城市散居少数民族权益保护的现实思考

摘 要 城市散居少数民族日益成为城市人口的重要组成部分，但由于他们的区域背景及历史背景特殊，城市散居少数民族群众的生产、生活与发展现状成为了我们需加关注的现实问题。如何通过法律途径解决区域内的民族矛盾，如何保障城市散居少数民族群众的切身利益及合法权益成了法治社会建设面临的重要课题之一。

关键词 散居 少数民族 权益保护 宗教意识

作者簡介：苗元菡，昆明理工大学法学院2014级法学理论硕士研究生，研究方向：法学理论。

中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.072

2016年1月，全国城市民族工作会议在京召开，俞正声同志在批示中指出，在新形势下，城市民族工作是加强和改进民族工作和城市工作的重要内容，在法治轨道上管理民族事务，将民族合法权益作为保障的核心，将少数民族流动人口服务管理作为重点，紧抓建立交互嵌入式社会结构、环境这一抓手，让少数民族群众更好融入城市，切实加强各民族交往交流交融。然而，我国现阶段民族工作问题仍面临着严峻的挑战，城市民族工作问题不容忽视。一方面，要高度重视少数名族聚居城市的各项生活；另一方面，关乎社会稳定与民族团结，城市散居少数民族的发展状况，不得掉以轻心。

一、城市散居少数民族自身特点及权利

散居少数民族包括民族自治地方以外居住的少数民族和在民族自治地方内居住但不实行区域自治的少数民族。数据显示，截至2010年，全国少数民族人口达到1.03亿，散居少数民族人口为全国少数民族人口的29.6%，约3000多万，其中，有近1000万的散居少数民族人口在城市居住，约占散居少数民族总人口数的30%。同时，我国城市化步伐不断加快吸引了农村少数民族人口向周边中小城市及其他城市迁移，散居少数民族进城经商、务工、求学的人数持续上升，比例逐年增长，散居少数民族不断向城市集中。社会的发展给散居少数民族带去了发展亦带去了挑战，这就意味着，城市散居少数民族在传承自身民族传统、发挥民族优势的同时还要适应城市的发展特点，需做到在新时期的大背景下，使得城市的“新”与少数民族的“旧”在时代的激流中不断地碰撞打磨。

（一）城市散居少数民族的特点

相较于民族聚居区及农村散居少数民族来讲，城市散居少数民族处于一种政治经济形式更为复杂，文化融合更为深入的背景之中，在此种背景下城市散居少数民族的发展呈现出自身独有的某些特点。

第一，民族聚居现象普遍。我国诸多少数民族散居城市本就存在少数民族聚居或杂居，这些少数民族居民早已适应了城市生活，能与非本民族群众一起生活，但由于文化背景、风俗习惯、宗教信仰、民族认同感等因素，加之世居民族聚居区等历史因素，城市里的散居少数民族呈现出明显的地域性，多围寺而居，生活范围也以清真寺等宗教活动场所为中心，区域较固定。

第二，从业范围窄，就业难，转业难。由于历史及地域发展不均衡，不同民族间发展差异大，多数少数民族地区教育发展局限性大，致使迁入城市的散居少数民族文化水平整体较低，导致散居少数民族在择业时通常选择个体经营服务业的较多，例如开餐馆、卖清真食品、皮革粗加工等，这些工作对文化程度、技能水平要求较低，随着市场的日益规范，许多城市散居少数民族群众面临职业转换，但所供之能不能满足现实所需，使其转业困难重重。加之少数民族的宗教信仰与生活习俗的不同，散居少数民族群众多着眼本民族企业，故而选择职业的道路愈发狭窄。同时，由于人们的文化尚未达到完全融合，不少企业或单位能为少数民族群众提供的岗位有限，也成为城市散居少数民族人民参加工作的绊脚石。

第三，宗教意识淡薄，民族意识强烈。城市散居少数民族长期与汉族人民生活在一起，生活与经济习惯均受到了较深的影响，且少数民族与汉族通婚的现象日益增多，使其对本民族传统的传承或宗教意识不断减弱。例如许多城市中生活的回民只有在伊斯兰教重大节日时才会去清真寺参加活动，而对类似做礼拜等日常宗教活动则越来越淡漠。

与宗教意识对比较为鲜明的是，他们的民族意识强烈。突出表现在当其自身权利受到威胁或利益受到侵害时，经常打着少数民族旗号进行反抗，使得原本并非民族问题的事情复杂化，从而加深了社会矛盾，难以处理。

（二）城市散居少数民族的权利

城市散居少数民族相较其他城市居民，所享更为广泛的权利。除了作为一般公民享有的公民基本权利外，其在脱离聚居区的情况下，根据自身特点仍享有不同行政法规规定的特殊权利。

1993年8月29日国务院批准发布的《城市民族工作条例》从政治、经济、文化、民主、就业、风俗习惯等各方面对生活在城市中的少数民族利益进行了明确规定。例如：

经济方面，本条例第五条规定了，城市人民政府结合自身财力情况，在国民经济和社会发展计划中，列入当地少数民需要的经济、文化事业。第十条规定了，信贷部门应当对为少数民族提供服务的、从事食品生产、加工等经营活动的国有企业和集体企业，在贷款额度等方面予以优惠。

民主建设方面，本条例第七条则规定了，在少数民族较多的城市，政府各部门、相关单位应适当少数民族干部。

就业方面，第八条明确了对城市企业在用工中，照顾少数民族的鼓励性规定。

在教育方面，条例更是给予了少数民族学生更多的关怀，第九条明确指出，城市人民政府在少数民族教师队伍建设，民族学校（班）建设、经费以及教师配备方面，以及在针对少数民族的职业教育和成人教育、各类招生工作方面的优惠政策。

以上优惠政策都是普通城市居民所不曾享有的，旨在最大限度地提高少数民族教育水平，为提升少数民族学生整体素质打下坚实基础。

在《城市民族工作条例》的基础上，《重庆市散居少数民族权益保障条例》、《广东省散居少数民族权益保障条例》、《湖南省散居少数民族工作条例》等省市的条例也结合本地实际，对当地散居少数民族在城市中生活呈现出的特点对其权利及优惠政策进行明确，从而更好的对本地区少数民族群众的各项权利进行保护，为本地区各民族及社会经济政治的和谐发展铺平道路。

二、城市散居少数民族权益保护的不足之处及完善对策

（一）城市散居少数民族的相关法规较为欠缺，针对性差

在我国，除《城市民族工作条例》及少数省市制定的散居少数民族工作条例外，许多省份并无针对本省城市散居少数民族实际所制定的相关条例。且現有的相关条例均有以下特点：立法技术较落后，照搬普通法；脱离实际，未体现出不同城市少数民族呈现的特征及结合实际情况所特有的利益诉求；相关规定较为宏观，指导民族工作实践过程中针对性不足。对此吴大华教授认为应及时出台《散居少数民族权益保障法》，并强调少数民族散居地区往往是民族关系中的不安定因素的高发区域，在此类地区中，因人员流动、经济利益、少数民族风俗习惯、宗教信仰等问题引发的矛盾，严重影响了给民族团结、社会稳定。必须通过加强立法，将散杂居民族工作纳入法制轨道，使其有法可依、有章可循，以保障散居民族工作的顺利、有效进行。

（二）散居少数民族法制意识较为淡薄，较少运用法律武器保护权益，易引起群体性事件

迁入城市的少数民族由于其特定的历史背景及区域经济发展限制，在迁入城市前多通过民族习惯法或宗教教义对自我行为进行约束，对法律没有系统完整的认知，当其遇到利益冲突或未受到平等对待时，通常放弃诉诸法院裁判而选择私人力量进行解决，在此过程中，便易出现公开的冲突或引发群体性事件，不仅不利于矛盾的解决与权益的保护，反而会使问题复杂化，甚至造成局部民族冲突。

针对此问题，最根本的便是从思想上使散居少数民族群众知法、懂法、信法、用法。通过在城市少数民族聚居区、街道设置法制宣传栏，政府相关宣传部门及时更新国家法制信息，设立特色板块宣传少数民族政策及少数民族群众切身利益的相关法律法规，使法律成为各民族间和睦相处的润滑剂。政府、检察院、法院组织力量，定期在城市少数民族聚居区进行社会法律宣讲，并可在少数民族聚居区定期轮流安排专业人员对法律咨询进行解答，使少数民族群众的法律意识不断加深，是法律真正贯彻到每个民族的“心中”。

（三）加强符合少数民族风俗习惯的基础设施建设

《城市民族工作条例》明确要求在少数民族人口较多的城市人民政府，应根据实际需要和条件，不断发展少数民族传统医药科学，加强民族医院、民族医药学研究机构的建设。同时，还应根据需要和条件设立具有民族特点的文化馆、图书馆，采取措施完善、加强少数民族的殡葬服务等建设，更好的尊重与满足少数民族人民的风俗惯例。

针对上述要求，城市中对不同方面的基础建设程度不同，不同城市间的少数民族需求的满足程度也是良莠不齐，这便要求政府能够从少数民族的角度进行思考，对人力、物力、财力进行协调，只有物质生活条件好了，同时尊重并保护少数民族的精神财富才能使城市少数民族的工作长期有效开展，为我们的统一多民族国家建设打下牢固基础，为特色社会主义法治国家的建成铺平道路。

城市散居少数民族作为城市民族工作不可忽视的重要主体，其权益保护是否到位与民族稳定及社会安定有着直接的联系，且此问题并非依靠单一途径即可解决，要求我们在完善相关法律法规的基础上，结合经济、文化、政策等诸多方面的持续并进才能达到最优效果，真正实现民族和谐与共同发展。

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