天然气产业上游引入竞争的法律机制探讨

摘 要 我国正处于经济转型的关键时期，我国天然气产业要打破垄断，真正释放天然气产业的活力，就必须首先在天然气产业的上游领域寻找突破口，在上游阶段引入竞争，开放上游市场，打破产业市场的竞争壁垒。政府转型，放松天然气产业上游勘探、生产的进入管制，切实开放天然气上游的勘探生产，在天然气产业的上游形成真正的竞争性市场结构，从而实现对所有潜在市场主体不歧视、平等对待，使得民营资本能够真正参与天然气上游的竞争。

关键词 天然气 产业 上游领域 竞争 法律机制

作者简介：李莉，西北民族大学。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.158

一、我国天然气产业上游市场现状

首先，当前中国的经济已经进入了新常态，能源资源约束已经越来越大，原来的高耗能、高污染的经济发展模式已经行不通，民众对于优质的生活环境的呼声也日趋高涨。而在我国当前的技术水平及资源储备情况来看，天然气成为了替代煤的最佳选择。虽然，我国目前已经放开页岩气勘探的准入，但民营资本仍然受到各种各样的限制。

其次，从市场结构方面分析，我国的天然气市场结构属于寡头垄断。天然气作为一种世界公认的清洁矿产资源，根据我国有关法律规定其所有权由国家享有。天然气产业的上游领域包括勘探和开采两个方面，在法律上对应的是探矿权和采矿权。探矿权指的是勘探矿藏的权利，采矿权指的是开采矿藏的权利。从民法上来讲，探矿权和采矿权均属于一种用益物权，都具有占有、使用、收益、处分等权能。根据我国法律的有关规定，对在天然气产业上游涉及的勘探和开发两种物权实行许可证制度。但实际上，在我国勘探和开采许可证基本上都是由中石油、中海油以及中石化三大国有石油公司控制，其他民营企业由于种种原因的限制，基本上不可能获得勘探和开采许可证。换言之，我国的天然气产业上游领域基本由三大国有石油公司掌握。

再者，我国的天然气市场还普遍存在行政垄断。截至目前，我国的天然气立法普遍缺乏系统性，法律规定也相当分散。我国没有专门的天然气产业立法，也未形成相对独立、比较完整的天然气法律法规体系。这就使得我国有关天然气产业的立法效力层级普遍不高。从而也就为诸如天然气勘探、开采权的行政垄断，在天然气产业上游领域实行严格的市场准入限制等提供了便利。

最后，我国目前的天然气产业法中缺少天然气产业引入竞争的市场准入制度、市场交易规则以及退出机制等与产业竞争相关的规定。生产要素市场的不完善，必然会导致无法形成有效竞争的市场结构。

二、我国天然气产业上游市场现状存在的问题

由于我国的天然气产业长期处于一种垄断经营的模式，缺乏对引入市场准入、市场交易规则等制度的构建，使得我国的天然气产业在发展过程中遇到了较多的问题。其中较为突出的问题包括：

（一） 天然气产业的生产经营效率不高

在垄断行业由于基本没有竞争压力，企业改革创新的动力不足，普遍存在效力低下的问题。我国的天然气产业由于长期被中石油、中海油等三大石油公司长期垄断勘探、开发权，导致其他民营资本无法参与竞争。这也就使得天然气上游市场没有竞争的活力。而三大石油公司凭借自身的垄断优势，也基本没有提供生产经营效率的动力。

（二）我国能源结构的优化严重受到了我国天然气产业发展滞后的制约

天然气作为一种新型的清洁能源，在我国有着丰富的储量。为了响应政府优化能源结构，保护生态环境的号召，我们完全可以将天然气作为我们国家的主要能源资源，以实现降低对煤等易造成环境污染的能源资源的使用。但由于我国政府目前仅开放了页岩气的勘探和开采许可制度，并且还对进入该行业的民营企业进行了严格的限制。由于天然气产业是一个投资收益周期较长的产业，以及国家相应的配套设施不健全等因素的影响导致很多民营企业都望而却步。因此，天然气产业就自然出现了自然垄断，发展缓慢等现象。也就严重制约了我国能源结构的优化。

（三）行政垄断因素的推动下，在天然气产业上游存在着明显的“溢出效应”

即行政垄断、自然垄断的弊端不同程度地蔓延到与其业务相邻近的行业之中，从而在一定程度上阻碍了市场竞争机制的正常运转。加之，国有企业大都存在大规模的国有资本以及使其保值增值的压力，这反过来又会使得垄断行业的溢出效应更加剧烈。

（四） 我国对于天然气产业的专门立法，目前主要有《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》等十余部法律条例、规章以及其他相应的法律规范

此外，质量管理、环境保护以及工商管理等方面的法律法规也大都对天然气产业的相应领域作出了具体的规定。这些法律法规涉及了天然气产业的矿权及其转让、资源管理体制等各个领域，初步在天然气产业形成了以上游领域为主的法律法规体系。但是随着我国对天然气资源的进一步开发、利用，现有的有关天然气的法律就不足以适应社会的需要。因而，也就在一定程度上，加大了民营资本进入天然气产业这种垄断行业的难度，遏制了天然气能源资源的勘探、开发等产业发展的活力。

三、天然气产业上游领域引入竞争的重要性

任何法律法规、政策的出台都必须以经济基础作为最基本的考量因素。在我国，对产业结构优化调整的决策、调整因素等的决定基本上都是由政府作出。这不仅使得我国的国有资本过度集中，挤压了民营企业的生存空间，而且还容易导致低下的运行效率，进而使得整个社会的福利受到减损。加之，我国的天然气产业市场属于寡头垄断的市场结构类型，所以才导致了我国天然气产业的高投入、低产出。

从我国的国情出发，我国天然气能源资源储量丰富，人口众多，对资源的需求量大，我国的天然气产业市场的活力不足，还存在有巨大的发展空间。因而，在国有的三大能源公司占据市場之外，再引入民间资本进入天然气上游的竞争、增加参与天然气勘探、开采的竞争企业的数量也是可行和可能的。因为，民营资本或者民营企业进入我国的天然气产业、参与天然气产业勘探、开采权等的市场竞争，不仅有助于在我国形成民营能源企业与国有能源企业竞争的局面，而且还有助于激发市场活力，在天然气产业的上游领域形成多元产权的市场结构。同时，根据美国等国外发达国家关于天然气产业市场成熟的市场经验，天然气产业上游的勘探、开采领域也属于可以放开竞争的产业链环节。在天然气产业上游生产领域放宽市场准入、开放市场，允许有资质的潜在的新企业进入天然气产业的上游生产领域，在天然气产业上游的勘探、开采等生产领域形成竞争机制。不仅有助于推动我国能源产业的革新，而且有助于推动天然气产业的进一步发展。美国的页岩气革命也启示我们即使是小企业也能通过不断地研发实现巨大的技术突破。

其次，日益严重的环境污染，使得国家不得不开始重视对清洁能源的使用。天然气作为我国目前储量最丰富的清洁能源。受我国政府政策的影响，使得我国天然气产业在自然垄断的基础上，还形成了行政垄断。但从我国作为东亚第一能源消费大国、天然气的供给严重不足的现状以及国家长远的发展来看，这种垄断从长远来看，是非常不利于我国天然气产业的健康发展的。因此，在天然气产业的开采、勘探等领域实行竞争，允许除国企以外的其他符合条件的企业参与天然气产业的市场竞争就显得非常有必要。

四、引入竞争的法律保障机制探讨

（一）对《反垄断法》等进行完善，以实现政府职能转变

政府的职能转变是引入第三方准入制度的关键。首先，实现政府职能的转变，有赖于法律制度的引导。由于法律自身的特性，使得它可以对政府的行为制定一个明确的框架，对政府的不正当行为予以纠正，从而保障公共利益。其次，实现政府职能的转变，还有赖于制度的变迁。就天然气产业上游而言，英美国家的成功经验表明，放开天然气产业上游的勘探、开采权更有利于释放天然气产业的活力，以促进天然气能源资源产业的发展。但我国目前针对天然气能源资源产还没有进行专门的立法，对天然气的管理主要依靠《矿产资源法》以及国务院颁布的一些行政法规来实现。正是由于行政法规、规章等抽象行政行为才引起了我国天然气产业的行政垄断。并且，根据《矿产资源法》自身的规定，本身就决定了不同性质的企业在获得矿产开采权时的极大的不平等。所以，就必须对《矿产资源法》进行修改，以打破民营企业进入矿藏开采、勘探领域的藩篱。以及对《反垄断法》进行完善。因为，抽象行政行为在我国是不可以诉讼的。但是，《反垄断法》却专门对行政垄断作了规定。因此，对《反垄断法》进行完善，对实现政府职能转变，实现天然气产业的切实开放具有实际意义。

（二）设立独立的监督机构

我国目前所设立的天然气产业的监督管理机构普遍缺乏独立性，监管机构的目标与职能分散，监管不透明、不公开，政策制定与监管职能未分离等缺陷，使得监管机构形同虚设。无疑，这会对天然气产业上游市场的市场准入、退出机制等产生很大的影响。因此，设立独立的监管机构，使其与其他行政职能部门相分离，可以在很大程度上，为实现天然气产业在上游领域的勘探、开采等竞争发挥很重要的作用。如对天然气能源资源的上游领域的勘探、开采权设立许可证管理制度，不仅有利于实现对矿业权进行流转、获取，而且还可以促进实现天然气产业上游市场化目标的达成。

（三）制定专门的《天然气法》，切实落实相关政策

虽然，我国目前在诸多法律中都有规定与天然气有关的法律。而且从我国近年来发布的有关天然气产业的政策、规划、意见等规范性文件来看，我国一直都鼓励民营资本进入天然气产业上游的勘探开发等矿产资源领域。但由于与天然气有关的立法相对分散、立法层级较低，缺乏执行力，使得这些这些产业政策、规划、意见等大都无法具体落实。因此，为了切实推进我国天然气产业的发展，实现天然气产业上游领域对探矿权等的开放，我国就很有必要制定专门的《天然气法》，对民营资本进入天然气产业上游的勘探、开发等领域的准入制度、退出机制等作出明确的规定，以及为有关政策的实施保驾护航。

五、结语

综述所述，我国天然气产业在上游领域是寡头垄断与行政垄断相结合的。从长远看，不利于释放我国天然气产业的活力，促进天然气产业的发展。因此，为了实现节能减排，保障我国的能源安全，促进天然气产业的健康发展，对《反垄断法》等法律进行完善，制定专门的《天然气法》，敦促《能源法》的尽快出台，以实现在天然氣产业的上游领域引入竞争的法律机制就显得非常重要。

参考文献：

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