矿业用地取得与退出法律问题研究

吴小竹

摘 要：矿产资源的开采与利用在国家经济发展与战略地位提升中起到至关重要的作用，但随着矿产资源的开发，大量的土地资源被损毁，耕地总面积下降。其主要原因是矿业权人在开采活动结束后没有对土地进行复垦或复垦不完善，矿业用地也就无法退出。本文首先从矿业用地取得的方式着手，分析了矿业用地取得方式的类型后，寻找出其中存在的问题。其次从矿业用地的复垦及退出的现状入手，寻找到矿业用地复垦及退出效率低的原因。最后针对上述问题提出建设性的建议，合理促进我国矿业用地取得与退出机制的发展。

关键词：矿业用地;划拨;退出机制

一、矿业用地取得方式及存在的问题

（一）矿业用地取得方式的类型

我国矿业用地的取得方式主要分为下列六种。

第一，划拨。根据《划拨用地目录》中的规定，其中具体的列明了石油天然气及煤炭设施用地，只有符合其具体要求的用地才可以划拨。用地申请单位需要先向相关的政府部门提交用地申请，在批准通过后，才能获得土地的使用权。划拨方式由国家决定，对于重要的资源用地，国家可以根据具体情况优先划拨跟使用人，这是国家对土地资源的一种宏观调控，可以优化土地资源配置，提高土地资源利用率。但是这种方式也存在问题，土地的划拨是无偿的，使用者并未付出经济成本，因此其对使用后的复垦工作并无积极性。

第二，出让。矿业权人通过向国家支付一定的金钱来获得相应土地在规定年限内的使用权。除符合划拨要求的土地之外，其余矿业土地均通过出让手段获得，例如集体的土地，由国家首先对该土地进行征收，将其变为国家所有，然后出让人才能获得该土地。出让的方式分为三种：招标、拍卖、挂牌。出让的方式使使用权人付出的了一定的经济代价，但是也有人认为将集体土地征收后出让给矿业权人的方式并不合理，因为《宪法》中规定土地征收应有利于公共利益，且应对公众进行补偿。但是随着多种主体进入到矿产开采领域，矿业用地的开采不仅仅是代表公共利益，私人利益的取得逐渐凸显了出来。并且在实践中，由于对补偿标准的不满意，经常出现公众与矿业权人的矛盾。

第三，租赁。租赁方式的出现以国企改革为背景，在企业改制后，国家将土地租赁给该企业，但企业也应与相关部门签订租赁合同。

第四，作价注资。该方式出现背景与租赁相同，国家将该土地的使用权作为投资入股改制后的企业，企业享有该土地的使用权。

第五，临时用地。在确定土地是否有矿产资源时需进行勘探，勘探时所使用的土地便是临时用地。根据土地的性质，国有土地需要经相关部门批准，而对于集体土地，则需要与村民委员会签订相应的合同，并支付一定的费用，但在实践中往往会出现对补偿金不满的情况， 影响合同的签订或者是影响后续的探矿活动。

第六，以租代征。对于属于集体的土地，矿业权人想要获得需要通过征收的方式，但在实践中矿业权往往通过与集体土地所有人签订租赁合同来获得，这种方式违反了相关的法律规定，虽然在短时间内能够提高当地政府的政绩，但是从长远来看，后期的土地复垦工作不到位所产生的弊端是远远大于短时间内经济的发展的。

（二）矿业用地取得存在的问题

在实践中，一般会出现获得了矿业权，但是对矿业用地的使用权取得并不合理，因此就会出现矿业活动进展不顺畅的问题。

首先，根据我国与土地相关的法律法规的规定，对于探矿用地来说，由于由县级以上主管部门批准即可，因此程序相对简单，只要过程中符合法律规定，合理的签订合同后即可满足探矿权人需要。但是采矿用地的程序相比较探矿用地繁琐许多。根据上文中所列举的采矿用地取得方式，其中主要的取得方式有出让、划拨、征收，这三种方式的过程中，采矿权人首先要提出相应的申请，再到后续对土地进行征收、划拨或者出让，每一部分都需经严格的审批，因此时间跨度较大，会严重影响采矿权人采矿活动的进展。

其次，对于矿业用地的取得，根据《土地管理法》的规定，由国务院及省级土地管理部门进行管理，而对于矿业权的取得，则是根据《矿产资源法》的规定，由地质矿产管理部门进行管理。二者的审批主体并不相同。在实践中，往往会出现对于同一块土地，多个主体进行申请的情况，而对于二者的优先地位，法律中并无明确规定。对于已经取得了土地的使用权利，但在开采过程中往往会出现各种问题，违反相应的法律法规，都会导致无法继续行使已经获得的权利。

最后，对于矿业权的期限，由于矿产资源的不同种类、存量及开采手段的不同，因此矿权的期限也并不相同，时间跨度可能是数十年，而我国相关的法律法规中并无明确的规定。而对矿业用地的使用期限，工业用地的最长时间为50年，实际使用年限与合同签订年限可能并不一致，若实际使用年限超出合同签订年限，会导致出现在土地合同到期后，矿产资源并未完全开采的情况，若短与合同签订年限，则会导致土地资源的浪费。

二、矿业用地复垦与退出现状及问题

開采后的矿业用地一般损毁较为严重，通过相应的措施对矿业用地进行治理恢复，使矿业用地恢复到之前的状态或是可利用的状态，就是矿业用地复垦。矿业用地退出是指对复垦后的土地进行再次利用。

（一）矿业用地复垦的现状及存在的问题

由于采矿活动对土地造成了损毁，因此矿业权人应承担土地复垦的义务。我国相关的法律法规中也有相关规定。《土地复垦条例》第十条[1]中列举的相关内容都属于损毁的土地，均应由采矿权人承担修复义务。从我国目前的实际情况来看，21世纪初期，我国损毁土地面积一百多万公顷，而复垦率只有15%上下，与发达国家的标准相去甚远，美国复垦率达到85%，而德国更是超过90%。[1]因此，为了推动我国矿业用地复垦的发展，国家颁布了《土地复垦条例》、《土地复垦条例实施办法》来对矿业用地复垦进行指导，相关的技术标准也对复垦的技术进行了指导。广西平果铝矿是改革试点之一，其使用的土地是集体用地，因此在复垦后归还给了集体，保证了土地的性质没有发生改变。对于耕地的复垦，如果复垦条件没有达到相关的标准，则需要矿业权人根据出让的方式、补偿的标准来对受损权利人进行赔偿，包括安置补助费及土地赔偿费，并且还要向国家缴纳土地出让金、使用费、开垦费用等。但是，我国对矿业用地的复垦仍然是长期的、持续的工作，仍有许多问题的存在。

1995年的《土地复垦技术标准》随着时代的发展，其已经不能满足当前社会的需求，目前我国土地复垦的单一化趋势较为明显，理论研究多为复垦的基本途径上，并未完全从实际出发，矿区的自然特征、周边社会公众及损毁程度均是需要考虑的，忽略其中任何一个方面都可能会导致土地复垦的效率低下。因此应当结合当前社会的实际情况，改善相关的法律内容。[2]

《土地复垦条例》中要求将复垦费用作为生产成本或是作为投入资金，需提前考虑，但是在实践中，很多采矿权人并未将复垦费用考虑在内，这是由于监管不力所导致的。后续土地复垦的资金不足会严重影响土地复垦工作的进展。因此对于土地复垦资金的管理与使用需要相应的机构专门进行管理。

资金的管理与使用得到保障后，土地复垦工作同样也需要保障。当前我国矿区权人对土地复垦工作的参与积极度并不够。矿业权人取得矿业用地的方式增加了矿业权人的经济成本，也就减少了矿业权人对土地复垦资金的投入，而矿业用地的退出并没有有效的落实，因此矿业权人对土地复垦的参与力度不足。并且由于监督管理机制不健全，对于并未实施土地复垦的矿业权人，惩处措施并不严厉，而实施了土地复垦的矿业权人，虽然是其应尽的义务，但也应有一定的激励措施来推动土地复垦工作的进行。上述原因导致矿业权人对土地复垦工作并不重视。

（二）矿业用地退出现状及问题

依据划拨方式取得土地使用权的矿业权人，在矿区开采活动结束后，政府无偿收回土地使用权，[]因此矿业权人提出过异议，因为在取得矿业用地时，矿业权人缴纳了补偿金等费用，在为改变土地用途时，矿业权人是可以继续使用的。因此以划拨方式取得的矿业用地退出困难。依据出让方式取得矿业用地的矿业权人，如上文所讲，不同矿产资源的开采方式、开采时间不同，采矿期限与土地使用期限往往并不相同，采矿期短于土地使用期限的，采矿结束后土地资源被浪费。因此该土地资源被荒废，进而导致我国用地紧张。

矿业用地对土地损毁的破坏程度并不能在短时间内完全体现，后续的环境污染问题可能依旧存在，因此对于后续所造成的环境问题及对社会公众的影响该由谁来承担责任，我国法律中并没有明确规定，因此矿业用地在退出后造成的问题，应该建立专门的退出损害赔偿机制。

三、完善矿业用地取得与退出机制

（一）统一矿业用地立法

良法是善治的前提。我国目前对矿产资源与土地资源的管理是根据《矿产资源法》与《土地管理法》来进行的，但是这两部法律的内容各不相同，且对于矿业用地与矿业权分别进行规定，导致了在实践中二者的相互冲突。因此加快统一矿业用地的立法，应针对矿业权与土地权的冲突、复垦效率低、退出不理想等问题进行立法，对实践中所遇到的问题进行解决，并完善相关内容，加入奖惩措施等，使矿产资源开采过程中所涉及的主体均有法可依。[3]

（二）明确矿业权与土地物權的关系

对于矿业权与土地物权的关系，部分学者认为矿业权优先，这种观点忽视了土地权人的利益。另一观点则认为是成立优先，二者谁先成立，先成立者优先，这是根据物权的排他效力所做出的观点。[4]两种观点均有一定的合理性，因此在实践中，只要遵循了相应的原则，就可以根据具体的情况来适用。

首先需要保障国家的利益。矿产资源对于国家的重要性不言而喻，在矿业用地与矿业权产生分歧时，应优先考虑国家利益，如果是国家急需的具有战略性意义的矿产资源，应该优先保证开采。其次应该确定生态利益及公共利益得到保障。对于具有重要生态意义的矿区或是对周边社会公众产生重大影响的矿业活动，应当进行相应的限制。

（三）建立健全矿业用地取得制度

对于传统的矿业用地取得方式比如划拨、出让，应当完善其内容。对于划拨方式，虽然多数的土地已经不能再通过划拨方式取得，但是对于石油、煤炭等对国家发展具有重大意义的矿产资源，可以继续通过划拨方式取得矿业用地。对于出让，国有土地通过出让方式取得，对于集体土地，也可用出让方式来取得，矿业权人可通过类似租赁的方式来与集体土地所有人获得使用权。当然以出让方式获得土地须严格遵循相应的规定办理合法手续。

新的取得方式的建立同样重要。租赁方式取得土地使用权，首先土地的性质没有发生改变。其次租赁方式能够加强矿业权人与土地权人之间的沟通，对于可能存在的问题可以提前协商。租金的缴纳也能够弥补土地权人因此遭受的损失。土地入股则是土地权人将土地的使用权作为出资，投入给矿业权人，矿业权人获得了使用权，而土地权人通过矿业权人的受益来获得利益。可以有效的解决矿业权人与土地权人之间的矛盾，也能明确土地的性质。探矿用地可以通过临时用地的方式取得，而采矿用地同样可以，临时用地的矿业权人给土地权人足够的经济补偿，后续对矿业用地复垦，矿业用地可以及时得到退出，缓解我国的土地资源压力。若矿业权人并未复垦土地或不及时，则需要支付更多的经济补偿，还可能承担法律责任。

（四）构建矿业用地退出机制

上文所提到的矿业用地使用年限与矿产资源开采所具体需要的时间可能并不相同，因此对于具体实践中遇到的这种情况，可以灵活改变其年限，在双方协调一致的情况下，可以避免土地资源的浪费，加快退出。矿业权人复垦土地并退出后，若是存在相关问题没有解决，此时没有合理的主体来承担责任，因此应当建立退出补偿机制，比如设立赔偿制度并溯及既往，由此前的矿业权人承担相应的责任。这一制度不仅能在时候找到责任人，也能督促矿业权人在开采过程中重视可能存在的问题。上文所提到的土地资源浪费问题，由于被荒废的土地多集中在矿业权人手中，而且对矿业权人并无价值，但对于其他主体来说却又是资源的浪费，因此可以建立土地置换机制，对于荒废的土地进行复垦后，可以由政府部门对其进行回收，来换取新的矿业用地或是建设用地等。

注释：

[1]《土地复垦条例》第十条的规定，露天采矿、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地、地下采矿等造成地表塌陷的土地、堆放采矿剥离物、矿渣等固体废弃物压占的土地和能源基础设施建设临时占用所损毁的土地等都属于生产建设活动损毁的土地。

[2]土地管理法》第 58 条的规定，矿产经核准报废的，有关土地行政主管部门可以收回国有土地使用权。

参考文献：

[1]中国土地矿产法律事务中心.《矿业用地管理制度改革与创新》[M].北京：中国法制出版社，2013 年版，第 123 页.

[2]李显冬.《中国矿业立法研究》[M].北京：中国人民公安大学出版社， 2006.

[3]王卫国.《中国土地权利的法制建设》[M].北京：中国政法大学出版社，2002.

[4]万俊.《构建矿业权与土地物权的冲突解决机制》[J].《云南地理环境研究》，2005（6）.