印度构建“立法关联型智库”的理论、实践与启示*
——对印度议会委员会的考察

■ 张帅

西安外国语大学国际关系学院暨南亚研究中心 西安 710128

1 前言

近年来，印度智库取得的成就引起热议。虽然学界普遍承认智库在印度决策体制中扮演重要角色，但对其是否有实质性影响力仍存在认识分歧。有观点认为，印度智库对决策的影响力显著。其通过“旋转门”、前瞻性研究、为政策“背书”等途径影响国家战略制定，并塑造利于决策的舆论，所以印度是“智库强国”[1]。另有观点认为，由于研究质量、政府接受程度、财力经费等多方面限制，印度智库的影响力有限。其无法触碰决策，只是政府开展公共外交、引导舆论和对外传播的工具[2-4]。总体看，既有研究具有一个共性，即问题意识聚焦印度智库与政府的关系，主要以美西方智库为研究的参照对象。这导致两个问题的产生：其一，对“政府决策，立法机构批准”的内在逻辑重视不足，关于印度智库影响立法决策的专门探讨比较少见；其二，相关研究启示几乎均为一般性认识，对印度智库特点的研究仍有延展空间。正如印度学者所言，印度智库独具印度特色，在运作模式、影响机制等方面受制于决策环境，区别于美西方智库[4]。

基于此，从智库服务立法决策的视角出发讨论印度智库的特点是一个创新视角。具体而言，鉴于当前印度莫迪政府加强“内阁专权议会民主制”的经验事实，莫迪政府决策的重点是争取议会对政府法案的批准认可。对此，莫迪政府发挥各类型“议会委员会”（parliamentary committees，简称“议委会”）的优势和特点，将其视为具有印度特色的“立法关联型智库”。其中的理论设想和路径设计具有一定的理论价值和现实意义，有助于澄清“立法关联型智库”的概念和建构路径，对智库参与立法有参考价值。

2 印度议委会兼具“立法关联型智库”的实践逻辑

2.1 客观条件：以咨政建言为主要目标导向

印度议会联邦院（Rajya Sabha，上议院）和人民院（Lok Sabha，下议院）下辖数量众多、功能各异的委员会。这些委员会按性质分为“特别委员会”（Ad hoc Committees）和“常设委员会”（Standing Committees）两类[5]。从这两类议委会的制度设计来看，其带有的鲜明咨政建言性质。

首先，“幕后专业人士”是人员构成主体。议委会本身是专业性较强的部门，其组成人员几乎均具备较高的专业水平。印度议委会的特殊之处在于，其成员表面上由政治资历深的议员构成，但实际运转则由一批该议题领域内的专家、学者为支撑，形成议员站前台、专家居幕后的格局。从印度议委会向议会提交的报告产生过程可以看出，印度议委会离不开专业团队的思想观点，尤其是围绕立法决策。

其次，围绕具体问题或事务开展调研是主要功能。各国议委会被赋予财政支出的有力控制者、立法程序的核心参与者、政府行为的持续监督者3 个职能[6]。印度议委会在这3 方面比较势弱，反而体现出强大的调研与建言的职能。特别委员会为完成一项特定任务而设立，聚焦一个专门议题。例如，“五年计划起草委员会”“印地语推广委员会”“表列种姓及表列部落福利委员会”。相较而言，常设委员会则主要聚焦内政、外交、安全、财经等具体领域，具有突出的“行政导向”。例如，印度建立了至少24 个与政府部门逐一对应的“政府部门对应事务委员会”，为政府有关部委的立法事务服务。

最后，撰写并提交报告是议委会参与和服务议会立法的主要形式和成果。整体上，聚焦问题并提出政策建议的“调研报告”要多于法案的“审查（议）报告”。特别委员会直接向议会两院提交调研报告；常设委员会则围绕政府职能部门的需求开展调研，重点通过资政报告提出政策建议。

总之，印度议委会带有智库的一些重要特征。问题的关键在于，如何借助上述条件打通议委会与智库之间的逻辑关系，即如何立足中央集权的持续强化、议会立法权日益向行政权倾斜的大背景[7]，围绕决策在立法环节的重点和难点，重视并调动议委会作为议会核心中枢的潜能，推动立法机构关键部门的功能也兼具“智库化”的运作逻辑和运行机制，从而为庞杂而又专业的立法决策提供科学的智力支持。一是强化“调研协同性”。在议委会“审法（提）案”的法定职能基础上，发挥其在议题领域方面联系广、人脉多的优势，推动形成围绕“问题”的“大调研网络”，以及议委会与议会内外各部门之间“多点联动、全面开花”的工作格局。二是扩大“智慧蓄水池”。“核心中枢”使议委会成为议会两院立法事务相关信息的集散地，而在实践中则突出其“业务骨干”的一面。超越信息的收集和整理，综合发挥议委会在法治轨道上的“硬权力”，以及议委会成员在立法事务上的专业“软实力”，使议委会也成为议会汇聚社情民意、积累专业知识的中心，为立法决策提供参考和依据。三是提升“舆论引导力”。区别于经过媒体曝光议会辩论过程、披露政党政策立场、公布法案“生存状态”等“硬宣传”，充分借助议委会中的专家型成员利用论坛、听证会、社交平台等媒介对立法事务进行专业化解读，进而推动形成“软传播”，为立法决策营造良好氛围。通过这三方面的核心内容，打通议委会与智库之间的内在逻辑，进而在立法与行政权力持续变化的现实背景中，最大限度地创造满足决策需求的有利条件。

2.2 底层逻辑：推动政府决策“双重合法”

在“内阁专权立法”下，推动法案在程序和认同上的合法是莫迪政府立法决策的关键。议委会因而也被赋予新的角色，成为议会中拥护并服务政府政策主张的思想库与智囊团。

一方面，议委会的功能向调研倾斜，致力于提高相关法案在议会的通过率和认可度。法案审查是印度议委会法定职能之一，其提交的报告是立法“三读”（议案发起、议案讨论与修正、议案表决）的权威参考[8]。不同于传统意义上的立法前评估、立法中审议、立法后监督模式，印度议委会的实际运作体现为立法前调查、立法中研讨、立法后评价的新模式。

在“三读”过程中，印度议委会频繁征询和联系社会团体、专门机构或业内专家意见或建议，通过政策建议为两院负责人、议员等决策者服务。在内阁专权下，印度议会的决策事实上仍是内阁（政府）决策。因此，议委会功能的倾斜本质上是让有利于行政决策的舆论贯穿立法关键环节，推出有利于政府法案实现程序合法的“智库产品”。例如，外交事务常设委员会围绕莫迪政府关于加强对华边境对峙能力的需求，由学者型官员沙希·塔鲁尔（Shashi Tharoor）牵头组成调研组，围绕中印关系现状开展了调研，并向议会提交了《“洞朗事件”后的中印关系、边境局势与国际合作》。该报告围绕边境基础建设等6 个方面评估了中印关系的现状与未来，提出了加强财政投入、补齐边境基建短板等若干具体政策建议[9]。这为后续莫迪政府加强对华政策立法，获批更多关于边境基础建设和前线战备的预算提供了支撑。

另一方面，推动议委会由“监督者”向“说服者”转化，争取政府法案的社会认同。政府决策需通过立法机构的许可而得以颁行，但最重要的是这一过程必须争取民众认同而合法化[10]。为此，在议委会定期举行会议、论坛、听证等固有形式的基础上，莫迪政府又为其发展出表达、教育、信息提供和支持动员4 种功能[11]。印度议委会成为社会各界的互动平台，即通过表达意见、生产知识、引导舆论，凝聚更多共识。例如，从内政事务常设委员会向议会提交的《印度警务体制改革与现代化》形成过程及内容来看，该委员会围绕内政部关于警务体制改革的法案，通过会议、论坛、听证的形式向社会各界征求意见或建议，重点听取了表列部落群体的意见，普及了法律法规、宣介了政策红利、调动了弱势群体的积极性[12]。

2.3 顶层设计：沟通性、交涉性和辅助性的相辅相成

基于上述底层逻辑，莫迪政府借人民院的多数席位及执政党优势，构建起以政府部门对应事务委员会为主体、特别委员会和常设委员会为两翼的议会“智库群”，并从三方面对其性能进行了优化设计。

第一，立法过程实际上是一个信息发送、接收和处理的过程，议会是一个在智库帮助下的信息处理中心[13]。利益多元化是印度宪政体系的显著特点，议会制度设计的核心目标便是为不同思想和观点进行沟通创建平台[14]。要使立法富有效率、充满活力，则需要加强立法过程中的沟通。为此，莫迪政府强化了议委会作为议会内外加强联系的“枢纽”角色，进而围绕立法决策，聚焦社情民意，及时呈现法案“生存状态”，并就此听取意见和建议，开辟各种可能的沟通渠道，使议委会成为立法决策过程中议会内外网络沟通体系的中心[15]。创建人事、民意和司法委员会便是这一渠道的具体体现。该委员会于2021 年12 月提交的《加强行政问责、公民申诉及法律援助》认为，建立健全高效、务实的沟通机制是提高公民满意度、彰显政府善政的关键，并指出公民有权通过议委会的相关机制表达诉求、进行投诉、提出建议、寻求救济，强调议会和政府部门应积极应对[16]。

第二，信息交流触及“信息碰撞”，强化议委会的交涉性便是莫迪政府缓解立法过程中矛盾与分歧的关键一环，也是“沟通性”设计的延伸与拓展。此外，随时准备好对策建议，当问题出现时发挥交涉功能也是智库的典型特点[17]。

一是议委会被莫迪政府打造成一个包容和平等的协商平台。例如，设立“表列种姓和表列部落委员会”“妇女权利委员会”等，通过此类平台提出聚焦社会公平正义问题的法案、章程、报告、建议，鼓励社会边缘群体或基层人士参与立法，推动议委会成为议会内汇聚基层民意的中心。二是在人事、理念与机制方面，莫迪政府推动议委会成为一个不同利益群体妥协互惠的平台，使议委会成为立法中不可替代的法定程序、法定场合，使各方运用参与权进行交流和碰撞，为达成“契约”而协商。例如，为消除议会内日益增多的敌意和不确定性辩论，莫迪政府开放“智库群”主体，吸收非执政党人士参与内政、外交、国防等涉“高级政治”的政府部门对应事务委员会的工作；同时，拓宽“智库群”两翼，在涉科、教、文、卫等“低政治”领域让渡权力，允许非执政党人士担任特别或常设委员会的领导人或业务骨干[18]。

第三，弱化议委会作为立法决策主体之一的地位，强化其作为“辅助性”智库的角色。只有通过议委会审查的法案才能进入正式的立法程序，议委会事实上属于立法主体之一，甚至是立法程序的“否决者”；只有少量从这一步中幸存的法案才能进入议会审议[19]。抢占议委会便成为印度立法和行政两种权力博弈的主要领域[5]。然而，在内阁专权下，议委会日益由引起权力博弈的中心转变为推动权力融合的平台。其工作重点聚焦立法过程中的实际问题，结合各方面意见仔细比较各种可选方案，并进行客观、全面、深入的研究，以帮助议会（员）做出正确决定，从而使议会（员）的抉择权得以在“助手”或“幕僚”的帮助下行使。

3 印度议委会发挥“立法关联型智库”功能参与立法的表现

3.1 议案发起前的“磋商”

在议案进入“一读”前，议委会以智库身份与有关方面进行磋商。借助议委会在法制轨道上设定相关磋商机制，便成为议案顺利进入“一读”的关键。

政府部门对应事务委员会借助议案主要源自政府的优势条件，结合印度联邦政府各部委和邦一级政府的意见和建议，与司法部部长和总检察长进行磋商。同时，协调特别委员会，就相关议案同各阶层人士进行磋商。根据磋商结果，议委会在对所有建议进行充分研究后提出方案并反馈至内阁，内阁则有针对性地修改、完善，并原则上批准。在此基础上，议委会就新方案再度召集专家和官员进行磋商，并对议案定稿。

这种磋商机制在2019年莫迪政府宣布废除《印度宪法》第370 条的过程中表现十分突出。内政事务常设委员会在相关法案起草环节，组织专家学者、政府官员、政党议员等前往所谓“查谟和克什米尔邦”，针对重组后的所谓“联邦直辖区”的行政制度设计、立法会议创设等原则性问题，与原“邦”一级有关部门和政党、重要人士就新制度体系中的政府人事安排、（议员）代表比例等重大事项进行磋商，最终以政策建议的形式向联邦司法部部长和总检察长提出结论。与此同时，工农业、交通等行业领域的特别委员会作为补充，配合完成所涉领域的磋商工作，同样以政策建议的形式向联邦中央有关部委提出结论。根据一系列磋商结果，内政事务常设委员会向内阁提交详细草案，并围绕修改意见再度召集专家和官员进行磋商，最终形成了联邦内政部长沙阿（Amit Shah）向联邦院提出的《查谟和克什米尔重组法案》[20]。

3.2 议案发起中的“调研”

议案进入“一读”，议委会发挥智库功能开展调研。当提案动议被顺利接受后，议会主持官员将该议案提交至议委会审查，并将其出具的报告作为决定该议案是否进入下一程序的权威建议。

一方面，在此过程中，议委会将重点审查议案的原则、条款、所涉概念等专业性较强的内容，在具有实质意义的第一步中演变为一个汇聚专家并生产思想的重要平台。同时，基于内阁专权下法案主要由内阁部长或执政党议员提出的规律，印度议委会在该环节做出的结论带有浓厚的“行政色彩”，事实上成为政府法案在“一读”中的智囊。例如，为应对新冠疫情，2020 年9 月，印度联邦卫生与家庭福利部向人民院提出了《流行病法案》[21]。在该动议获得批准后，相对应的卫生与家庭福利委员会召集来自高校、法学界、医学系统、科研单位等的专业性极强的专家学者围绕政府高层和社会各界关注的防控难点、焦点，结合法案具体内容进行了专题调研[22]，得出“政府应对疫情政策举措行之有效，系统完备的医疗保健法亟待制定”的结论，并向议会提交了调研报告，为上述法案顺利通过“一读”发挥了关键作用[23]。

另一方面，若提案动议遭到反对，议长会要求提案方做出解释性陈述，或就此举行讨论，再决定是否接受该动议。印度议委会在此过程中同样发挥了关键作用。针对反对意见，议委会将开展调查取证，以报告的形式广泛搜集有利于提案方的信息。也就是说，议委会为议员或部长的解释提供论据，是执政党与政府就法案展开质询、辩论和陈述的“外脑”。例如，2022 年8 月，印度联邦中央电力部长库玛尔·辛格（Kumar Singh）向人民院提出了关于强制要求最低负荷100 千瓦的建筑物使用可再生能源的《节能法案》，引起反对党议员抗议，议长随即举行辩论。能源事务常设委员会为此召集专家学者围绕印度可再生能源的资源潜力、技术优势、制度短板等7 个方面开展专题调研，得出印度可再生能源发电潜力巨大、优势明显但存在制度瓶颈的结论，并向电力部长和人民院议长提交了一份论据充分且详尽的报告[24]。

3.3 议案讨论与修正中的“协调”

议案进入“二读”，议委会以智库的运作逻辑开展协调工作。议案动议被接受后，即进入讨论与修正环节，这是印度所有立法程序中最关键的一环。议委会负责对相关议案的详细审查，并围绕议案内容协调议会内外各方利益。议委会在此过程中发挥承上启下的作用，扮演智库角色更为关键。

第一阶段，议会将围绕提案进行一般性讨论。然而，相关讨论仅限于议案的总体原则和整体框架，具体细节条款则由议委会根据讨论的精神负责编纂修改。第二阶段，议委会根据各方对议案原则与框架达成的共识，逐条展开审议并提交修正案或审议报告，作为议案能否进入下一程序的权威参考[10]。在此过程中，议委会虽然名义上仍会继续征询各方意见建议，但实际上通过智库的方式用一种在法案提出后就很难再加以利用的外部专业资源，促使各方减少分歧，尽快达成妥协[25]。即议委会通过效仿智库的灵活性和独立性，既遵循约束全体会议的正式程序和规则，同时也可以通过非正式方式参与相关立法；可以与委员会中其他党派的同事建立私人关系，展开非正式讨论或根据相同政策兴趣自发组建论坛、小组，为相关议题领域感兴趣的议员交换信息和协调政策立场搭建平台。正如许多印度议员强调的那样，针对法案在“二读”环节的关键问题展开的实质性讨论，其实发生在议委会内部[18]。

3.4 议案表决前后的“宣传”

议案进入“三读”表决环节，不再涉及具体细节，仅聚焦赞成或反对。为确保法案高票通过，对冲反对派对的攻讦，争取社会认同，莫迪政府将智库的舆论引导、议题设置等宣传功能置入议委会运作机制中。

首先，议委会以一种平和、理性的心态认真倾听，并尝试理解反对意见，尽可能多地为法案争取友善投票。举办形式多样的会议是智库参与决策的主要方式，同时也是印度议委会汇聚民意的主要平台。大多数证人倾向于通过议委会的听证会表达意见，因为这是通往议会的主渠道，是展现自身政治参与价值的体现[26]。同时，议委会还擅于通过学术氛围浓、知识性较强的研讨会吸引各界人士参与法案讨论，通过碰撞“思想火花”就法案相关问题对公民进行教育引导，使社会各界及时、准确地获取官方信息，并最终形成一份永久性的研讨纪要（报告）来反映民意。

其次，议委会发挥主观能动性，借主流媒体对外传播。实际上，印度议委会的相关成员具有从事新闻行业的背景，或与媒体有着良好的双向互利关系[2]。借助立法专业知识、新闻传播技巧及在媒体界的人脉，印度议委会在法案相关问题上建构起权威形象，得到议会同事、媒体与公众的认可。其相关成员通常以专栏作家和评论员的身份在国内主流大报刊登文章，就相关法案发表个人见解，以引导舆论。同时，印度议委会也是印度国内主流媒体报道议会事务的“信息源”，其以定期发布新闻稿的形式发布官方信息。例如，印度主流英文大报《印度教徒报》（The Hindu）利用议委会的新闻稿开辟了“议会动态”专栏。

最后，议委会通过议题设置，控制相关法案的公众舆论和态度。宣传意味着不通过改变客观条件来控制人们的精神状态，只需通过故事、报道、图片等重要符号，以及社会传播的其他形式来控制意见[27]。近年来，围绕印度人民党（Bharatiya Janata Party，简称BJP）突出政治意识形态的立法需求，议委会积极提供素材、撰写报告。例如，内政事务常设委员会联手相关专家推出《查谟和克什米尔的加入与宪法条款：历史的叙述》《同一个国家，同一部宪法》两份报告，采用印度教民族主义叙事，利用一批由BJP 政客及相关学者杜撰的文献，阐释了修改宪法的所谓必要性，力图激起社会各界对相关立法工作的“兴趣”[28]。此外，根据莫迪政府加强治理认同的目标，多个政府部门对应事务委员会围绕“印度制造”“莫迪医保”等倡议和计划持续发布了一系列呼应政府观点立场的报告，进而通过宗教和治理两方面的议题设置，构建有利于政府法案的叙事，强化社会各界对法案上升为法律的重要性的认识。

4 特点与启示

4.1 “立法关联型智库”是印度智库特点与影响力的一个新呈现

首先，印度“团家族智库”势力在壮大是印度智库发展的新态势。“团家族智库”具有印度教教派组织的背景，以印度教民族主义为指导思想，旨在影响印度公共政策的智库，具体包括辨喜国际基金会、印度基金会、公共政策研究中心、慕吉克研究基金会、印度政策基金会、战略与安全研究论坛、政策研究中心和国家综合安全论坛[29]。2014 年以来，“团家族智库”围绕莫迪政府内政外交决策需求，与政府（党）、议会等政治势力结成高密度的关系网络，一跃成为政府要员频繁出入的“交际所”，部分机构短短几年间已成为在印度国内外得到广泛认可的著名智库[2]。

其次，印度智库研究员的背景和身份日益“跨界”和“多边”。当前，印度活跃程度较高的一些知名智库学者就体现出兼职与专职、国内与国际、政府与高校等“跨界角色”和“多边经历”。例如，印度亚洲协会政策研究所的高级研究员拉贾·莫汉（Raja Mohan）就结合在印度国家安全委员会、新加坡国立大学、印度政策研究中心、《华盛顿邮报》等的丰富经历，借助学者、记者、官员等多重角色，频繁利用印度国内外媒介宣介印度的外交安全政策。

最后，印度智库的传播能力在增强，成为莫迪政府塑造和捍卫主流舆论的抓手。得益于高密度的关系网络，印度智库对政界、学界、媒体界相关资源的协调或整合能力在提升，向信息集散地、舆论策源地、思想交锋主阵地演变的趋势和力度在增强。例如，为配合莫迪政府的对华示强外交，谢钢（Srikanth Kondapalli）借政府官员、高校教授、智库学者三重身份，打着“印度当代著名中国问题专家”的旗号，对印度国内外决策层和战略界人士、主流媒体借新冠疫情对华“污名化”的系列舆论进行整合和解读，夸张地指出所谓“中国可能会用生物武器对印发动边境战争”，支持莫迪政府在中印边界问题上的政策立场，试图引导读者得出肯定结论[30]。

基于上述特征，“立法关联型智库”便成为莫迪政府围绕立法决策构建特色智库的创新，也成为讨论印度智库对决策影响力的新视角。“立法关联型智库”可以被界定为“围绕立法活动中的实际问题，通过发挥法定职能作用，为立法决策主体提供方案并致力于推动政府决策在法律和社会意义上双重合法的机构”。这一类型的智库既蕴含传统意义上智库的功能，又能以更具灵活性和实效性的方式对法定职能和法定程序加以运用。印度的“立法关联型智库”通过法定机制推动政府的社会治理政策和行为能够持续获得社会多数的认可支持，适时呈现印度经济社会发展状况，并对相关政策和问题建言献策，甚至及时加以纠偏修正，使之更具适用性和灵活性。同时，印度的“立法关联型智库”又为缓解立法矛盾，彰显政策包容性发挥了重要作用。其通过创设一系列平台，促成印度社会非政府主流元素甚至是消极力量的凝聚，并通过合法方式和渠道表达不同声音，从而使政府适时反思和调整相关政策，规范行政行为，避免社会动荡。不过，印度“立法关联型智库”的发展也受到一些制约。在“只有强大的政府才有能力建立强有力议委会制度”理念的影响下[31]，议委会的有效性便取决于内阁部长、执政党议员的素养和能力，政府及时提供事实和完整信息的意愿，以及议委会提出的权威建议是否与政府的观点和立场一致。而且，议委会的智库化运转，实际上也是印度“团家族智库”势力向立法领域的渗透[2]，即致力于印度教民族主义相关议程在立法决策上的有效落实，以相对温和、委婉的智库模式降低议题本身的敏感性和对抗性。

4.2 调查研究的创新是印度“立法关联型智库”建设的关键

不同于一般性智库的解释性和宣传性研究，印度“立法关联型智库”借助法定职能和法定程序，通过富有弹性的机制和路径开展前瞻性和对策性的调研。从结果而言，开展调研不是印度“立法关联型智库”的关键之举，只不过是一种形式。更重要的是，调研形成的内容与成果不仅为决策参考，更是带有法治思维的制度安排，具有一定强制性和权威性，有助于回应现实问题和舆论热点，是一种公信力和影响力强的思想产品。此外，不同于以咨政为导向的调研，印度“立法关联型智库”的调研带有游说和利益协调的性质。印度的法治体系不仅是一套原则，也是不同思想和价值观辩论的平台[32]。因此，作为“立法关联型智库”，印度议委会在内阁专权下的调研目的不局限于咨政，而是围绕顶层设计赋予的功能特性，通过游说式的调研，提出一个能被大多数参与者接受的方案。

可以说，立法决策的内容、方法与价值取向决定了印度议委会并不完全等同于传统意义上的智库。当然，一般性智库的运作范式作为补充，又为印度议委会开展严肃性和强制性的调研增添了灵活与务实的一面。

4.3 开展法治教育是印度“立法关联型智库”建设的亮点

印度议委会参与立法决策的路径表明，其本质上也可以被视为“准媒体”，主要体现为一种教育宣传功能。如前文所述，议委会及其成员通过媒介传播有关法案资讯、议会动态，从而引导大众舆论，成为印度主流媒体宣传议会事务和立法工作的信息源。

印度议委会推出的形式和成果并不局限于单纯的信息提供，而是通过成立专门委员会、发布专题研究成果、做出自己的分析判断，发挥教育公众的作用。例如，教育常设委员会成立了一个“学术倡议”，旨在围绕历史教科书的内容把政府官员、历史学家、学生等群体联结起来，成为学术共同体一个有价值的资源[33]。该议委会通过出版学术专著、撰写研究报告，帮助教育者建立或补充其课程教学大纲，为学生提供更标准的教材或必读参考书。同时，类似于一般性智库的“旋转门”机制，印度议委会为政治精英的形成创建了良好的平台。政党议员或内阁部长既需要对议会负责，也需要对所属政党或政府部门负责。这种双重负责的局面使某些议员可能并不擅长处理复杂事务，难以在立法和行政之间游刃有余。作为承担议会立法事务并沟通行政部门的主要业务机构，印度议委会为新议员掌握议会议程、熟悉议会事务、学习专业知识提供了教学和实践平台。因此，参与议委会事务便成为政治精英形成的重要阶段，也成为政府、政党及议会储备熟识立法事务人才的蓄水池。

4.4 立足决策实际是印度“立法关联型智库”有效发挥影响力的根本

印度政治体制具有多元混合的特点，议委会本身的功能也是多元化的体现，发挥以沟通、协商、交涉、辅助为特征的智库功能也有一定必然性。就立法决策普遍意义上强调的价值取向而言，虽然这种顶层设计的目的性很强，带有明显的功利性，但客观上符合当前及今后很长一段时间印度立法决策的实际需求。在内阁专权下，尤其是印度教民族主义强势抬头的背景下，莫迪政府需要各领域决策的集权，议委会运转的目标导向和问题导向也呈现为政府立场“站台背书”的倾向。同时，考虑到多元化的政治传统，为缓解可能带来的冲突与矛盾，在议委会的运作逻辑中又增添了上述特征。

从深层次的逻辑来看，莫迪政府对议委会的创新发展，并不局限于智库建设本身，构建“立法关联型智库”本质上是自2014 年以来莫迪政府对整个国家治理体系改革的有机组成部分。因此，智库建设与发展的格局不应局限于影响决策，而必须同国家层面的治理体系改革与发展相协调和对接，成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

4.5 对我国智库参与和服务人大立法工作的启示

虽然中印两国政治制度完全不同，并不具备严格意义上比较研究的条件，但从智库参与立法这一角度，印度的理论与实践不乏对我国构建高质量服务人大立法工作的中国特色新型智库有一定参考价值。类似于印度议委会，我国也有一批以人大常委会研究室、人大制度研究会、人大刊物为主体的体制内参谋服务机构。不同的是，前者为议会制度设计本身的一部分，但也正因为这一区别，上述我国体制内参谋服务机构理论上比印度议委会更具灵活性，更能彰显智库的本质属性和价值取向。

第一，我国智库参与和服务人大立法工作的逻辑起点以人民为中心。不同于印度的实际，中国特色新型智库不为“特殊利益”站台背书，更不应演变为权力博弈的场所与工具。同时，我国的立法工作以人民为中心，践行全过程人民民主。尤其是致力实现人民对美好生活的向往，为党委政府治国理政立制度、树规矩、定方圆是我国立法工作的主要目标导向。因此，“人民性”是我国为什么要建立健全智库高质量参与和服务人大立法工作体制机制必须首先明确的逻辑起点。

第二，我国智库参与和服务人大立法工作的活的灵魂在“中国特色”。始终坚守印度特色是印度“立法关联型智库”建设取得成效的关键。诚然，我国智库参与和服务人大立法工作的“创新”和“行稳”也在坚持和突出中国特色。一是加强和完善中国共产党对智库参与和服务人大立法工作的领导，始终坚持这一最鲜明的中国特色；二是继承和发扬中华优秀传统文化，把我国沿承数千年的“谏议制度”等智库文化传统和古代法治思想有机结合，为丰富我国智库参与和服务人大立法工作的理论与实践提供丰富的中国特色思想文化元素；三是把马克思主义法治理论同我国特色新型智库建设的具体实际相结合，以习近平法治思想作为推动新时代中国特色新型智库建设与高质量立法工作形成有机统一、相辅相成格局的根本遵循和行动指南。

第三，我国智库参与和服务人大立法工作应坚持“专而精”的思路。不全面铺开、不面面俱到，立足立法实际需求、围绕具体议题领域开展专题调研是印度“立法关联型智库”建设的基本经验。客观而言，上述我国与人大立法工作相关的智库在机制创设、名称设计等方面“五花八门”。这些智库在具体运转过程中，应着力通过“问题”的牵引摆脱庞杂的局面，紧密围绕新时代、新征程中国共产党的使命任务，与全面依法治国实际需求对标对表，始终聚焦人大立法面临的急难问题；充分发挥“体制内”和“非正式”的特点与优势，服务代表、沟通群众、联系专家学者，搞好调研、写好报告；做人大代表的好助手、当人大专门委员会的好参谋，致力成为人大立法过程中不可或缺的智囊。

5 结语

不同于美西方智库以独立身份参与议（国）会立法活动，印度议会内事实上拥有为立法决策服务的专门性智库，即兼具智库运作逻辑的各类型议委会。

印度议委会与智库的某些功能“先天性”重合，但其兼具智库功能参与立法决策，有一套印度特色的逻辑和路径。这是莫迪政府加强内阁专权的内在需求，也是有效推动决策部署顺利通过立法程序的具体抓手。肩负智库角色，印度议委会对决策的影响力更具灵活性、实效性和针对性，这一成效的体现本质上是内阁专权决策体制本身有效运转下的结果。因此，也可以说，印度议委会的智库化运作实际上是立足印度实际、坚守印度特色的结果。

印度议委会热衷于涉政治意识形态的立法事务，其智库化建设也存在不少局限，对其价值取向的评价褒贬不一。就“立法关联型智库”建设的具体内容而言，其对我国同类型智库参与和服务人大立法工作有一定参考价值，毕竟中印两国在治国理政、民族复兴等方面均面临着相似的问题、存在相同的利益诉求。同时，需要指出的是，印度议委会作为印度尝试构建“立法关联型智库”的典型案例，也为进一步从立法层面考察印度智库与印度政府对华外交决策之间的关系提供了一个新的研究视角。