乡镇政府在公益监督管理领域的法定职责探讨

林仙芝　李伟

摘 要：行政公益诉讼试点并正式推行至今，乡镇政府在公共利益管理领域是否是行政诉讼法规定的负有监督管理职责的行政机关，是否应当成为行政公益诉讼的适格被告，一直是实务中颇具争议的话题。属地管理模式下乡镇政府的职能定位与公益管理职责相契合，其在公益管理领域具有法律法规及规章确定的法定职责、上级机关及规范性文件指令产生的职责、先行行为引起的附随义务、行政协议约定的义务等四方面内容，可以作为行政公益诉讼的适格被告。在与行政主管部门职责竞合的情况下，应结合具体职责情形，准确判断适用单一被告或共同被告。

关键词：行政公益诉讼 乡镇政府 适格被告

在行政公益诉讼中只有明确适格被告，才有望真正有效督促其及时行使职权，进而推动行政公益诉讼维护公共利益目的之实现。故凡是具有相应法定职责又未充分履职的行政机关，都应当作为适格被告。乡镇政府在人力、财力和行政职权配置上相较于有关主管部门都存在明显不足，对于法律、法规、规章和地方规范性文件要求乡镇政府承担的行政职责，必须结合条文性质、职责分配等具体规定进行考量，充分考虑维护公共利益的现实需要，既要避免司法权对行政权的制衡不足，也要防止过度干预。

一、基本案情及办理过程

浙江省瑞安市人民检察院在履行职责过程中发现，部分乡镇存在农田露天焚烧秸秆情况，由此产生烟尘污染影响大气环境，乡镇政府亦未履行监管职责。经查明，《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）《浙江省大气污染防治条例》（以下简称《浙江省大气条例》）总则部分规定乡镇政府对辖区内大氣环境质量负责制；《浙江省人民政府办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》（以下简称《省政府意见》）及瑞安市人民政府的有关实施方案规定了乡镇政府是秸秆焚烧治理的责任主体，有组织领导和统筹协调责任。

在前期磋商过程中，乡镇政府抗辩自身没有处罚权及强制执行权，没有法律法规或相关文件规定乡镇政府在秸秆焚烧、大气防治方面的具体监督管理措施与执法权。办案机关经审查，向瑞安市人民政府发函征询该查处职责的责任机关，最终向6个乡镇政府发送检察建议，并收到积极回复，相应露天秸秆焚烧乱象亦得到有效治理。

二、案件办理中的争议焦点

经过近5年的实务探索，在自然资源、食品药品、国有财产等领域，行政主管部门的被告主体资格一般没有争议，有关部门权责较为清晰，法律规范也较为明确。颇有争议的是，乡镇政府（含街道办事处，下同）在上述领域中，如何认定其被告主体资格。一种观点认为，法定职责的前提是“法定”，法律制度的明确规定是行政机关保证行使职权、履行职能的核心，案件适格主体的选择上，应选择法律明确授权的具有监督管理职责且享有行政处罚权的主管部门，不应当把乡镇的广义“政治责任”混淆于“法律责任”中。［1］本案中，《大气污染防治法》及《浙江省大气条例》仅在总则部分规定乡镇政府对辖区内大气环境质量负责制，但罚责部分并没有规定乡镇政府的处罚权或具体处理职权。另一种观点认为，乡镇政府作为属地管理的基层人民政府，是社会综合治理的“直面者”与“发起人”，［2］ 若社会公益领域单纯依靠主管部门监管，不能与乡镇政府形成治理合力，难以取得长久治理的效果，也难以达到公益诉讼的立法目的。故应依据案件类型查询相关法律法规中的明确规定，并结合地方权力清单、“三定方案”，从本案所在县市的两级政府及部门的职权分配出发，由属地乡镇处理秸秆焚烧更有利于解决实际问题。

笔者在中国裁判文书网中检索发现，乡镇政府为被告的案件多以单一被告形式被提起诉讼，案由普遍集中在生态环境整治中，且法院对乡镇政府的被告资格有不同认识。如吉林省德惠市人民检察院诉朝阳乡政府不履行法定职责案，一审、二审法院均认为朝阳乡政府不是履行“对破坏生态环境的违法行为进行制止和处罚的监督管理职责”的责任主体。［3］虽然该案最终被再审裁定撤销并重新审理，但足见不同法院、法检之间存在不同认识。而安徽省临泉县人民检察院诉庙岔镇政府不履行环境保护法定职责案，法院直接认可了被告的主体资格。［4］由此可见，司法实务中，各地的做法不尽相同，体现在对法律法规的理解不同，起诉受到的阻力不同、诉讼效果存在差异，有直接诉行政主管部门的，也有单一诉乡镇政府的，有认可乡镇政府被告资格的，也有不认可的，这也是本文研究之缘起。

三、司法实务中的认定标准探讨

（一）行政机关的公益监督管理职责

行政机关的职责是法律授权的给予其履行提供公共服务的职权，职责是本位的、应然的，其附属而派生出行政权力。所以，政府部门自然不能因为没有行政处罚权力来抗辩自身履责困难或不具备职责。新华词典中，“监督”意指对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理；“管理”意指通过实施计划、组织、指挥、协调、控制等职能，以达目标。监督管理职责包含了监督职责与管理职责两层含义，而管理可以涵盖监督。行政诉讼法第25条第4款规定的“监督管理职责”，不仅包括行政机关对违法行为的行政处罚职责，也包括行政机关为避免公益损害持续或扩大，依据法律规范相关授权，运用公共权力对受损公益进行修复等综合性治理职责。具体而言，行政机关的职责分布存在三种类型：（1）通过法律法规及规章的总则部分赋予较为原则性的监督职责，行政机关只能作出巡查、督促、制止、上报等行为；（2）通过分则及罚则部分规定明确具体的监管职责，如作出行政处罚、行政强制决定等职权；（3）地方政府根据法律法规精神及原则性规定，制定适合自身的权责清单，明确有关职权。所以在判断行政机关是否具备法定职责时，需要综合考量法律、法规、规章规定，并参考权力清单和权责配置等有关规范性文件予以确定。

（二）乡镇政府的职能定位与公益监督管理之契合

我国基层政府治理遵循属地管理原则，地方政府实行“条块结合、以块为主、分级管理”的行政体制，其对本级辖区内的行政事务全权负责。在这种管理模式下，乡镇政府必须担任好社会综合治理的管理者角色，不仅要领导和管理经济、财政等行政工作，而且要提供教育、文化、卫生、社保等公共服务，还需要积极去解决环境污染、安全生产等社会问题，既要维护基层社会秩序安定，也要为政治、经济、文化等各方面发展服务。尤其是近年来，基层治理面临着巨大转型，逐渐从过去的计划生育、财政收入等“硬任务”转型到共同富裕托底、意识形态提升、生态环境保护、乡村振兴发展、县域现代化建设等“攻坚战”上来。把权力下放到乡镇一级，是为了发挥乡镇政府的属地优势，根据乡镇的具体情况开展基层管理与综合治理工作，使行政管理资源得到高效利用。按照属地管理原则，环境保护、安全生产、土地保护、村镇建设、民生事业等公共利益管理工作都需要乡镇政府去负责并落实［5］，而乡镇政府在个别领域并没有法规范赋予的执法主体资格与执法权限，导致现实管理中捉襟见肘，容易陷入“有责无权”的属地管理悖论中。但可以确定的是乡镇政府至少具备监督或协助管理的职责，如协助主管部门进行日常监督巡查；对行政相对人进行劝说、疏导，及时制止、纠正违法行为；上报违法线索；协助执法实施，联合执法等。故本案中，即使乡镇政府在大气防治等相关法律法规框架下的“负责制”是否具备法定职责在司法实务中存有争议，但其监督或协助管理的职责是肯定的。

（三）乡镇政府在公益监督管理领域的法定职责分析

基于当前基层综合治理模式，结合行政公益诉讼的立法目的，乡镇政府在公益监督管理领域的法定职责应适当地作扩大解释，主要包含以下四个方面：

1.法律、法规、规章确定的法定职责。法规范是行政机关作为义务的主要依据，除了法律法规直接设定的具备对行政相对人支配权力的管理型作为义务外，也有法律法规以及规章间接体现的原则性监督义务。乡镇政府在相关领域的职责，大部分法律法规及规章都是较为原则性的规定，如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国渔业法》以及各省的条例等，都是规定了乡镇政府的诸如“加强管理”“监督”“检查”“宣传教育”“报告”“督促”“协助”义务，或者原则性描述为“综合治理”“采取措施”，作为法律规定的监督性责任主体，乡镇政府虽然无实质执法权，但仍然应当具备“发现、制止、报告”的法定职责。也有相关法规范设定了乡镇政府更为具体的职责，如《中华人民共和国城乡规划法》，乡村规划区内存在违法占地、违法建设情况的，乡镇政府可以责令限期改正、强制拆除；又如《中华人民共和国森林法》第33条规定“地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织，负责护林工作。县级或者乡镇人民政府可以聘用护林员，其主要职责是巡护森林，发现火情、林业有害生物以及破坏森林资源的行为，应当及时处理并向当地林业等有关部门报告”，虽然法律使用了“可以聘用护林员”，但乡镇政府既负责护林工作，也作为护林员监管部门，其巡护森林、发现问题及时处理并上报火情等职责是毋庸置疑的。

2.上级机关及规范性文件指令产生的职责。地方政府的规范性文件通常都是根据上位法律的總则精神或相关规定所拟定的适合地方管理与治理的实施办法与操作规范，具有涉及面广、约束力强等特点，施行与执行过程中必然直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益。法律层面无法全面对乡镇政府的有关职能职责、法定权限、工作机制、失责追究等方面加以细化。对于乡镇政府在涉环境资源保护、国有财产保护、食药安全、国有土地使用权出让四大公益领域中的职责，不仅应当分析有关法律法规，还应当结合上级机关以及地方政府的规范性文件加以厘清，并借助三层级法律规范对权力清单予以明确。本案中，《省政府意见》及瑞安市人民政府的实施方案规定了乡镇政府是秸秆焚烧治理的责任主体，有组织领导和统筹协调责任，应认为规范性文件“赋予”了乡镇政府秸秆焚烧治理的法定职责。

3.先行行为引起的附随义务。在公益监督管理领域中，乡镇政府先行实施的行为违法或者虽然合法但直接或间接侵害了国家利益、社会公共利益，或者导致国家利益、社会公共利益陷入危险的状态，检察机关可以依法启动行政公益诉讼诉前程序。比较常见的，如乡镇政府具有宅基地审批权，对行政相对人存在少批多建、违法占用基本农田或公用道路的情形，乡镇政府应当履行监督管理职责，以防止国有土地及基本农田的流失；再如，乡村林业种植相关的林权审批虽然由林业主管部门负责，但实践中都是经基层村民组织、乡镇政府、林业部门逐级审核上报，故乡镇政府发现山村林地存在违法使用情况的，有权予以制止。

4.行政协议约定的义务。行政协议是行政管理的重要手段，在集体土地及房屋征收、农村保障性住房租赁、乡村环境整治等工作中，乡镇政府往往需要以行政管理单位的名义与相对人签订行政协议，若乡镇政府违法行使职权签订协议或不监管协议履行，也应当成为行政公益诉讼的被告。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第24条规定，行政机关享有监督协议履行的职权，行政相对人未按约履行协议的，可以责令履行并作出处理决定，处理决定生效后仍未履行的应当申请法院强制执行。可见，监管行政协议的履行，行政机关也可行使“作出处理决定”“申请法院强制执行”职责。

值得注意的是，职责和职权是一体两面的关系，法律授予行政机关多少权力，也会同时赋予其相应的职责。［6］所以，法律、法规、规章或规范性文件等授予乡镇政府多少职权，他们就应当在相应的职权范围内承担多少责任。若法规范仅赋予乡镇政府“检查、发现、制止、报告”等原则性的监督职责，检察机关制发的诉前检察建议，应当严格载明乡镇政府所应负有的职责与应当履行的监督职责内容，而不应笼统地列明“应履行监督管理职责”，否则，会因乡镇政府不具有强制性的管理职责而导致被告主体不适格。

四、案件办理的延伸思考

（一）地方政府文件存在冲突，但均符合上位法规定

本案中，关于农村秸秆焚烧责任主体，法规范依据分别有：《大气污染防治法》第119条规定，露天焚烧秸秆等产生烟尘污染的物质的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正并可处罚款；《浙江省大气条例》第4条规定，乡镇政府应加强辖区内大气污染防治工作，发现大气环境违法行为应当予以制止，及时报告负有大气污染防治监督管理职责的部门，配合做好监督管理工作；温州市政府文件《关于明确秸秆露天焚烧有关职责的函》，确定瑞安环保分局负责秸秆露天焚烧的监督管理工作，瑞安综合执法局负责秸秆露天焚烧的行政检查、行政处罚、行政强制等工作；而瑞安市实施方案却确定乡镇政府是秸秆禁烧管控的责任主体。秸秆焚烧的监管主体到底是乡镇政府还是生态环境局抑或综合执法局？《大气污染防治法》规定了监管部门为县级以上人民政府确定的部门，而温州市与瑞安市文件对责任部门的规定存在冲突，故检察机关应当在启动诉前程序之前，依照《大气污染防治法》第119条之规定，函致瑞安市人民政府以确定秸秆焚烧的主管部门。

（二）乡镇政府与行政主管部门共同具有法定职责的情形

按照现有法律框架，行政公益诉讼诉前程序一旦错列或遗漏被告，人民法院司法审查中是无法变更或追加被告的，其结果只能是驳回起诉，势必将导致司法程序空转。前文已经单就乡镇政府讨论了其在公益领域监管职责及被告资格认定问题，而行政主管部门在上述领域往往也是具备监管职责的，但从近几年的司法裁判实务来看，鲜有共同被告的案例。而在生态环境等特定的领域，行政主管部门与乡镇政府必然存在监管竞合情况。单一被告的模式客观上难以回应我国行政管理中条块管理的现实，检察机关仅针对乡镇政府要求履行职责并发送诉前检察建议，若乡镇政府能够组织协调部门联动并取得实效，自无问题；但若部门间存在推诿导致诉前程序难以有效开展，应当及时将主管部门追加为检察建议制发对象。诉前程序中，检察机关要结合治理的合法性、有效性考量［7］，准确判断履行法定职责的行政机关有哪些，有必要将所有具有相应职责的行政机关均列为检察建议对象，并结合具体职责情况分别予以判断，在后续起诉的诉讼请求中分别予以明确要求履行的具体职责。

*浙江省瑞安市人民检察院公益诉讼部一级检察官、行政检察办公室主任［325200］

**浙江省瑞安市人民法院行政审判庭三级法官［325200］

［1］ 参见梅艳：《行政公益诉讼的裁判规则——以行政机关“不依法履行职责”为视角》，《三峡大学学报（人文社会科学版）》2020年第1期。

［2］ 参见高迪：《转型期乡镇政府权责匹配问题研究》，《机构与行政》2019年第1期。

［3］ 参见吉林省德惠市人民法院行政裁定书，（2017）吉0183行初42号；吉林省长春市中级人民法院行政裁定书，（2018）吉01行终49号。

［4］ 参见安徽省临泉县人民法院行政判决书，（2016）皖1221行初95号。

［5］ 参见梁春立：《现行法律框架下乡镇行政执法方式探索》，《机构与行政》2017年第7期。

［6］ 参见李步云：《人权与宪法精神》，中国法学网http：//iolaw.cssn.cn/zxzp/201007/t20100719_4607208.shtml，最后访问日期：2022年6月3日。

［7］ 参见关保英：《行政公益诉讼中的公益拓展研究》，《法治与法律》2019年第8期。