国外土地整理经验对提高河南省宅基地利用效率的启示

叶青

摘要：随着我国经济社会的高速发展，大量农村劳动力向城市转移后并不放弃农村宅基地，造成了大量的宅基地闲置。河南省作为粮食大省，人多地少，耕地不足而闲置宅基地却大量荒废的问题日益暴露，本文主要围绕着如何提高河南宅基地利用效率这一主题，分析河南省当下急需解决的突出问题，通过借鉴学习国外关于土地整理的先进经验，提炼出有利于河南省提高宅基地利用效率的可行性建议和举措。

关键词：宅基地;国外经验借鉴：利用效率

一、河南省宅基地利用中需要解决的突出问题

近年来，我国国民经济始终保持高速的发展，伴随着工业化、城镇化速度的加快，对于建设用地的需求也持续增加，由此导致国内的人地矛盾日益突出，成为务必需要解决的问题。其中，广大农村地区经济的发展，进一步导致了我国农村建设用地和国家要求的耕地保护之间出现深层次的矛盾，关系变得进一步紧张。如何处理到这二者之间的矛盾就成为了当前愈来愈多农村发展的首要关键问题。那么，关于当前河南省的宅基地现状以及存在的问题，本文主要在以下几个方面展开详细的论述探讨：

首先，随着我国经济社会的高速发展，绝大多数的农村青壮年都把眼光投放到了大城市，尤其是拥有更多就业岗位的一线城市。他们在新的城市立足扎根，长期定居于此，但户口却留在农村，在农村仍有房屋，或者虽然已经是城市居民户口，但祖辈世代相传的房屋仍在，这些遗留房屋长期处于闲置状态，无人居住的现象普遍存在。 一方面，受旧观念影响，大部分农村居民即使常年在外，依然不会放弃农村的宅基地，且随着经济收入的提高，盲目攀比，“建新不拆旧”一户多宅的现象比比皆是。另一方面，由于农村的生活条件，包括基础配套设施、教育、医疗、卫生等条件较差，很多农民为了子女的教育问题、医疗条件等因素，选择到城市中租房居住，逢年过节才会选择回祖屋居住，导致农村住房出现季节性閑置问题。如何处置已经形成相当大规模和比例的宅基地和房屋，成为当下河南省急需解决的热点问题。

其次，长期以来，农村地区宅基地的环境状况差、缺乏管理和整治，河南省大多数村庄基础设施和环境维护都不如城镇规范化，究其原因在于大部分村庄早期在选址方面过于随意，缺乏长期规划性，导致宅基地的分布散乱，用地粗放，宅基地之间衔接道路规划不合理，村庄环境脏乱等突出问题，大量宅基地存在用地粗放，集约利用程度较低。并且，这一情况连续引发后续相关问题，例如耕地小、散、乱的特点，不能集中连片进行机械化生产劳作，土地无法形成大规模种植，不利于省内土地上的机械化和集约化程度的提升，甚至在接受投资方面都有所限制，即便当地政府引进了合适的特色可发展项目和产业园区想要利用闲置宅基地，也会因缺乏集中连片的土地阻碍建设而作罢。由此，农村劳动力在本地得不到充分的就业岗位，只能大量涌入城市谋求发展，从而出现农村劳动力流失而城镇劳动力过剩的局面，继而造成了大量“空心村”的出现。

在现实的践行中，情况是必须面对农村居民点的用电效率低下和不足的建设用地，先后有国家出台的关于整理建设用地的相关政策，例如在2014年的11月份，国土资源部发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发（2004] 234号），提出了科学的村庄改造的制定和实践还有归并乡村的计划，整理农村建设用地工作的积极推进意见; 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》是在十七届三中全会作出的，要推进综合整治农村建设用地并且加强管理农村宅基地;在2018年的“中央一号文件”中指出，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置”;在<河南省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》有相关的规定，应该对目前农村中的基础设施建设和对环境的整治加大力度，继而提高公共服务水平在农村中的推进，对于省内农村中的日常生活方面，并且在生产条件的改进和村容村貌的建设方面加大力度，推进社会主义新农村建设工程是这个新时代需要扎实推进的。目前在实践农村工作是亟待解决的问题是以农村土地集约利用和农村优美坏境为目标，以政策推进为契机，对农村宅基地推进土地整理并且复耕处于闲置状态的宅基地，如何系统的通过村庄撤并、中心村改造、农村社区建设等形式对农村居民点进行整治。

二、国外有关土地整理的主要内容及政策

最开始土地整理的概念追根溯源是来自国外，其重要内容中的一项是农村居民点用地整理，不同的研究理论都是各个国家与自身实际国情结合的产物，都对具有不同特色的整理实践活动进行了探索和实施。以土地整理的视角来探索农村居民点的发展问题为侧重点的是联邦德国和比利时等国家，另一种具有典型代表的是韩国和日本，其进行村庄建设的角度是从振兴农业出发的。

新中国成立后，特别是改革开放后，现代意义上的土地整治逐步形成和发展。 经历了20多年的发展后，尽管已经取得了一些成就，但是仍然有许多问题需要解决。 因此，总结和归纳国外相关的研究与实践的经验教训对提高河南宅基地利用效率具有重要意义。

1.荷兰

最早提出土地整理这一概念的是欧洲，较早进行土地整理的是国家是德国和荷兰，首部出台《土地整理法》的是1924年的荷兰，并且建设了土地整理服务局。第二部《土地整理法案》出台于1983年的荷兰，紧随其后1954年出台了《土地整理条例》，从此对农村土地结构的调整多了一种新的手段即土地整理。随后，在荷兰于1965年出台的《空间设计规划法案》中规定“省级土地整理项目必须与地区空间规划相吻合”。1985年的《土地整理条例》，以顺应“逐渐淡化以提高土地生产力为主要目的的土地整理和逐渐加强以综合土地利用为目的的农村开发”这一趋势。

通过整理有关荷兰土地整理法律条文可以得知，荷兰需借助自然规划发展的土地整理项目区域的功能，从而达到逐步提升农村土地结构及土地布局的目的，并且对具有文化保护价值的土地采用区域保护措施。此外，荷兰中央土地整理委员会要求关于土地整理项目的提出需要有25%以上土地面积的居民同意才能上交，由此可以看出关于荷兰土地整理方面需有较为广泛的群众基础做支撑，另外还要拥有50%以上土地面积的居民赞同才能具体实施。而项目的规划设计、组织公众听证会及工程的实施及监督等事项则是由土地整理委员会中的各级机构代表及其他利益集团代表具体分工负责。

2.俄罗斯

1993年7月，俄罗斯出台了《俄罗斯土地基本法》，该法从定义、目标、架构、内容、程序等方面对土地整理进行了规范。此后，2001年6月出台的《土地整理法》又进一步详细规范了土地整理的相关问题。依照《俄罗斯土地基本法》规定，以调整土地关系、土地资源管理和组织土地利用为土地整理的首要目标，而一连串具体的经济、社会和生态问题应该在土地整理研究中得到处理。

《土地基本法》也规定了由联邦、联邦主体、行政区、市的土地资源与土地管理委员会负责管理俄罗斯土地整理。俄罗斯联邦地籍局按照国家土地整理法和联邦土地法典的要求，要具体负责土地整理。国家政权执行和地方自治机关要分别建立公众土地管理委员会，针对土地整理过程中产生的工作组织、进程、资金问题做出相关提案，查明修改己通过的土地整理方案有无必要性，并对此提出建议：对整理进程要实时监督、实现土地整理设计中关于合理利用土地的措施规定，并因地制宜，为某些措施提供相应的支持与帮助，直到土地整理设计完全实现。

3.日本

在日本被称作为“土地区画整理”的土地整理政策，在城市开发过程中占据着主导地位。受第二次世界大战影响，在战后国土重建过程中，日本越发需要对本国国土资源进行快速、有效的开发。1919年，日本将土地区画整理正式定义为为实现城市规划，提供城市环境的实现方法与手段，这是日本第一次在法制上确定其法律地位。

日本的土地重调项目是一套完善的、固定的、具有执行性的行政程序。在日本《土地区画整理法》中，土地区画整理重点是解决基础设施的开发问题。即预留主要公共设施用地，重点解决城市道路、排水问题、建设其他完备的涉民工程与市政工程等。土地区画整理可由社区组成居民协作社来承担管理，但更多是由各级行政部门以及社会公共机构来进行负责。因其行政性，有效性、规范性等原因，城市建设、新区开发等重点项目由政府部门来主导，社区规划则在政府引导下由社区居民委员为自主建设，从而进一步提高城市开发效率。

三、国外土地整理经验对河南省提高宅基地利用效率的启示

1.国外土地整理经验的特點

针对各个国家对土地整理的探索经验与模式，笔者归纳总结了以下几个特点：

（1）健全相关管理规定，完善法律体系，是国外土地整理立法的指导思想日本的土地整理工作是从制定法律作为第一步开始的，以法制来指导和约束整理工作，并逐步修改和完善，直至形成了完整化、系列化的土地整理法律制度。土地整理是一项涉及各方面利益的社会经济活动，影响面较广，因此，必须建立一套严格的法律体系，以规范和约束国民的行为，从而做到有法可依，有律可查。

近年来，河南省针对提高宅基地利用效率颁布了相关措施和政策条例，但是整体上来看仍旧缺乏可以从各个具体环节落实到位的法律规范文件。这就导致目前部分情况下无法可依，客观上也阻碍土地整理工作的开展。结合河南省农村的实际情况，需要尽快将《土地管理法》的有关宅基地管理要求落实下去。除此之外，宅基地占用农用地必须经过严格审批，禁止宅基地占用耕地，确保18亿亩的耕地红线，由此才能促进河南省内的宅基地整理工作在规范的法制轨道上循序渐进。

（2）成立整体性的组织机构，建立从始而终的评估监督体系，是国外土地整理立法的基本理念纵观前文中提到的国外土地整理法，全都无一例外的对不同组织机构的不同职责做出明确区分。以荷兰为例，作为土地整理决策机构的土地整理委员会主要负责土地整理项目的实施，而其他类似环境保护，区域范围内土地登记、土地项目进展等事项都有土地整理局来进行。如此各司其职的土地整理工作部门就有利于促进土地整理工作得以细致化推进，更加高效的完成。

（3）将土地整理过程公开公正公平化，平衡各方利益主体权益，是国外土地整理立法的根本出发点综上文介绍可知，准备、调查和规划、具体实施这些阶段几乎贯穿了国外每一个国家的土地整理法律制度。当然，每个国家对土地进行有效的汇总整合都是为了更好的利用从而增进经济效益。这份经济效益就涉及到多方主体利益。反观我国国情，更是如此。中国特色社会主义的发展中心主旨之一就是不仅要把蛋糕做大，同时也要把蛋糕分好。只有结合广大人们群众的利益，充分听取他们的意见才能逐渐完善河南省内的宅基地制度建设。

2.对河南省提高宅基地利用效率的启示

尽管目前河南省内的部分农村地区近年来已经对宅基地整理工作引起重视，也采取了相关措施，但是效果欠佳。特别是相比在土地整理工作方面经验充足的国家而言，如荷兰、日本等，我们还是存在相当大的差距。通过归纳总结，针对河南省提高宅基地利用效率的提出以下建议：

（1）加强宣传指导，规范审批流程

充分利用多种宣传方式，加大宣传力度，帮助村民解读相关政策，使村民知法、懂法、依法、爱法，明确《土地管理法》中一家一户一处地的政策规定，严守18亿亩可耕用地的红线，相关部门在具体实行过程中要层层把控，将审批流程固定化、格式化，严格遵守法律法规，真正做到公平公正。由此，才能真正将制度落到实处，贴近宅基地的利益主体。

（2）结合实际，因地制宜，科学规划

国外先进的经验只是为河南省提高宅基地利用效率提供经验借鉴，在具体的乡村宅基地规划中需要结合河南省农村的实际情况，立足地方因地制宜，充分尊重当地的风土人情及居住习惯，通过利用当地的自然资源、土地利用现状、现有的村庄特色，制定当地的土地利用总规划和村镇建设规划，从而进行农村宅基地整理规划，必须要立足实际开展宅基地整体工作，充分考虑未来长期稳定性的发展。（3）广泛听取群众建议，注重反映公众需求。

农村宅基地整理应重视村民的参与，采取灵活多样的措施调动村民参与宅基地整理的积极性，可定期举办座谈会，倾听农民对于村庄建设的期望与要求，并纳入到长期村庄规划的决策中去，帮助规划更加科学性。提高公众参与度，对重大事件的决策和执行采取公开、公正、民主的工作方式，为下一步的决策参与奠定基础。只有充分的吸收群众意见制定出的决策才能够更加符合当地的实情，也促进有关宅基地项目规划更具有合理性、民主性和科学性。

（4）拓宽引资渠道，谋求多方向发展。

河南省内目前仍然存在着大量的闲置宅基地自建房屋或者其他闲置的自耕用地。这些都是可以在引资进行经济发展过程中的可利用资源。充分利用这些闲置资源拓宽河南省内农村地区的发展渠道，比如发展民宿、农家乐和乡村风光体验景点等。也能进一步促进农民群众在家门口就业，留住农村地区的青壮年劳动力。

河南省作为中国的粮食大省，耕地紧张是长久以来的突出特征，改革开放后工业化和城市化的迅速发展，为紧跟我国的整体发展节奏，满足国内各方面的需求供给，省内有关土地利用和宅基地矛盾问题也日益凸显出来。妥善解决这一突出矛盾就需要提高河南省宅基地利用效率，包括对国外先进土地整理法律管理规定的针对性借鉴，结合河南省内土地整理实际和新农村建设的需求开展有效措施，完善宅基地整理组织机构，健全公开、公平、公正的宅基地审批作业程序，进一步促进农业综合生产能力的提高，争取早日实现农业增产、农民增收、农村发展，全面推进新农村建设的宏伟总目标。