全国人大解释香港基本法的必要性研究

摘要：管治权是一个国家基于主权而对其所属领土施行管辖和进行治理的权力。主权要求国家对其国内所有地方（也同样包括特别行政区）和所有事务都有一种绝对、最高和排他的权力。全国人大常委会基于《基本法》第一百五十八条第一款行使解释权，本质上就是落实中央全面管治权的一种形式。全国人大主动释法有利于在司法领域行使中央的防御性权力，避免由于两地对于“一国两制”的不同理解出现更多难以预测的宪制危机，从而为境外势力破坏特别行政区运行大开方便之门。全国人大主动“释法”的必要性：（一）主权者宪制责任使然；（二）两地法系存在差异；（三）相较“修法”更加便捷。

关键词：全国人大；香港基本法解释；全面管治权；政治决断

中图分类号：D921.9文献标识码：A文章编号：2095-6916（2023）10-0088-04

香港回归25周年来，学界对于《香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）解释权的争论未曾中断，每当基本法被解释时，都会在香港引发剧烈反响。

田飞龙教授认为，香港反对派并不反对人大释法，而是反对人大主动释法［1］。有的香港学者认为，全国人大主动释法绕过了《基本法》第一百五十八条所规定的程序，导致法治精神被矮化［2］。内地也有学者认为“人大常委会释法属于司法解释，具有被动性，全国人大常委会释法在客观上符合香港政府的想法和需求，但与终审法院及很多法律界人士的理解是相违背的，令很多普通法的法律工作者担忧此举会影响香港法制的完整性”［3］。

笔者认为上述观点在一定程度上值得商榷，毕竟从落实中央全面管治权的角度而言，全国人大解释基本法、特别是主动解释基本法有其正当性和必要性。

众所周知，《基本法》第一百五十八条第一款规定了全国人大常委会拥有对基本法的解释权，但是目前的争议焦点落到了全国人大常委会如何解释《基本法》，其解释权是否受到限制的问题上。倘若我们从落实中央全面管治权的视角分析这些问题，答案其实非常明确。

一、历次全国人大常委会“释法”回顾

香港回归至今全国人大常委会累计释法5次，其中两次由全国人大常委会主动进行，其余次数分别由行政长官和终审法院提出。

（一）首次释法：吴嘉玲案

吴嘉玲案的案情并不复杂，即香港居民内地所生子女未持有单程证而被香港入境事务处拒绝入境，遂起诉入境事务处直到终审法院，由于香港终审法院作出的解释与基本法立法原意相悖，时任行政长官向国务院提请人大常委会释法［4］。全国人大常委会为了维持香港社会的平稳运作，使其不再因为居留权的问题而浪费香港宝贵的行政资源，最终对《基本法》第二十二条第四款作出解释。

（二）第二次释法：行政长官选举办法

2003年由于香港经济衰退，人心浮动，社会矛盾加剧，最终矛盾爆发于政治制度问题，即2007年行政长官选举和2008年立法会选举是否由普选产生。行政长官产生方式事关香港政治体制发展，对于全面贯彻落实“一国两制”方针，保障香港民主制度按照基本法循序渐进地健康发展，保持香港的繁荣稳定具有重大、深远的意义［5］。基于此，全国人大常委会遂主动对基本法附件一第七条和附件二第三条作出解释，其中指出行政长官和立法会产生办法“如需”修改是指可以修改也可以不修改。同时在原先的上面增加了“行政长官向全国人大常委会提交报告，提请行政长官及立法会的产生办法是否需要修改”和“人大常委会决定是否需要就产生办法作出修改”。

（三）第三次释法：行政长官任期问题

2005年3月，时任行政长官董建华辞职，由时任政务司司长曾荫权出任临时行政长官，由此导致行政长官任期问题——对于接替新的行政长官的任期应当如何确定？曾荫权为解决此问题向国务院提请全国人大常委会对《基本法》第五十三条释法。最终人大常委会解释时指出，新任行政长官的任期应为原行政长官的剩余任期。从而避免了一次可能的宪制危机。

（四）第四次释法：刚果（金）案

2011年11月，香港终审法院就外交豁免权问题，首次向全国人大提请释法。事件缘起于美国某对冲基金公司向刚果追债，而刚果以“国家豁免”为由拒绝还债，两者官司最终打到香港终审法院。终审法院就“是否应适用国家豁免原则”等问题向全国人大常委会提请释法，全国人大常委会解释称，决定国家豁免规则、政策属于国家行为，香港法院无权管辖，香港应当遵循国家统一的国家豁免规则或政策，香港原有法律中与我国国家豁免规则或政策相悖的无效［6］。

（五）第五次释法：立法会议员宣誓风波

2016年10月12日，在新当选的立法会议员宣誓仪式上，梁颂恒、游惠贞（以下简称“梁、游二人”）在宣誓时擅自修改誓词或在誓词中增添其他反动内容，蓄意宣扬“港独”主张，并侮辱国家和民族，被监誓人裁定宣誓无效［7］。此后梁、游二人一路上诉至终审法院。全国人大常委会为了打击“港独”势力，避免不承认国家主权的议员进入立法会，遂对《基本法》第一百零四条作出解释，其中规定了宣誓是必须要经过的程序，必须符合法定形式和内容的要求，宣誓人不真诚不庄重的宣誓属于拒绝宣誓，丧失就该条所列相应公职人员的资格。

二、全面管治权与“人大释法”

通过回顾历次“人大释法”，我们不难发现，每次解释基本法从根本上而言其实是中央行使全面管治权的体现。

（一）全面管治权的含义

“全面管治权”的提法首见于2014年6月，国新办发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书（以下简称“白皮书”）中。

王禹教授认为，全面管治权主要内容可以概括为：第一，中央对包括香港特别行政区在内的所有地方拥有全面管治权；第二，中央对香港的全面管治权既包含中央直接行使的權力也同样包含授予香港特别行政区的高度自治权；第三，中央对于已经授予特别行政区的高度自治权有监督的权力［8］。

同时，王禹教授还认为，管治权是基于主权产生的这一点无可非议，就是一个国家基于主权而对其所属领土施行管辖和进行治理的权力。主权要求国家对其国内所有地方（也同样包括特别行政区）和所有事务都有一种绝对、最高和排他的权力，即管辖的权力［8］。那么基于上述论断，“全面管治权”这一概念其实自1997年7月1日香港回归以来就应然地存在，白皮书无非是将过去“一国两制”运行过程中，将包括特别行政区法院行使终审权、“人大释法”等在内的治理行为统一归纳为全面管治权。对于中央和特别行政区的关系并没有实质上的变动。

全面管治权的提出，无非是基于“一国两制”在实践过程中出现的波折——香港终审法院宣称其有“违宪审查权”“占中”运动，以及两地对于“一国两制”认知上的差异等。从而明确特别行政区的地位和中央与特区政府关系，为保障“一国两制”平稳运行提供理论支撑。

（二）“人大释法”与全面管治权的关联

从前文可知，全面管治权实则是主权在“一国两制”框架下的具体体现。那么，人大常委会基于《基本法》第一百五十八条第一款行使解释权，本质上就是落实中央全面管治权的一种形式。

那么，我们又应如何理解《基本法》第一百五十八条第二、三款提及的“‘授权香港特别行政区法院进行解释”，“香港特别行政区法院对其他条款也可解释，涉中央管理事务或中央与特区关系的条款应当在作出不可上诉的终局判决前应当由终审法院提请人大常委会对相关条款作出解释”以及“如全国人大常委会作出解释应以人大常委会的解释为准”呢？

香港的某学者认为，“九七前对释法程序的理解，是人大常委会把释法权授权与香港法院后，自己就不会再行驶此权力。当这个理解被打破，第一百五十八条所描述的详细程序就显得多余了。”［8］

很明显，香港学者对“授权”一词存在误解。从法理而言，授权者的权力不应受到被授权者的限制［9］。这意味着，《基本法》第一百五十八条全国人大常委会享有的解释权，并不以香港法院提请释法为前提，是主权者固有的权力，是一般的、不受限的。

再者，“白皮书”中指出，中央对香港特别行政区的高度自治权具有监督权力。那么这种监督权力从司法的角度看就集中体现在《基本法》第一百五十八条第三款，全国人大常委会作出解释的，全国以人大常委会的解释为准，而香港法院作出的解释是受限的、非终局性的。

倘若中央对于香港司法的监督权，还需以香港司法机关主动提请为前提，不仅明显不符合授权理论，更有悖于“一国两制”初衷。

正如习近平总书记在香港回归25周年讲话中所言：“‘一国两制的根本宗旨是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港、澳门长期繁荣稳定。”［10］中央依据基本法对香港司法进行监督无可非议。

三、全国人大主动“释法”对于落实全面管治权的意义

强世功教授认为，中央对港方针政策的政治哲学基础首先是一种共和主义的立场，而非自由主义的立场，把基本法赋予的权力理解为一种防御性的权力，而不是进攻性的，其目的是保证香港的高度自治，维持香港的繁荣稳定。反观香港人却被自由主义的法律逻辑所支配，把基本法赋予的权力视作进攻性的，不仅担心中央会主动限制他们的自治权，还试图随时通过权力的运用不断提升高度自治的“高度”［11］。

由此我们也就不难理解，为什么每当全国人大释法，特别是当全国人大主动释法，香港的法律界、学界会有那么大的反应。原因就在于他们受到自由主义的政治逻辑影响，盲目地把香港自治与国家主权对立起来，把香港利益与国家利益割裂开来，把“两制”与“一国”拆散开来，而中共中央却始终把二者视为统一的整体，把香港高度自治视为中央行使主权的特殊方式［12］。

正是基于这样的理解，中央将这种行使主权的特殊方式称为“全面管治权”。推动人大主动释法有利于在司法领域行使中央的防御性權力，避免由于两地对于“一国两制”的不同理解出现更多难以预测的宪制危机，从而为境外势力破坏特别行政区运行大开方便之门。

况且伴随着时代变迁，人们对于基本法条款的理解也会发生变化，亦不能排除特别行政区再次出现宪制危机的可能，这时更需要全国人大主动“释法”，明晰立法原意，减少两地之间的误判，最大程度上维护中央权威，从而能更好地落实全面管治权，保障“一国两制”的顺利实践和特别行政区的宪制秩序与社会秩序的长期有效运行。

四、全国人大主动“释法”的必要性

（一）主权者宪制责任使然

依据《中华人民共和国宪法》第五十七条的规定，全国人民代表大会及其常务委员会享有最高权力，我们可以将他们视为国家主权的实际拥有者，即“主权者”。

全国人大及其常委会作为主权者，在香港发生宪制危机、出现“港独”势力破坏规则妄图进入立法会时，及时主动作出“释法”，澄清立法原意，明确“一国”的红线。

更进一步说，“人大释法”就是一种政治决断。政治决断，就意味着在政治领域诉诸于重大审慎经得起政治自身规则考验的关键行动，行动本身就是目的，行动本身就是意义［12］。结合此前“人大释法”的实践看，每次主动“释法”的背景都是基于“一国两制”在实践过程中出现当时立法未考虑到的新情况，通过政治决断的方式弥补现有秩序的漏洞，而非出于扩大中央权力的需要。全国人大基于自己主权者的身份，基于《基本法》对于特别行政区的高度自治权进行监督，当出现新问题时及时作出政治决断平息争议，是无可非议的，这是其必然要履行的宪制责任。

（二）法系差异

内地属于大陆法系，而香港则属于海洋法系，基本法在起草、制定的过程中凝聚了两种法系，但是在实践的过程中，由于香港法院深受海洋法系法律文化的影响，对于相关条款在理解上有所偏差也在所难免。

有的学者认为，法系差异导致法律和司法制度差异体现在诸多方面，例如，对于法律解释的制度和方法存在一定不同，这种不同又是“一国两制”原则的重要体现。“一国两制”和基本法的实施要求全国人大常委会和香港法院对于由两种解释方法差异带来的摩擦和碰撞应当给予适当的宽容。当然适度宽容应以不影响中央和特别行政区的关系为界限；一旦超越这一界限，为了维护宪制秩序的稳定，解释原则和方法的冲突必须得到预防和修补［13］。

笔者认为，正是法律认知、解释方法等存在冲突，全国人大常委会作为主权者的一部分，应当根据现实需要（如2016年立法会议员宣誓风波）主动地对争议条款作出解释，避免由于现有条款中缺乏对香港终审法院应当提请解释而未提请解释的情形作出规定，而出现更加严重的宪制危机。

（三）相较“修法”更加便捷

邹平学教授认为，在慎言基本法修改的考量下，短期内无法启动基本法的修改，也无法尽早完善基本法解释机制安排中的文义缺漏及逻辑不足［14］。

面对多变的国际局势和复杂的国内环境，基本法在实施过程中不可避免地会出现波折，一些条文制定时的漏洞有暴露的可能，出于落实全面管治权和填补法律漏洞的需要，全国人大采取主动“释法”的方式既高效地解决了基本法实践中面临的问题，又有效维护了基本法的安定性，是一种经济的方案。

结语

结合上文论述我们可以得出，全国人大主动“释法”有其充分的合理性、必要性基礎，对于落实全面管治权有十分重大的作用，而且解释的结果只对日后的案件产生影响，之前的案件的判决依然有效，不会影响香港法院的终审权和司法独立。

当然，全国人大在行使其作为主权者的权力时，也需要遵循基本法有关条款的规定，谨慎地行使这项权力。只有当基本法实践过程中出现漏洞，或者出现宪制危机时，才能对争议条款作出解释，维护“一国两制”的平稳运行和香港特别行政区的繁荣稳定。

参考文献：

［1］田飞龙.香港“一国两制”演变的法治节奏［M］.北京：时事出版社，2020：133.

［2］梁启智.为何会有香港人反对人大释法［EB/OL］.（2019-06-28）［2022-07-27］.https：//matters.news/@leungkaichihk/6153-香港第一课-25-为何会有香港人反对人大释法.

［3］胡锦光，朱世海.香港行政长官与基本法解释［J］.江汉大学学报（社会科学版），2012（3）.

［4］孙莹，刘溟溟.论香港《基本法》解释机制的协调——基于全国人大常委会五次释法的经验［J］.地方立法研究，2017（5）.

［5］李昌道.香港基本法解释机制探析［J］.复旦学报（社会科学版），2008（3）.

［6］关于《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第十三条第一款和第十九条的解释（草案）》的说明［EB/OL］.（2011-08-27）［2022-07-29］.http：//www.npc.gov.cn/npc/c12435/201108/5e1e6096cc854c509340f36a61b66ac9.shtml.

［7］汪进元.香港《基本法》解释体制的内在张力及其缓解——从人大针对《基本法》第104条的解释说起［J］.江苏行政学院学报，2017（2）.

［8］王禹.“一国两制”下中央对特别行政区的全面管治权［J］.港澳研究，2016（2）.

［9］杨晓楠.中央与地方关系视角下的香港基本法解释［J］.浙江社会科学，2020（10）.

［10］习近平在庆祝香港回归祖国25周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话［EB/OL］.（2022-07-01）［2022-07-30］.http：//www.news.cn/politics/leaders/2022-07/01/c_1128797423.htm.

［11］强世功.司法主权之争——从吴嘉玲案看“人大释法”的宪政意涵［J］.清华法学，2009（5）.

［12］刘海洋.施米特政治决断理论研究［D］.泉州：华侨大学，2019.

［13］刘海林.《香港基本法》第158条：起草过程、规范含义与解释实践［J］.华东政法大学学报，2020（5）.

［14］邹平学.港澳珠三角区域研究：香港基本法实践问题研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2014：399.

作者简介：聂汪林（1998—），男，汉族，浙江缙云人，单位为澳门科技大学，研究方向为港澳基本法。

（责任编辑：赵良）