论行政合同单方变更解除权的规制

摘 要：随着市场经济和社会的快速发展，行政活动不断的扩张在生活中的各个领域。其中，体现最为突出的如具有行政性和契约精神双重属性的行政合同的广泛运用。由于我国并未明确规定行政机关变更、解除的行使规则，而使得因行政主体单方变更、解除行政合同的权力日益扩大。因此，本文以行政合同的单方变更、解除权的理论为出发点，以此为基础探讨如何进行规制行政机关的单方变更解除权，以促进行政合同的稳定性，保障行政合同相对人的合法权益。

关键词：行政合同;变更;解除

一、行政合同单方变更解除权的基础理论

由于理论界对于行政机关在履行行政合同中所行使的单方变更、解除权的性质存在不同观点，进而对该类型的划分产生了影响。根据司法机关以权利属性和行使依据为基点，对行政合同的单方变更解除权进行了区分，这为变更、解除权的类型划分提供了实践依据。[1]

（一）行政机关单方变更解除权的理论划分

对于行政合同中行政机关单方变更、解除权性质的认定，由于立法尚未确定统一的标准，所以理论界仍存在争议。

1行政优益权

在履行行政合同的过程中，行政机关既可以依照约定以及不违反行政强制性规定的情形下规范行使合同一方当事人的权利，也可以依照行政法律规范直接行使行政优益权。[2]行政优益权是指，国家以明确的法律条文等形式以赋予行政主体在履行行政合同时优益的条件，以促进行政主体有效的履行职权，目的是为了实现公共利益。而行政优益权又分为行政优先权和行政收益权。行政优先权指的是行政主体被赋予了职权上的便利，当行政权与其他公民、法人以及组织的权利存在冲突矛盾时，行政机关可以优先履行职责。而行政受益权是指行政机关有权利享受国家给予的物质补助，以确保行政主体行使职权时有足够的物质基础。

2合同权利

此处的合同权利应是指，基于民事法律规范的变更解除权。部分司法机关在实践中认为，在行政合同的订立和履行过程中所产生的行政行为可以分为行使行政优益权的行为和合同行为。行政合同形成后双方当事人出现纠纷时应首先根据根据合同中的约定依据《合同法》主张权利。当行政相对人违反法律、法规的规定或者合同的约定时，行政机关有权依照《合同法》的相关规定以及合同约定行使解除权利。

此外，还有的学者认为行政合同单方变更、解除权分为法定、约定以及混合三种类型，应当根据变更、解除权的作出依据而做出具体的判断属性。例如，公法上的明确授权则为行政优益权;如果源于双方的合同约定则属于行政法上的形成权;如果来源于民事法律规范的規定则属于民法上的形成权。[3]其中，法定变更、解除是指行政机关依据法律明确的规定而行使的单方变更、解除权。

（二）适用要件

1主体要件

行政机关单方变更、解除行政合同须以存在有效的行政合同为前提。而有效的行政合同的首要条件是签订的行政主体具有合法的资格，依照相应的法定程序缔结合同。在司法实践中，有学者指出，法官在审判案例时应审查行政主体的资格是否具有合法身份。[4]例如，审查该行政机关是否有权签订该合同;签订的具体依据是什么（包括授权、委托的依据）;是否遵循了法定程序等。因此，只有行政机关具有合法的主体资格，才能确认行政合同的有效性，行政优益权才能行之有效。因此，法院应对行政机关是否有权签订合同，对此事项有无权力，是否有法定或授权、委托等事由进行仔细审查，以防止侵害行政相对人的合法权益。

2程序要件

程序要件是指行政机关在签订、变更以及解除行政合同活动中所采取相应的管理措施的步骤和方法。姜明安教授指出，行政程序制度作为行政主体在实施行政行为过程中必须遵循的程序性规范，对于权力控制和权利保障等行政法治目标的实现至关重要。行政程序的设置是为了更好的限制行政机关的自由裁量权，防止行政机关滥用权力。因此，在行政合同的单方变更、解除权中，尤其要关注程序要件的完善问题。

3特殊情形

行政合同虽是行政机关与行政相对人合意协商达成的协议。但在实践过程中也会遇到合同条款始料未及的情形。特殊情形可分为，情势变更和公共利益的需要。情势变更是指，在当事人双方已达成约定和协议的情况下，出现了双方都无法预料、不可避免的事由，继续履行合同将会使一方显示公平;或者是由于市场经济原因、政策性变化，导致原有约定难以实施的情况。例如，在近期爆发的新冠疫情下导致的经济萎缩和政策的相应变更，行政合同中约定的条款难免难以实施或遇到阻碍，此时如若不采取相应的措施将会损害行政相对人的利益，在这样的情形下行政机关可本着人文情怀主动行使单方变更解除行政合同的权利。除此之外，公共利益的需求也要引起关注。前期已达成的合同共识在实践运行中也可能会损害到相关第三人的利益，但是该种利益必须是涉及范围广、影响较大以及涉及人民群众或国家利益的情形才予以考虑行使单方变更解除权，否则将不符合信赖保障原则的宗旨。

二、行政合同单方变更解除权的问题

（一）尚未形成统一标准

1立法

目前，我国尚未出台高位阶的法律文件予以对行政合同中的单方变更解除权进行明确规定，所以学术界乃至实务界对于单方变更解除权的性质没有形成统一的认识。而地方规范性文件也仅根据当地行政机关的业务水平以及有限的认识作出了模糊的规定，各地标注不一。但经过梳理发现大多数都以行政机关的利益为首要，进行权力的扩大化，义务进行缩小化。对于行政相对人的权利极少的涉及，而义务规定较多。导致这一现象归根结底源于国家立法的缺失，行政合同立法迫在眉睫。

2司法

根据调查发现，各个法院在实践过程中的判决认定也有所不同。例如，在情势变更的情形下，认为行政机关无法继续履行行政合同而判决相对人败诉。但是，有的法院认为情势变更并不是任何时候都必须终止合同。除非出现了无法预见或是继续履行会使一方显示公平，行政机关才能行使单方变更解除的权利。由此可见，对于如何行使、达到怎样的程度才能行使，都取决于行政机关的自由裁量权。同时，使得司法机关在审理该类案子时也会带有不同的个人倾向问题。

（二）权力滥用问题

1权利来源不明

当前，由于立法文件的缺失，对于行政主体的单方变更解除权理论界与实务界都尚未达成统一的认识，但能散见于在个别法律法规。各个规范文件对于行政机关的单方变更解除权的规定都大不相同，有的甚至互相冲突矛盾，无法达成统一的界定。由此可见，实践中行政机关利用自己的优势地位尽可能将自己的利益最大化，导致相对人的利益受损。目前，學术界对于行政机关的单方解除权的来源和依据各持己见。有的学者认为，行政合同的特权是来源于法律的规定。对此笔者产生怀疑，国家尚未产生统一的立法，地方的规范性文件的规定不代表大致的趋向，也不见得是准确的界定。“法律”仅指的是全国人大及其常委会制定的立法文件，不包括地方的法律规范。有的学者指出，此种特权来源于行政机关的职权。由此可见，行政机关在行政合同中明显处于优势地位，如若不加以限制其权力，相对人乃至第三人的权利都很有可能受到侵害。因此，我们应该充分认识到行政合同的特殊性。对于行政合同的单方变更解除权有且只能有法律来加以明确规定。

2行政机关权利义务分配不均衡

现有的法律规定对于行政主体在行政合同中的权利义务分配不明晰，且大多是对行政主体的特殊权利义务进行了大致的规定，没有对行政相对人的权利义务加以说明。尤其是行政机关的单方变更解除权。例如，在什么情况下行政机关可以行使单方变更解除权？在行使变更解除权时应当遵循什么必要程序，譬如说明理由的义务、事先告知义务或事后补偿义务。这些条款在很多的地方文件里都难以找到踪迹。目前呈现出来最明显的问题特征就是地方立法文件规定的实体内容多，程序要求过少，左右失衡的框架结构体系[5]。总体而言，目前的实践状况中，行政合同对于双方的权利义务规定不均衡。对行政主体赋予的权利过多，义务性要求极少。对行政相对人的权利限制过度，设置义务过多。这样一来不仅导致行政合同的功能发挥失常，还会导致行政权力的腐败滋生。

三、完善对策

（一）确立的价值原则

1诚实守信原则

“诚实信用原则”不仅是民法中的帝王条款，还是行政机关在行政活动中必须遵循的首要原则。基于行政合同的契约性和行政性，诚实信用原则要求行政机关在行使公权力时要秉持诚实、遵守诺言。梁彗星教授说过，诚实信用原则是市场经济活动中形成的道德准则，它要求公民乃至所有参与市场经济的主体包括行政机关也不例外，讲究信用、恪守承诺，在不损害公民、社会以及国家的前提下可追求自己的利益。同时，国家在《全面推进依法行政实施纲要》中也提到了“诚实信用原则”是行政活动中的基本准则。因此，我们可以引用民法中的诚实信用原则来予以规则行政合同的单方变更解除权。

2信赖保护原则

信赖利益保护原则是指，行政相对人在行政行为撤销之前所享受行政机关赋予权利的事项，被司法机关判定为违法行为应当被依法撤销，但经过审查发现涉及相对人的合法权益，并且该权益的所需保护力度大于被判定为违法的行政行为利益，此时司法机关不应当撤销该行政行为，否则受惠于该行政行为的公共利益也将受到侵害。相关案例如，海南省陵水县某房地产商经过法定的程序申请并获得批准一块土地用于商品房建设，两年后建成交房。经记者采访得知，该小区多数业主属于外来迁徙人员，因陵水的气候、环境条件良好决定定居于此而购买该小区的商品房。该小区使用几年后，当地政府有关部门因旅游建设需要拟取消该小区的用地资格，经双方协商无效后回收土地用于旅游建设。该案可以看出，旅游建设虽能大大促进当地的经济发展，但是此举已明显严重违反了信赖保障原则，数百名外来落户人员的瞬间沦落为“无家可归”的人。

（二）限制权力的行使

1设置立法文件

为了顺应当今的形势，我们应当号召国家加快制定有关规制行政合同的立法，使得行政合同的单方变更解除权正当化、合法化和统一化。例如在程序方面，我们可在程序发一章中专门订立行政合同的单方面变更解除的程序条款，而且应当设置实质有效科学的程序制度框架体系，以保障实践中的可操作性、延展性。

2合理配置权利义务

行政合同即是合同的一种，应该就如普通的民事合同一般，合理的设置双方的权利义务。如若行政机关一方享有的权利越多，其拥有的权力就会越大，承担的义务就会相应的减少。而行政相对人一方因此承担的义务就会增多，义务远多于权利。简而言之，行政合同双方的权利义务应当相等，幅度相应。只有双方的权利义务进行了合理的分配，才能使得行政和合同的稳定性得以保障，也可相应的降低后期产生冲突矛盾的概率。

注释：

[1]熊勇先：《论行政机关变更、解除权的行使规则——基于司法裁判立场的考察》，载《政治与法律》2020年第12期。

[2]江西省高级人民法院（2019）赣行终635号行政判决书。

[3]参见贺馨宇：《论PPP合同中单方解除、变更权 的法律属性与控制机制》，载《法律科学》2020年第3期。

[4]江必新：《中国行政合同法律制度：体系、内容及其构建》，载《中外法学》2012年第6期。

[5]邢鸿飞，朱菲. 论行政协议单方变更或解除权行使的司法审查[J]. 江苏社会科学，2021，（01）：110-118.

参考文献：

[1]邢鸿飞，朱菲.论行政协议单方变更或解除权行使的司法审查[J]. 江苏社会科学，2021，（01）：110-118.

[2]朱圆，方祖鹏. 行政主体单方变更、解除行政协议的司法审查方法之探析[J]. 合肥工业大学学报（社会科学版），2020，34（06）：39-44.

[3]韩宁.行政协议中的情势变更——与严益州博士商榷[J]. 南大法学，2020，（04）：62-81.

[4]熊勇先. 论行政机关变更、解除权的行使规则——基于司法裁判立场的考察[J]. 政治与法律，2020，（12）：84-94.

[5]张培.司法审查视角下行政协议中的单方变更、解除权[J]. 社会科学家，2020，（06）：128-134.

[6]张畅. 行政协议单方变更解除权的规制研究[D].山东师范大学，2020.

[7]杨晨怡. 单方变更、解除行政协议研究[D].浙江工商大学，2020.

[8]严益州.论行政合同上的情势变更基于控权论立场[J].中外法学，2019，31（06）：1511-1530.

[9]黄奕恺. 行政协议中单方面变更或解除权的探究[J]. 闽南师范大学学报（哲学社会科学版），2019，33（02）：29-33.

[10]刘绍明. 行政协议单方变更、解除权之司法审查[D].华东政法大学，2019.

作者简介：

许尊童（1996.11-），女，黎，广东汕头，学生，研究生，宪法学与行政法学。