检察院提起环境侵权公益诉讼的主体适格问题研究

摘 要 近年来环境侵权案件屡屡发生，但我国有关公益诉讼的立法仍处于相对落后阶段，使得法律不能有效制裁侵害公共利益的行为，同时也使得检察院等诉讼主体在提起公益诉讼时处于困境。国家开展检察院提起公益诉讼试点工作一年多以来，已取得阶段性成果，这些司法实践也为近日南京市人民检察院首次提起民事公益诉讼提供充分理由。未来我国应明确相关立法规范，早日制定《公益诉讼法》。

关键词 主体适格 检察机关 民事公益诉讼

作者简介：卞雅娴，南京理工大学民商法学（知识产权特色）专业，硕士研究生在读。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.059

一、环境侵权的现状

2016年12月以来，全国大部分地区再次遭到雾霾的侵袭，京津冀更是连续发布雾霾红色预警。改革开放近40年以来，我国经济取得显著进步，但环境问题也接踵而至。2015年12月最高人民法院发布了环境侵权十大典型案例，在这十起案例中，就有三起环境侵权公益诉讼案件。（见下表）

随着贵阳、无锡和昆明三市开始建立环保法庭以来，环境侵权公益诉讼成功地从理论进入司法实践。但是从法庭设立两年以来所审理的案件数量来看，公益诉讼案件仅占案件总数的1%，这与环境侵权案件日益剧增的司法现状不符。为了有效保护环境公共利益，相关适格主体有必要提起公益诉讼，从而达到保护环境和惩治侵权的两重效果。

二、研究意义

环境公益诉讼中最核心的问题就是适格原告的选择。第十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高检在生态环境和资源保护等其他领域开展为期两年的提起公益诉讼试点工作。尽管检察机关提起环境公益诉讼是其进行法律监督的有效途径，但是关于检察院是否为适格主体存有争议。本文结合最新案例，基于法理基础探讨检察院提起环境侵权公益诉讼的主体适格问题，只有解决这一问题才能顺利开展相应的司法程序，避免司法实践中出现争议，从而有效保护环境公共利益。

三、提出问题

试点工作开展一年多以来，檢察院共办理公益诉讼案件4378件，其中提起公益诉讼有495件，法院审结32件，已结案的有28件。因为环境侵权案件固有整体性的特征，为了及时救济公共利益，试点地区陆续出现了检察院提起公益诉讼的案件。

（一）案情介绍

南京市雨花区的江苏安伟再生资源有限公司无资质从事废旧电池回收业务，但自2016年年初以来回收废旧电池约1000吨，并将未经处理过的、含有大量重金属的强酸废液向城市下水管网倾倒。南京市环保检测部门对安伟公司排水口的水质进行检测，水质中PH值严重偏低，铅含量超出污水综合排放标准7倍多。

南京市建邺区法院对此案作出刑事判决，认定安伟公司违反规定，倾倒、处置有毒、有害物质，严重污染环境，其行为构成污染环境罪。

南京市人民检察院认为该案所造成的社会公共利益损害的现状没有得到及时纠正与弥补，相关责任主体需承担污染修复和生态修复费用，依据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，立案审查并提起民事公益诉讼。

（二）由此案引发的思考

这是南京市检察院首次以公诉人身份提起民事公益诉讼，发布会一经通报，检察院是否是环境侵权公益诉讼的适格主体问题再次成为争议焦点。围绕本案，有以下问题值得研究：

1. 南京市人民检察院针对此非法排污行为提起公诉，其是否为适格主体，有无理论支撑？

2. 南京市人民检察院作为法律监督机关，为什么要成为民事公益诉讼的诉讼主体？

3.未来保证检察院成为民事公益诉讼的适格主体，需要设计与完善哪些制度？

四、本案中检察院作为环境公益诉讼适格主体之法律分析

（一）法律依据

本案实现了检察机关运用司法程序对污染环境这一违法行为进行监督，同时对受到侵害的公共利益提供救济。检察院作为公益诉讼主体对安伟公司以及喻益伟、赵孝平提起侵权之诉，其中的法律依据体现在以下几个方面：

首先，被告非法排放严重超标的强酸废液，该废液最终流入长江，将严重破坏生态坏境。该违法行为与《中华人民共和国水污染防治法》中防治水污染的立法宗旨相背离，严重损害社会公共利益。一方面，检察机关应当对涉及公共利益的环境侵权问题履行监督职责；另一方面，诉权作为监督权中的核心权能，它将环境侵权行为付诸司法程序，实现法律监督的最终效益。 检察监督权与起诉权相互配合，能够有效地发挥检察机关的法律监督职能。因此本案中南京市检察院对安伟公司提起民事公益诉讼，有利于实现公共利益。

除此之外，《民事诉讼法》第55条以及《环境保护法》第6条都没有具体规定原告的范围，这也为本案检察院成为民事公益诉讼的适格主体提供合理空间，表明南京市检察院有权进行环境管理，并能够对环境侵权行为进行监督与诉讼。

（二）司法现状

2015年7月1日最高检出台《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，试点工作开展以来，检察机关作为诉讼主体弥补了实践中某些损害公共利益诉讼案件的主体缺位问题，不仅督促行政机关依法履行职责，而且调动其他适格主体提起公益诉讼的积极性，有效保护社会公共利益。随着近年来环境问题的急剧恶化，检察机关提起环境公益诉讼的案件也屡见不鲜。

最高检将环境侵权公益诉讼典型案例上升为指导性案例，有利于总结检察机关提起公益诉讼的特点和规律；有利于提升检察机关公益诉讼工作的质量；有利于完善现有民事、行政诉讼制度。

五、本案中检察院作为适格主体的原因分析

（一）环境侵权行为的特殊性

环境侵权行为与一般侵权行为相异，具有社会性与间接性。一是社会性。一般侵权行为的侵害对象是特定的人或物，而环境侵权的侵害对象是一定范围内的不特定主体。本案中被告倾倒的强酸废液最终会汇入长江，将对长江水质会造成严重危害，危及长江中下游地区居民的正常生活以及长江生态圈中其他生物的生命。国家是社会公共利益的代表，检察机关作为国家机构的一部分，当然代表社会公共利益。因此本案中南京人民检察院对严重污染水质的排污行为提起民事公益诉讼具有主体适格性。二是间接性。在环境侵权中，大部分侵权行为不直接作用于受害人的人身或财产上，而将“环境” 作为中介，对其中的人或物等造成伤害，这与一般的侵权行为不同，其过程表现出明显的间接性。本案中，强酸废液并不是直接影响附近居民的生活和财产，而是借助“长江”这一生态环境来对附近居民造成一种未来的严重危害。因此，在环境公益诉讼中需要放宽原告适格主体的范围，对原告资格的放宽，给检察机关成为环境公益诉讼的适格主体提供可能性。

（二）国家法制建设的必然趋势

尽管环境侵权无处不在，但相应的公益诉讼却寥寥无几，主要有以下几个原因：一是没有合适的主体行使诉权；二是公民法人维权意识淡薄；三是加害方与受害方身份地位悬殊，受害者不敢提起诉讼。检察机关作为代表公共利益的法律监督机关，如若作为适格诉讼主体，可以防止出现司法裁判不公并能保证更好保护司法领域的公共利益。 因此为保护环境公共利益，检察机关有义务也有能力对环境侵权案件提起民事公益诉讼。

完善环境公益诉讼制度，更是法治精神在环境保护领域的具体体现。检察机关履行法律监督职能，将环境侵权行为纳入司法程序并予以处罚，能够实现保护与惩治的双重效果。因此，检察机关成为环境公益诉讼的适格主体是建设社会主义法治国家的必然趋势。

六、我国检察院作为适格主体的制度设计

我国现行法律并没有明确规定环境公益诉讼的适格主体的范圍，近年来的司法实践也只是国家为了缓解环境污染问题所做出的尝试。关于检察院是否是“正统”的适格主体，除了试点工作以来所取得的成就可以证明，另外还需制定相关完善措施予以补充 。

（一）完善检察机管参与环境公益诉讼的方式

现阶段我国检察机关提起环境公益诉讼的方式主要有直接起诉、督促起诉与支持起诉。 在明确检察机关是提起环境公益诉讼的适格主体后，需对每种起诉方式的具体范围进行规定。当发生影响恶劣的环境侵权行为时，如本案中被告倾倒强酸废液，检察机关为了救济已经造成的环境污染，可以作为适格主体提起环境公益诉讼。但若其他主体已对此侵权行为提起诉讼，却在证据搜集等方面存有操作障碍时，检察机关可以提供帮助避免利益受损。如果其他主体应当行使却怠于行使环境公益起诉权时，检察机关可履行监督职能督促相关主体起诉。

（二）明确检察机关提起环境公益诉讼的案件管辖

检察院提起环境公益诉讼是为了维护环境公共利益，此公共利益又与一定范围的公众有关，又因诉讼本身的专业性很强，所以相关诉讼应当在由环境侵权行为发生地的中级人民法院受理为主，基层人民法院受理为例外。 提出该举措有如下原因：一是在侵权行为发生地容易收集证据，更便于诉讼双方参加诉讼，进而诉讼成本减少、效率提高；二是中级人民法院专业实力相对较高，有利于审理环境公益诉讼案件。

（三）建立检察机关提起环境公益诉讼的举证责任制度

在检察院提起公益诉讼试点工作开展以来，另一大难题便是原告举证困难。因此建立完善的环境公益诉讼举证责任制度、平衡原被告举证义务急需解决。 我国民事诉讼法遵循“谁主张，谁举证”的举证责任原则，在环境公益诉讼中，检察机关等相应主体应当就侵权结果承担举证责任，而加害方则应对具有法定的免责事由或者无因果关系进行举证。

七、总结

南京市首例检察院针对环境侵权问题提起民事公益诉讼验证了试点工作以来南京市检察机关所取得的成效。检察机关是否为适格主体，虽然没有法律明确规定，但是在试点工作开展以来所取得成效来看，在试点工作结束以后，相关立法对检察院这一适格主体必定进行明确规定。从本案的发展过程也可以看出，因为环境侵权行为的特殊性、其他主体的局限性以及在依法治国的大背景下，检察机关作为提起环境公益诉讼的适格主体更有其必要性与可行性。以本案为视角研究检察机关的适格主体地位，不仅能够有效巩固试点工作的进程，更能够为今后的环境侵权行为提供实践指导，达到环境救济的成效。

注释：

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