国家治理体系和治理能力现代化在青海藏区的实践

王立明 余钊飞

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”为了进一步落实国家治理体系和治理能力现代化，今年10月28日至31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议在北京召开，全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦有重大的指导作用和重大的理论意义及现实意义。

《决定》第九部分是“坚持和完善共建共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”，其中第一要点是“‘完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制。坚持和发展新时代‘枫桥经验，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全社会心理服务体系和危机干预机制，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。”本文以青海省久治县实行“十户长制”为切入点，就国家治理体系和治理能力现代化在青海藏区的实践总结如下：

一、久治县基本情况及县域治理创新

久治（藏语意为“团结”）县是青海省果洛藏族自治州辖县，属纯牧业县。该县位于州境东南部，地处青、川、甘三省交界处，东南与四川省阿坝县毗邻，南与班玛县相连，西与达日县相邻，西北濒临黄河与甘德县隔河相望，东北与甘肃省玛曲县接壤，海拔在3568米至5369米之间。久治于1955年3月建立久治县人民政府，下辖5乡1镇。总面积8757.25平方公里。人口2.8万，主要有藏族、汉族、回族、蒙古族、土族等民族，其中藏族2.4万人，占总人口的95.6%。久治县内有藏传佛教寺院10余座。全县有22个行政村，有的村距离乡（镇）政府所在地有40公里；有的村距离乡（镇）政府所在地有65公里。可见，牧户居住分散是本县的特点之一。

近几年，久治县结合自身实际，以“枫桥经验”为引领，不断强化社会治安综合治理；以“平安久治”建设为导向，积极探索“枫桥经验”本土化路径，尤其是通过不断完善调解制度，来化解各种矛盾或纠纷。我们知道，“枫桥经验”的核心是依靠群众、目标是善治、基点是预防，并以此推动由乡村治理体系建设向城镇、社区治理体系建设的延伸。近期，笔者走访青海省久治县了解到，该县推行“枫桥经验”本土化的具体做法是创设了“十户长制”，该项制度独具特色，有推广的价值。

二、实行“十户长制”旨在发挥人民群众的作用

针对久治县社会治安综合治理工作的实际，久治县委参照《村民委员会组织法》等有关规定，于2015年提出了“十户长制”的创新型工作模式。所谓“十户长制”，就是根据久治县下属22个行政村居住的自然状况，依据就近连片、方便工作的原则，按一定居住户数量划分为若干户区，并在该户区中推选1户家庭的1名主要家庭成员，称其为“十户长”，亦即“十户”设一长。同时，选举“十户长”时侧重于具有一定政治素养、能带头执行党和国家政策，政策观念强、有责任心，能自觉维护社会稳定，善于做群众工作，在村里有一定威望和能够正确传达各类信息的退休干部、护林员和牧民群众。其目的在于发掘群众中优质管理资源，参与政府的管理；其功能在于协助村“两委”班子做好“上情下达，下情上传”工作，当好“组织的好帮手，群众的解难人”，密切基层群众与政府机构的联系，为县委决策提供事实依据。

该县实行的“十户长制”工作机制，是在全县推选“十户长”495名，“十户长”是所辖“十户”矛盾排查的化解员还充当着党的政策宣讲员、环境的治理员、治安的联防员、扶贫的联络员等角色。实行“十户长制”的工作机制，将就近群众连成一片、全县连成一网。此种做法将全县网格化工作划分至户，确保了全县社会治理工作的全覆盖、无死角。

三、推行“十户长制”亦是为了善治

根据不同时期的形势任务，不断赋予“枫桥经验”新的内涵，使其功能效果不断拓展，成为新时代社会治理的新使命。坚持以自治、法治、德治相结合的善治，是新时代“枫桥经验”的实现目标，也是新时代基层社会治理创新的发展方向。该县推行“十户长制”以来，其善治主要表现在如下四个方面：其一，开展人口排查登记工作。各“十户长”组织对辖区内的常住人口进行登记，做到辖区内人口“四知”，即知道每个住户家庭情况以及社会关系、经济状况、政治表现、遵纪守法情况；“三清”，即清楚辖区内重点人员、流动人口、出租房屋登记管理情况；“四掌握”，即掌握辖区内群众诉求、宗教人士、宗教场所、各类积极分子发挥作用情况。通过“十户长”的协助，今年全县共排查掌握久居该县的外来人员165名，有效预防了外来人员的违法犯罪。其二，开展矛盾化解工作。按照属地管理原则，在开展矛盾纠纷排查时，“十户长”做到了早发现问题、早报告问题，有效预防了纠纷扩大、矛盾升级。通过“十户长”排查、基层人民调解委员会调解，该县矛盾纠纷基本实现了“小事不出乡、大事不出县、矛盾不上交”的目的。其三，掌控辖区重点人员。“十户长”作为“大家长”，要履行对重点人员的管控义务，切实掌握辖区重点人员的相关信息和思想动态。其四，政策宣传。“十户长”经常集中或入户对辖区群众进行政策法律普及宣讲，进一步提高了基层牧民群众依法办事、依法解决矛盾纠纷的思想认识。

四、开展“十户长制”的具体做法

（一）“十户长”的工作方法。“十户长”充当着基层政策宣讲员、矛盾调解员、情报搜集员、环境治理员、治安联防员、扶贫联络员的角色，并已成为基层各项工作的中流砥柱。该县智青松多镇德合龙开展“十户长”藏族牧民求保的工作方法，归纳起来，主要有如下四方面：其一，督促辖区内家庭落实防火、防盗、防抢和防事故等治安防范措施，并协助协警员开展治安巡逻，组织“十户联防、五户联保”，做好邻里守望、义务巡防、演练、抢险救灾等工作。其二，搜集上报信息。及时掌握和上报辖区内影响社会稳定的因素、事故隐患、违法犯罪线索及群众反映的社情、舆情和民情信息，对辖区内“危安”重点人员盯死看牢。其三，加强流动人口管理。对所辖户做到“四知、三清、四掌握”，及时做好辖区内外来流动人口管理。其四，开展矛盾纠纷化解。走家串户，积极排查矛盾纠纷，摸清上访苗头问题，及时做好矛盾纠纷的化解、劝解工作。经他调解的民事纠纷没有一起激化或者转化为刑事案件，2017年他被评为全州维护稳定工作先进个人。

（二）“十户长”协助政府做好外来人员的排查管控工作。青海省久治县地处青甘川三省交界处，居住在该县的外来人口逐年增多，治安管控壓力大这种情况，2017年8月，久治县委政法委员会设计了《久治县久居外来人员身份信息核查表》，要求按照“乡不漏村、村不漏户、户不漏人、人不漏项、项无差错”的原则，对辖区内从事生产、生活但无户籍的与本地人结婚后在此定居的、入赘为婿的、投亲靠友的外来人员进行全面核查。“十户长”协助各村、各乡镇、各派出所核查外来人员，切实做到了“底数清、情况明、管得了、控得住”的目的。

（三）“十户长”利用商铺视频监控协助公安机关侦破案件。久治县是青海的“东大门”，近几年来该县务工、经商、旅游的人员不断增多，入室盗窃等刑事案件频发，为此，该县拟在商铺门口设置报警联网系统。这样做一则消除监控死角和盲区；二则提高处置突发事件能力；三则可以有效预防犯罪，且能对案件侦破提供证据。通过商铺报警联网建设，“十户长”可以直观了解掌握监控区域内的动向，及时发现各类突发事件，并向公安机关报告。此种做法，可以减少街面商铺入室盗窃案件的发生，提高公安机关打击违法犯罪的力度，并提升破案率。

（四）“十户长”参与民间纠纷调解。青海省久治县针对户与户、村与村、乡（镇）与乡（镇）之间债务、买卖、打架、家庭、交通事故、草山等民事纠纷不断发生的实际，采取了比较可行的人民调解机制，“十户长”参与其中，具体做法是：县委政法委员会牵头；县公安局负责治安；县司法局提供法律援助；乡（镇）人民政府负责人参与；人民调解员由包括“十户长”在内的5人构成；当事人各由10人组成；调解地点一般选在两村或两乡（镇）的中间地域，并搭建临时帐篷。此种做法深受藏族牧民青睐。

总之，青海省久治县实行的“十户长制”，遵循了处理事务“变与不变”的辩证关系；坚持了以人民为中心的党的群众路线；推动了由乡村治理体系建设向城镇、社区治理体系建设的延伸。

（作者系青海民族大学法学院教授，法学博士，青海省委政法委员会法律顾问；杭州师范大学沈钧儒法学院副教授，法学博士）

责任编辑：崔雅丽