行政救济穷尽原则之探析

摘 要 行政救济穷尽原则是美国司法审查中的一项重要原则，该原则要求當事人在利用行政系统内部的救济模式后才能寻求司法救济即坚持复议前置模式，此种救济模式在美国司法实践中的适用，具有极大的优越性。本文以武汉市洪山区人民法院经复议的行政案件为样本，分析当前我国行政救济适用模式的现状及存在问题，在借鉴美国行政救济穷尽原则的基础上，探讨在我国确立行政救济穷尽原则的优势，以期重构我国行政救济的模式，建立以行政复议前置为原则，当事人自由选择为例外的救济方式。

关键词 行政救济 行政诉讼 复议前置 自由选择

作者简介：章玉洁，中南民族大学法学院硕士研究生。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.175

一、 行政救济穷尽原则的概述

（一） 行政救济穷尽原则的源起

行政救济穷尽原则源起于美国，其与行政行为成熟原则、行政行为完成原则共同构成美国行政诉讼受案事件的标准，其基本内涵是当事人在没有利用可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定。 行政救济穷尽原则是通过案例确立下来的，1938年迈尔斯诉贝斯乐亨案、1969年麦卡特诉美国案件和1993年达比诉西斯内罗斯案为其代表性案件。 在1993年达比诉西斯内罗斯案中，最高人民法院认为原告可以立即对行政机关做出的初步决定请求司法审查，而无须穷尽行政机关内部的所有救济程序，这是对该原则的一项重大突破。通常认为，行政救济穷尽原则是对行政最终性原则的重申，因为，如果尚有其他行政救济程序，说明或许事情还有所转机，而无须通过司法途径解决。但是，穷尽行政救济的要求会导致变相的惩罚，或所争议的是法律解释问题，则司法机关有权介入，否则会给行政相对人带来严重后果。可见，行政救济穷尽原则也有适用例外。

（二）行政救济穷尽原则在其他国家和地区的适用及启示

1.英国的行政裁判所制度

英国有着古老的自然法思想渊源，英国民众普遍认为所有争端都应当通过法院裁决，非由法院解决的争端不具有权威性，不可信服，由此，英国的行政争议多由普通法院管辖。20世纪以后，随着行政争议的增多，政府对社会经济活动的干预加强，行政裁判所的数目随之增加。行政裁判所是由法律规定设定在法院之外，用以解决行政纠纷的特别机构。由议会专项立法设立，不属于司法系统，却行使裁判权。地位上独立于一般的行政机关，其裁判结果在当事人不上诉时具有最终效力。 相对于普通法院来讲，英国行政裁判所没有统一固定的程序法典，可以根据不同性质的诉讼制定不同的程序规则，程序简便灵活，办案时间比普通法院迅速，由此，英国大多数行政案件由行政裁判所解决。

2.法国的行政救济制度

法国的行政救济是当事人对于违法和不当的行政行为，向行政机关请求矫正的一种救济手段。当事人寻求对于违法或不当行政行为的救济途径有两种：行政救济和诉讼救济。法国大革命之际，只有行政救济制度，当事人对于行政决定不服，只能向行政机关申诉。1898年卡多案件改变了这一现实，最高行政法院在判决该案时认为，当事人可以无须经过行政救济而直接寻求诉讼救济。至此，行政救济不再是当事人寻求救济的前置条件。但是存在两个例外情况，一是当事人是请求行政主体赔偿损害的，二是某些法律规定必须先经过行政救济才能寻求诉讼救济的。

从世界范围行政救济穷尽原则的适用情况来看，行政复议与行政诉讼的衔接上并没有一个特定的模式，但可以总结出一般规律。

首先，行政复议已然成为解决行政纠纷的主要方式，行政诉讼是解决行政纠纷的最后防线。域外一些国家和地区的行政复议机构具有较高的独立性，与作出行政行为的行政机关之间几乎没有隶属关系，行政复议程序中设有听证制度，引入了诉讼中的言词辩论及相关证据规则，具有司法性，其行政复议能够充分发挥解决纠纷的作用。另外在强调充分发挥行政复议的作用的同时，将行政诉讼作为行政救济的最后防线，以保障行政救济的公平公正，为行政相对人提供全方位的权益救济方式。

其次，行政复议前置模式是大多数国家和地区都曾经适用过的救济模式，即使是由行政复议前置模式演变为自由选择模式的法国，绝大多数的行政争议依然通过行政复议这一救济途径解决，行政复议已经成为解决行政争议的主要途径，行政相对人充分了解行政复议与行政诉讼的区别，习惯于先寻求行政复议解决纠纷。可见，在行政复议前置的模式下，既有利于行政复议的充分发挥与完善，也使得公众对于行政复议这一救济途径有了充分了解，面对纠纷时选择合适的方式救济自身合法权益。

二、我国行政救济模式实施现状及分析

根据我国《行政诉讼法》第44条的规定，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，再向人民法院提起诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼。鉴此，我国行政救济模式以当事人自由选择为原则，复议前置为例外，主要包括自由选择型、复议前置型、复议终局型三种。自由选择型即除非法律、法规规定，当事人可以自由选择申请行政复议或者提起行政诉讼。复议前置型即法律、法规规定应当首先向行政机关申请行政复议，对复议决定不服再向法院提起行政诉讼的。以武汉市洪山区法院为例，笔者调查了该法院2014、2015、2016年三年的相关数据，分析我国行政救济模式存在问题及原因。

由表1可以看出，随着2015年5月1日新修订的《行政诉讼法》实行立案登记制以来，行政案件数量显著增加，其中经复议再起诉的案件数量也逐年增加，经复议再起诉案件的增长率大于法院行政案件数量增长率。这是受新《行政诉讼法》将经复议的案件中复议机关列为共同被告这一规定的影响，这一规定很大程度上促使相对人申请行政复议。武汉市市一级人民政府及职能部门虽然不在洪山区辖区范围，但是湖北省省一级人民政府的大多数职能部门都在洪山区辖区，表1所显示的经复议再起诉的案件所占比表明也所有行政案件中也只有约一成的案件在起诉前经过了行政复议。换言之，绝大多数行政案件中，行政相对人倾向于首先寻求司法救济，行政复议在行政救济实践中适用率较低。

由表2可以看出，經复议的案件再提起诉讼的主要原因是经复议的案件，复议机关都维持了原机关的行政行为，相对人将复议机关作为被告主要是认为复议机关的维持行为侵犯了他们的合法权益。另外，通过表格可以看出，经复议再起诉的行政案件，其诉讼结果存在撤销以及确认违法的情况，可见复议机关维持的行政决定仍存在被法院撤销或确认违法的情形，这说明行政复议监督行政机关依法行政的功能发挥得并不理想。

三、行政救济穷尽原则在我国确立之缕析

（一）行政救济穷尽原则在我国确立之优势

首先，行政救济穷尽原则是发挥行政机关迅速解决行政纠纷的需要。行政案件的纠纷一般涉及城建、资源、工商、卫生、农业、税务等专门领域，具有较强的专业性和技术性，行政机关在长期的实践中有解决此类纠纷的专业知识，并且具备解决纠纷的资源和经验，强制复议前置具有极大的优势。一方面，行政机关了解案件的详细经过，能够迅速抓住问题的争议焦点，收集资料、获得证据比法院介入收集更加方便快捷；另一方面，成本较低，行政复议具有无偿性。行政机关运用自己内部的专业技术人员和资源解决问题，相比法院另外聘请专家，大大降低了解纷成本。更重要的是有利于减轻法院的负担和减少当事人诉累。

其次，行政救济穷尽原则是维护相对人合法权益的需要。由于案件的复杂性和当事人的诉求不同，有些案件先复议比直接诉讼更有利于纠纷的解决，更有利于维护当事人的合法权益。例如对于行政相对人提起的对于不当行政行为的审查，并不属于法院审查的范围，因而行政相对人想通过诉讼途径解决这类问题的目的就无法实现，而行政复议可以审查行政行为的正当性和合理性，由此可见，行政复议有利于维护行政相对人的合法权益。

最后，行政救济穷尽原则是促进立案登记制度良性运行的有效保障。2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，改革法院案件的受理制度，变立案审查制为立案登记制，2015年5月1日起实施的《行政诉讼法》第51条正式确立了立案登记制度，自此，法院的行政案件数量急剧增加，法院承受着难以承受之重，确立行政救济穷尽原则，为行政纠纷分流，让一部分案件通过行政复议解决，减少起诉到法院的案件数量，或者经过行政复议后，法院处理经复议的案件，对于事实证据的调查会相对轻松，减轻法院的工作量，从而使立案登记制度能够良性运行。

（二）行政救济穷尽原则在我国确立之缕析

在我国确立行政救济穷尽原则，探讨复议前置的立法设想时，应考虑复议前置如何立法，应当作为原则还是例外？学界关于这一问题的讨论主要存在两种观点：一种观点认为复议前置范围不应涉及所有行政纠纷，应限于一定范围。也提出了划分范围的标准，比如行政行为的合法性、合理性的标准、案件类型化的标准；另一种观点认为行政复议前置应当作为原则，借鉴了美国行政救济穷尽原则列举适用的例外情形。

笔者赞同后一种观点。首先，从复议前置实现的社会文化背景来讲，鉴于现阶段我国公民的法律素养整体不高，采用行政行为合法性、合理性的标准，抑或是采用案件类型化标准，对于行政相对人来说是比较专业的问题，行政相对人还不具备区分何种案件应当复议前置，另外，我国复议前置有其实现的文化基础和群众基础。任何国家的制度设计都必须充分考虑自己国家民众的文化心理状况。法律制度必须建立在自己的社会文化基础之上，才能成为适合本国国情并且独具本国特色的解纷制度。 中国民众的维权意识较强，但法律素养和法律专业知识较薄弱，在遇到纠纷时，大多数的群众更愿意通过信访途径解决行政纠纷，少部分人会选择行政诉讼，很少一部分人会提起行政复议，信访案件过多，本身就说明行政复议与行政诉讼作为专门纠纷解决机制的失灵。由此，行政复议解决争议的方便、快捷、高效的优势无法发挥。在当前依法治国的背景下，虽然司法权被不断强化，行政权被不断约束和限制，但是司法权依然在很大程度上受制于行政权。要走出这个困境，提高民众对行政权的信赖，不仅要依靠司法制度的完善，更依赖于公民法律素养的提高。这在短期内是无法实现的，面对这样的现实，在司法之外寻求替代性的解纷机制是最好的解决方式。通过强制复议前置，一方面，可以发挥强大行政权解决纠纷和社会调控的功能，提高公信力；另一方面，为缺乏法律专业知识，不知选择何种行政救济方式的民众提供了更为直观有效的指导。

其次，从行政复议与行政诉讼的区别来讲，行政诉讼能解决的纠纷，从理论上讲行政复议都能解决。而且行政复议还能解决行政诉讼不能解决的问题。一方面，从行政诉讼与行政复议的受案范围来讲，行政复议的受案范围远远大于行政诉讼，既审查所请求行政行为的合法性问题也审查其合理性问题；另一方面，行政复议审理期限较短，并且免费审理，能够大大提高纠纷解决的效率。

再次，从目前我国行政相对人的法律专业程度来讲，无论行政复议前置范围的划分采取何种标准，对于行政相对人来讲，都是非常专业的问题。行政相对人又会面临类似“所诉行为是否属于受案范围”这样专业性问题。简单说，行政相对人没有能力区分争议的纠纷是否属于行政复议前置的范围。而且有些问题，比如合法性、合理性问题不是在申请之初或提起诉讼时就能分清的，要等到案件的深入审理才能分清，到时是否要终结案件的审理，让相对人重新走另一个程序，也可能发生行政复议机关与法院相互推诿的情况。所以一律前置更具有科学性。

最后，以复议前置为原则，有利于减轻法院负担，提高行政审判的效率。法院审查经复议的案件，相当于是二次审理，复议机关已经对事实，证据进行了调查。相信在不久的将来，复议制度更加健全，复议机关工作人员素质越来越高，复议工作更加科学，法院将不再进行全面审查，而只审法律问题，这会大大缩短诉讼时间，提高司法审查的效率。

四、结语

借鉴和学习美国行政救济穷尽原则及其适用例外，重构我国的行政救济模式，本文以武汉市洪山区人民法院经复议再起诉的行政案件为样本，探讨行政救济穷尽原则在我国确立的优势。然而要使行政复议成为解决行政纠纷的主要渠道，重构我国行政救济的模式，不仅需要行政复议制度自身的发展和完善，更需要一个公众认识、了解行政复议这一纠纷解决机制的平台和机会。本文只是提出了在我国建立以行政复议前置为原则，当事人自由选择为例外的模式的初步构想，要想使复议前置和适用例外的情形更加具体化，还需要对这一命题进行具体地探讨和深入地研究。

注释：

王名扬.美国行政法（下）.北京：北京大学出版社.2016.486.

郑烁.论美国的行政救济穷尽原则.行政法学研究.2013（3）.127-134.

应松年.四国行政法.北京：中国政法大学出版社.2005.143.

王名扬.英国行政法.北京：北京大学出版社.2016.118-119.

王名扬.法国行政法.北京：北京大学出版社.2016.421.

周兰领.行政复议强制前置模式的重建.长安大学学报.2008（4）.63-69.