，广泛运用于资源勘探开发、科学技术研究、教育以及实现经济发展等多个方面。在我国，命令行政向契约行政的历史转变与计划经济向社会主义市场经济的历史过渡息息相关。1978年党的十一届三中全会后，我国社会主义市场经济体制建立发展，国家加大对基础设施建设、公益事业的投入，加强服务型政府的建设。行政合同作为一种新型合同而普遍存在于行政管理的各个领域，如政府特许经营领域、土地房屋征收补偿领域、政府采购领域等。实践中，行政合同也呈现出多种多样的形态，有公务执行合同、政府特许经营合同、行政给付合同、行政授权委托合同、征收征用补偿合同、行政和解合同、公房租赁合同等。我国行政合同具有以下几个特征：

（一）主体的法定性

行政合同是行政行为，合同当事人一方必须是“行政机关或法律法规授权的组织”，且行政主体处于主导地位并享有一定的行政特权，行政主体通过行政合同的方式行使行政管理权。而行政合同的另一方当事人为行政相对人。

（二）以双方意思表示一致为前提

行政合同尊重当事人双方的意愿，以双方合意为基础。在合同缔结时，双方地位平等，任何一方都有决定是否订立合同的权利；行政合同的内容，除法律另有规定外，由双方当事人协商；合同签订后，双方当事人平等地受合同约束，并承担由此产生的法律责任。

（三）行政合同具有公益性，以履行行政职责为前提

行政合同作为一种行政行为，其目的在于实现国家行政管理的目标。从行政合同的内容上看，其多涉及国家和社会的公共事务，显著区别于私法上的民事合同。同时，行政合同的公益性要求行政合同的内容必须符合法律、法规的规定，合同双方都无完全的自由处分权。

（四）行政主体具有优益权

在行政合同的履行中，行政权的强制力、支配力仍然存在。为维护公共利益，行政主体享有行政优益权，有监督权、制裁权以及单方面变更、解除合同等的权利。

（五）救济手段的特殊性

行政合同在法律上的救济手段较大区别于民事合同。根据我国《行政诉讼法》及其司法解释规定，公民、法人或者其他组织可就与具体行政行为有关的行政合同纠纷提起诉讼，人民法院应当依法受理。

在我国运用行政合同管理国家及社会公共事务的三十多年间， 行政合同有了迅猛的发展，广泛应用于实现社会公共利益的各个领域之中。但与之相对应的，却是行政合同立法建设、理论构建和执法实践的相对滞后，限制了行政合同的发展。行政合同的发展出路，即为构建我国行政合同法律制度。

二、主要国家行政合同法律制度体系建构比较

（一）英美法系国家以普通法为本位的行政合同法律制度

英美法系国家普遍有“重程序，轻实体”的法律传统，没有对公法与私法体系进行系统划分，行政法上也没有明确的关于“行政合同”的概念。行政机关同私人一样可以签订合同，对凡涉及政府为一方当事人的合同统称为“政府合同”或“采购合同”，并且一般都和商业有关 ，行政机关订立的合同适用一般的合同法规则。但随着政府合同应用范围日益广泛，若完全适用合同法上或私法上的一般契约规则，则会遭遇许多矛盾和困难，难以实现预期行政目标。为了进一步解决现代政府合同发展、适用中所遇到的种种问题，在立法及司法实践中，英美法系国家又逐步发展了一些特殊的专门法律规则以适应行政合同的发展需要。立法方面，1947年，英国议会通过的《王权诉讼法》，确定了平等契约责任基本规则，“工会和劳动关系法”中确定了雇用契约规则；美国制定并实施了《联邦采购规则》，以专门立法规范限制行政机关订立合同的权利。司法判方面，有如英国行政法院对行政行为进行审查时所遵循的越权无效原则等。

（二）德国以合同为本位的行政合同法律制度

德国行政合同制度的确立，缘于1976年德国《联邦德国行政程序法》的颁布。德国《联邦行政程序法》从立法上明确了行政合同的概念，定义行政合同是以行政法律关系为客体，设立、变更、终止行政法上的权利义务的合同。德国的行政合同制度以合同为本位， 在合同双方权利义务配置方面，主要通过合同约定双方的权利义务，强调双方当事人地位的平等性；在合同的变更和解除方面，《联邦行政程序法》第六十条第一款第二项也赋予了行政机关为了实现公共利益的需要，单方面解除合同的权利，但需注意的是，这种单方解除权只有在消除对公共利益的重大不利影响或者预防某些突发重大影响事件时才能行使，且行政机关必须依法给予合同相对方予以补偿；在行政合同的强制执行方面，主张依法行政，同时认为行政机关与相对人签订行政合同即意味着行政机关放弃优势地位， 行政机关无权以行政权强制实现其合同请求权，只能依法向行政法院提起诉讼，借助法院判决的强制力来保证行政合同的强制执行。

（三）法国以行政为本位的行政合同法律制度

作为“行政法母国”的法国，建立了一套较为完整的行政合同法律体系。法国行政合同法体系具体涵盖了行政合同的缔结、履行、变更、解除以及救济等各个环节和各个方面。法国一般将行政机关签订的合同分为两类，一类是私法上的合同，这类受私法调整和支配，适用有关民法规则规范。例如行政机关购买办公用品、租赁办公房屋等；另一类为行政法上的合同，称行政合同或公法合同，适用行政法规范，由行政法院管辖。法国有关行政合同适用的事项范围问题，部分如公共工程承包合同、公务特许合同、出卖国有不动产合同等，都由法律直接加以明确规定。而绝大多数行政事项由行政机关根据现实需要和情况，自主决定缔结何种形式的合同。此外，法国行政法院有关行政合同的判例在行政合同制度构建中同样发挥了独特的作用，有关行政合同的理论也主要源于行政法院的判例。

三、我国行政合同法律制度体系建构的主要建议

结合我国国情和司法实践以及外国先进经验，笔者认为应以以下几个方面作为基本切入点来构建我国的行政合同制度：

（一）立法模式选择

确立行政合同立法应采取的方式和形式，是行政合同制度构建的前提。世界各国的行政合同立法模式主要有以下几种：第一种模式是在行政法的部门法中对行政合同的有关事项加以规定，如日本即采取该种模式。但这一立法的弊端显而易见，一方面立法分散，使各种行政合同缺乏协调统一性、实用性；另一方面，也使得立法数量激增，加大了立法成本。这种立法模式适用于行政合同理论尚不完全成熟、行政合同制度尚未完全发育的国家所采用。第二种模式是把行政合同与民事合同、经济合同相并列，将其包含于统一的合同法规范之中。英美法系国家多采用这一模式，而在我国合同法的起草过程中，主流意见认为行政合同与民事合同性质存在较大差异，应将行政合同排除在合同法范围之外。第三种模式是单独立法模式，即制定专门的行政合同法，对行政合同单独予以立法。

笔者认为，行政合同单独立法模式更能体现行政合同的特性，发挥行政合同在现代行政中的独特作用。从行政合同的长远发展角度讲，也更有利于行政合同未来的规范和完善。上述立法模式并无绝对的优劣等级之分，它们在各自不同的时期不同的方面不同的社会实践中发挥各自的作用，我国今后的行政合同立法可以制定专门的行政合同法为主，同时兼采其他模式。

（二）行政合同主体制度

行政合同主体，是依法享有合同权利，承担合同义务的合同当事人。行政合同的主体制度，一般包括主体资格、主体类型和主体法律地位三个方面的内容。

其一，主体资格制度。主体资格是指作为行政合同主体需要具备的条件。行政主体作为行政合同主体，应有法律的授权或者明确的法律依据，享有与行政合同相对方签订相关行政合同的资格和权力，不得超越法定的事务范围和权限范围签订合同。行政合同的相对人应具有行政法上的权利能力和行为能力，同时符合法律规定和合同依法确定的其他条件。

其二，主体类型制度。虽在实践中由于客观情况或现实需要行政合同可能有两个或两个以上的当事人， 但作为基础关系的始终是双方主体。由此，我们可将行政合同主体类型分为以下三类：第一，行政主体与行政主体。政府管理手段的变化，首先在行政系统内部反映出来 。行政主体与行政主体之间缔结的行政合同主要有如行政协助合同、行政执法协作合同、行政委托合同等，该类合同多为双方当事人为实现行政管理、行政授权委托的目的而订立。第二，行政主体与行政相对人。该种类型又可以细分为两种情况：一是行政主体与其内部公务人员之间，可订立如公务员劳动合同；二是在外部行政领域，即在行政体系之外，行政主体与其行政相对人之间，可订立行政合同。第三，非行政主体与非行政主体。非行政主体与非行政主体之间的行政合同，一般是指由非行政主体双方当事人签订的，内容涉及的事务具有极高的行政性的合同。因其内容的行政性，一般将其划分在行政合同的范围之内。

其三，主体法律地位制度。在行政合同中，为确保公共利益得到满足，行政机关必须享有特权。合同中的权力因素正是基于公共利益而存在的，行政机关享有的特权实质上反映的是一种社会的需要，体现的是对国家利益、社会公共利益的维护。同时，行政机关因公共利益的需要行使单方面变更或解除权的，应依法对相对人由此而受到的损失给予适当补偿。

（三）行政合同基本原则

行政合同是现代国家行政机关实现其行政管理目标的重要方式和手段。行政合同制度基本原则的确立，对行政合同立法及实践意义重大。行政合同因其本身所具有的契约性，因此诚实信用、公平正义、等价有偿等在民法领域中的基本原则同样适用于行政合同。此外，行政合同的行政性决定了其具备以下特有原则：

第一，全面履行原则。全面履行原则要求在行政合同依法成立之后，双方当事人必须依据行政合同规定，全面、及时、善意地履行合同条款。但在合同履行过程中，因情势变更或客观情况发生重大变化，若继续履行合同，可能造成显失公平，损害国家利益、社会公共利益时，行政合同应当依照法定程序解除。

第二，公共利益优先原则。行政主体出于公共利益的需要享有在行政合同履行过程中的某些特权，可以依据该行政优益权变更或解除行政合同；同时，行政主体对行政相对人的履行还享有监督检察权、制裁权等行政优益权。

第三，法定原则。法定原则指在行政合同的订立、履行过程中，行政机关权力由法律授权，受法律制约，必须遵守法律、行政法规的规定。“要实现行政相对人权利的平等保护就必须使行政行为法定化与行政行为合法化统一起来 。”法定原则是行政主体实现其行政职能的保障，也是维护行政相对人合法权益的重要途径。行政合同的签订及履行，必须严格受到法律的规范。

（四）行政合同的缔结、履行、变更和解除制度

行政合同的成立要件一般应有：一是主体要件，行政合同双方当事人为行政合同的适格主体。二是内容要件，行政合同应具有行政管理、社会公益的内容。三是意思表示要件，行政合同双方当事人应达成真实的、一致的意思表示。四是目的要件，即应具有设立、变更、解除行政法上权利义务关系效果的目的。五是形式要件，合同的訂立应符合行政合同的订立要求。私法合同中，要约与承诺是缔结合同的两个基本环节。在合同的缔结程序上，行政合同可参照私法合同，建立其缔结程序环节。在缔结方式上，我国目前实践中行政合同的缔结方式主要有招标、拍卖、协商等方式。行政合同作为行政主体实现行政管理的手段，其缔结同时也必须遵循相应的原则，如行政机关依法行使缔约权原则、依法保护相对人合法权益原则、保障行政目的实现原则等。

行政合同依法订立后，即在当事人之间产生法律约束力，合同双方当事人必须全面、及时、正确、善意地履行合同，不得擅自变更、解除合同。行政合同缔结后后，由于客观现实情况发生了变化或者行政合同据以存在的法律法规废除或者修改，则需要对行政合同进行变更或者补充，甚至解除行政合同。行政合同变更后，原合同不再发挥效力，双方当事人以变更后的行政合同行使权利、履行义务。若行政合同解除被解除，则双方当事人之间的合同关系消灭，权利义务关系解除。行政机关因公共利益的需要单方面变更或解除合同的，则应依法对相对人因此受到的损失予以一定的补偿。此外，行政合同还可因无效、存在瑕疵或者合同内容实现而被撤销。

（五）行政合同救济制度

“欲使行政合同引发的纠纷，能够在保障公共利益和平衡公私关系的前提下的得到妥善的解决，进入行政诉讼管道应该是一项更优的选择。” 我国新修订的《行政诉讼法》第十二条中规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议争议加入行政诉讼受案范围。2015年最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条也明确了公民、法人或者其他组织就有关具体行政行为的行政协议所产生的争议，可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。《行政诉讼法》及其司法解释将行政合同纳入行政诉讼受案范围，在立法上为行政合同纠纷提供了解决机制。

同时，在具体实践领域，一些单行法律、法规、规章等也为行政合同的纠纷提供了相应的解决方式：《农村土地承包法》中规定，土地承包经营纠纷可通过协商、调解、仲裁、诉讼等多途径解决；《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》第二十一条也提出，若合同双方在合同签订或履行时发生纠纷，首先应当协商解决。在内部行政领域，《公务员法》规定，因聘任合同发生争议，可向相关仲裁机构提起仲裁，对仲裁决定不服的，可向人民法院提起诉讼。由上述所列条款可知，在行政合同的纠纷解决上，除行政法上的救濟外，尚存在许多替代性解决途径，如协商、调解、仲裁等。

笔者认为，行政合同不应排斥其它替代性纠纷解决机制而固守行政法上的救济方式。行政合同中包含有大量私法合同精神，替代性纠纷解决体现了公平、自由、平等、双赢的价格观念。随着现代国家职能的扩张，服务型政府的建设发展，替代性纠纷解决机制有利于合同双方维持长期良好的合作关系，同时也有利于节约司法资源，提高司法审判效率。我国行政合同救济制度，应是全方位、多层次的救济体制。

四、结语

行政合同既异于一般的私法合同，也有别于传统行政行为，有其独有的鲜明特色。法学研究及司法实践应当为其构建独立的、特殊的规则体系。建立健全行政合同法律制度，是我国行政合同制度发展的必然选择。现阶段行政合同立法的理论及实践皆已成熟，宜迅速开展。

注释：

关保英.行政法结构性变迁的法哲学分析.中国社会科学评价.2016（2）.

吴坚.征地拆迁安置协议的性质之分析.资源与人居环境.2012（3）.

[英]威廉·韦德著.徐炳，等译.行政法.中国大百科全书出版社.1997.487-491.

李昭.德法行政合同制度之比较.河北法学.2004（3）.

关保英.论内部行政合同.比较法研究.2007（6）.

关保英.论行政相对人权利的保护.中国法学.2002（3）.

郑春燕.大陆行政合同的审查现状与困境.浙江社会科学.2014（1）.