公共租赁住房规划问题分析

蒋继儒

（南京大学城市规划设计研究院有限公司，江苏 南京 210008）

1 公租房规划中存在的具体问题

1.1 总体规划制度不完善

近年来，为加快城市公租房发展，住房和城乡建设部等部门陆续发布《公共租赁住房管理方法》《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》等政策性文件，对公租房的规划、建设、分配管理等方面加以细致规定，推动我国公租房制度迈入全新发展阶段。然而，多数政策性文件立足于解决公租房准入分配问题，现行公租房总体规划制度仍存在规划标准模糊、缺乏公租房规划引导与统一建设标准等问题，致使公租房建设无序现象时有发生。

1.2 公租房规划总量不足与覆盖面狭窄

1）从公租房供应总量角度来看，在早期制定的公租房规划方案中，受技术水平与理念的限制，没有准确预测符合公租房规定条件群体的迁移规模，实际建造的公租房套数较少，且在总体保障性住房中的所占比重较低。例如，2010年与2020年的全国高校毕业生分别为631万人与874万人，未来，我国多数城市仍将存在公租房供不应求的局面。

2）从公租房保障对象覆盖范围角度来看，在现行公租房准入分配机制中，重点强调解决城市中低收入住房困难家庭与应届毕业生等群体的保障性住房问题，外来务工人员等群体对公租房政策缺乏深入了解，加之城市公租房的房源不足，虽然此类群体满足公租房申请条件，但并未成为公租房的保障主体，存在公租房摇号与轮候期过长的现象。

1.3 选址配套需求考虑不周

近年来，随着城市化进程加快，多数城市面临城市用地紧张与中心城区地价上涨问题，受限于公租房建设资金，普遍选择在偏远城市郊区与新城规划建设公租房，公租房远离中心城区，缺乏医院、学校、商业综合体等配套设置与公共服务资源，居住者的实际生活成本较为高昂。受此影响，部分已建成的公租房长期处于闲置状态，未发挥出保障性住房应有的作用。

1.4 公租房规划与筹资方式单一

1）在部分城市公租房规划方案中，为便于开展公租房规划管理后续的工作，控制公租房建设成本，在指定的城市地块中集中建设公租房小区，采取单一的公租房单独划地的规划建设方式，未满足不同群体的实际住房需求，由此引发安全、卫生、经济发展等一系列社会问题。

2）部分公租房工程的建设资金渠道来源单一，以地方政府的财政资金投入为主，导致各城市的公租房建设规模与房源总量受到地区间的经济水平因素影响存在差异性，除一、二线城市外，中小型城市的公租房制度缺乏长效稳定运行的经济基础。

2 公租房规划问题的解决对策

2.1 健全公租房总体规划制度

构建长效运行的公租房制度，为公租房规划工作的具体开展提供明确指导，避免公租房布局规划受人为主观支配。

1）在现行公租房规划制度基础上，补充完善公租房建设数量占比、配建比例、容积率限值等规划标准，逐步构建完善的城市规划与公租房规划引导机制，保持公租房规划与城市总体规划、其他建设规划的统筹安排与协调关系。

2）参照香港房屋委员会与新加坡建屋发展局等部门机构的规划制度，在公租房制度中确定具体的管理机构，将公租房的规划建设与具体分配管理职能从房管局中抽离出来，由房管局负责开展制定住房保障政策、提供房屋市场监管、公租房规划指导工作，由公租房管理机构统筹开展具体的公租房规划布局、住房建设、分配管理等相关事务。

3）构建跟踪调查与评价机制，开设面向社会的信息反馈平台，持续接收外部反馈信息，结合实时采集的公租房工程相关信息，判断公租房的实际规划布局与建设分配情况，总结公租房规划方案中的不足，采取相应补救措施。

2.2 增加公租房供应总量

在早期制定实施的公租房规划布局方案中，未正确预测到外来务工人员与应届毕业生等住房困难群体的人口规模变化趋势，导致实际提供的公租房房源不足，普遍存在公租房供不应求的问题。

为避免此类问题反复出现，应从人口预测与公租房规模两方面着手：一方面，在公租房制度中构建人口预测长期规划机制，灵活应用大数据等信息化技术手段，结合区域经济发展水平与城市规划方案，准确预测未来一定年限的外来务工、新进就业无房职工、应届毕业生等住房困难群体的人口规模变化趋势，将其作为公租房规划布局与确定房源建设数量的主要依据；另一方面，将住房二级市场纳入公租房的规划统筹范围，采取政府收购与集中租赁等方式，充分利用城区内处于闲置状态的二手房源，将大量的二手房源转换至公租房，起到解决住房困难问题与提供保障性住房的作用（见图1）。如此，既可以在一定程度上缓解公租房供需矛盾，同时，还可以从根源上解决公租房选址困难与居住者生活成本居高不下的问题。

图1 廉租房小区

2.3 加强公租房基础设施配套建设

1）依托城市公共交通体系，做好公租房的规划选址工作。如参照我国香港等地区的公屋规划布局经验，在公租房制度中全面推行TOD模式，在城市地面交通与地铁轨道交通枢纽中心的服务半径内规划建设公租房小区，如在地面公共交通站点400～800m半径范围内规划公租房，便于居住者出行，减轻实际生活成本。

2）考虑到公租房多分布于非中心城区，这类城区的配套设施不完善，部分设施老化严重，需要在规划方案中分阶段对配套设施进行扩改建，新建或是从其他城区中迁移医院、学校、公共交通枢纽中心等配套设施。随着公租房所处区域配套设施的逐步完善，将赋予该区域城市地块更高的投资收益，进而起到人口聚集和低收入人群自发迁移的作用，为公租房所属城区提供土地集约属性。

2.4 采取多元化城市公租房规划方式

为实现资源配置最优化目标，满足符合公租房申请条件不同群体的实际住房需要，应结合城市总体发展规划与我国实际国情，积极参考美国、德国、新加坡等国家与地区的公租房规划特点与经验，采取多元化的公租房规划方式。如针对城中村，考虑到这一地区具有人口分布密度大、社会安全不稳定、容积率超标、配套设施匮乏等问题，需要将规划建设重心倾向于维持城中村现状，逐步控制与减少外来人口流入，分阶段建设配套服务设施，待前期准备工作结束后，对城中区进行统一开发，在开发方案中保留公租房用地。针对棚户区，由于棚户区主要分布在城市郊区与外围地带，缺乏配套基础设施，建筑布局杂乱无序，容积率较低，直接清理棚户区建筑，在原址上新建城市公租房小区与配套设施，对原有公共设施规模进行扩建，再逐步组织居民安置。同时，为满足外来务工人员等群体的实际住房需求，减轻务工人员的生活成本，在不违背城市总体发展规划与城市地块功能定位的前提下，对局部地块的用地性质加以调整，在城市产业园区与交通枢纽中心的周边临近地块规划修建公租房小区，减轻居民出行负担，并逐渐将公租房小区所处区域打造成全新的城市中心区域，推动城市多中心化发展。

2.5 构建公租房筹资机制

为减轻地方政府财政负担，持续加大公租房建设力度，突破建设资金匮乏对公租房规划造成的影响，故需在公租房制度中构建多元化的筹资机制（见图2）。政府提供一定程度的政策扶持，如出台一系列优惠政策，吸引社会资金作为公租房规划建设的主要资金来源，将政府资助与公积金扶持作为公租房建设资金的补充来源。

图2 公共租赁住房投资主体及资金来源

3 结语

为加快我国住房保障体系发展进程，切实满足住房困难群体的实际住房需求，政府主管部门应加强对公租房规划制度的研究力度，从构建多元化筹资机制、加强基础设施配套建设、增加公租房供应总量等方面着手，及早构建符合我国实际国情的公租房规划体系与发展模式。