大国蓝图：以规划制度推进中国式现代化

刘伟　何頔

〔摘要〕在推进中国式现代化的实践中，规划制度一直是党治国理政的重要工具。中国的规划制度具有鲜明的中国特色，历经制度初创、“再造”到成熟的变迁历程，在现代化建设的不同阶段都发挥了举旗定向的作用。作为擘画中国式现代化宏伟蓝图的关键性制度设计，规划制度表现出通过指标引导消弭发展的不平衡性、借助重大项目引领建设的方向性和利用规划网络保障目标可实现性的实践逻辑，其价值主要体现在彰显现代化国家制度建设的“中国特色”、适应中国国情下的现代化治理需求以及提供跨越现代化后发陷阱的“中国方案”三个层面。未来规划制度的完善需要从法治化、专业化和改革创新三方面着手，进一步提升自身的制度化和科学化水平，充分释放制度活力，从而更好地将制度优势转化为国家治理效能，让中国式现代化建设在这幅大国蓝图的引领下稳步向前推进。

〔关键词〕规划制度，中国式现代化，国家治理，中国特色，转型发展

〔中图分类号〕D61 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2023）05-0005-09

“党领导人民成功走出中国式现代化道路，创造了人类文明新形态，拓展了發展中国家走向现代化的途径。”〔1〕中国的现代化建设是如何向前推进的，这是中国政治学研究持续关注的重点问题。其中，一批学者对中国式现代化的历史经验、话语体系、独特优势与实现路径等进行了系统性的讨论〔2〕，不仅丰富了中国式现代化概念的知识谱系，为中国式现代化理论框架和话语体系的构建奠定了基础，也搭建起学科交叉视角下理解中国式现代化概念和理论的桥梁。而规划制度在中国的国家治理体系中已存续了 70 年，形成了涉及政治学、经济学、公共管理学等多个学科领域的丰富研究成果。就规划制度的发展逻辑而言，规划制度治理效能的持续发挥，是其在中国经济社会的高速变革中不断进行适应性调整的结果〔3〕；就规划制度的运作机制而言，公共管理学主要包含了目标治理等分析视角〔4〕，而政治学则侧重于结合中国政治制度的特征来展开讨论，认为规划制度的有效运作归根结底是以中国特色社会主义制度框架为支撑的，“游击式”政策风格和执政党的唯一性保证了规划的灵活性和连续性〔5〕，其指标体系和项目安排则在国家治理中发挥了战略引导、政治动员和目标考核的作用〔6〕。此外，还有一批学者围绕规划制度的实践进行了多维度的实证分析〔7〕，为更好地理解规划制度的运作逻辑和价值内涵提供了丰富的材料。但遗憾的是，这些研究均未将中国式现代化的发展进程与规划制度的历史逻辑和运作机制关联起来，也未能揭示规划制度对于推进中国式现代化的独特价值。不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。作为中国国家治理的核心机制，规划制度是推进中国式现代化不可或缺的重要支撑，理解规划制度的内在逻辑，能够为未来中国式现代化发展的纲维有序提供保障。鉴于此，本文以规划制度在中国式现代化进程中发展变迁的历史脉络为出发点，进而探寻其推进中国式现代化的实践逻辑和价值所在，最后再对规划制度推进中国式现代化的完善路径进行讨论。

一、中国式现代化进程中规划制度的发展脉络

凡事预则立，不预则废。一直以来，规划都是人类认识和改变自身状况与外部环境的一种重要手段，涵盖了从设定目标到寻找实现目标的方法和手段的全过程〔8〕1。中国的规划制度是一项从苏联引进的制度设计，但在中国式现代化的发展进程中，规划制度逐渐融入中国的国家治理体系，成为一项具有中国特色的治理模式。从“一五”计划到“十四五”规划，从各年份的年度工作计划到各领域的专项规划，一项项纵横交错又衔接紧密的规划共同构成了中国的规划制度体系，串联起中国式现代化建设的各个阶段。立足于中国的政治实践，考察特定历史情境下规划制度发展变迁的独特脉络，对于理解“如何推进中国式现代化”这一重要问题具有深远的理论价值和现实意义。

（一）工业现代化奠基期：规划制度的初创

作为国民经济的主导性产业，工业是一个国家现代化实力的根本所在，工业现代化则是国家现代化的重要支撑。新中国成立前夕，我们党就将“稳步地由农业国转变为工业国”〔9〕1437确定为新中国建设的主要方向。成立之初的新中国面临着物资匮乏、资源紧缺、国际封锁的困难局面，中国共产党执政的首个挑战便是如何促进生产力的发展，解决人民的温饱问题，增强人民群众对新生政权的信任和信心，彰显共产党领导的先进性和社会主义制度的优越性，因此，需要通过大力推进工业现代化建设来推进社会生产和稳定生活秩序，为国家发展奠定物质基础。在这一背景下，与苏联结盟并学习其计划经济模式，是当时中国的必然选择。规划制度在中国的扎根始于1953年第一个五年计划的编制实施，在此之前，政府便通过召开全国计划工作会议、进行社会主义改造和成立国家计划委员会等举措，为规划制度能够快速嵌入中国的政治体制中作好了铺垫。1954年，第一届全国人大一次会议明确提出要“把我国建设成为一个强大的社会主义的现代化的工业国家”〔10〕144，同时，新中国的第一部宪法也以根本大法的形式规定了“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造”〔11〕524的制度模式。在这一模式下，国家利用指令性计划垄断了包括物质财富、信息资源及人们生存发展机会在内的大部分重要资源，投入工业生产和建设之中，借助这种总体性社会结构，社会主义制度“集中力量办大事”的优势得到了最大限度的发挥，“一五”计划的各项指标也得以大幅超额完成。但从“二五”计划开始，计划经济的弊端逐渐显现：政府对经济生产和人民生活的过度控制，挤占了市场和社会的发展空间；信息失灵导致的行政调控手段僵化，抹杀了经济运行的活力；“高指标、瞎指挥、浮夸风”的“左”倾错误思潮也在破坏计划经济的运行机制，给计划的执行带来巨大困难。从以下几个五年计划的实现情况可以直观展现当时规划制度所面临的困境：与“一五”计划84.4%的完成率和136%的完成百分数均值相比，“二五”计划指标一个都没有完成；“三五”计划时的情况稍有好转，但也仅完成了指标体系中的46.9%；“四五”计划的完成率为34.6%；“五五”计划由于指标设置超出了生产能力，完成率只有31.3%〔12〕80-87。可以看出，规划制度在引进之初，曾为中国的工业现代化建设奠定了一定的物质和技术基础，但其后一段时期的“计划失灵”，实际上是其信息不完备、资源分配僵化等内在问题的外化。对于中国这个人口庞大、地域广袤的大国而言，苏式指令性计划并不能很好地应对现代化建设进程中出现的各种复杂局面，因此，指令性计划经济模式也在规划制度的变迁中，逐渐退出了历史舞台。

（二）经济现代化转型期：规划制度的“再造”

1978年，党的十一届三中全会正式宣告，“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”〔13〕。回顾中国的经济转型历程，可以发现中国的经济体制改革与世界上许多曾实行社会主义计划经济体制的国家有所不同，并没有采取当时国际上主流经济学家所倡导的“大爆炸”政策，根据一个全面的计划进行迅速的改革〔14〕，相反，中国借助地方试验的政治策略和“推动和统摄”的政策风格〔15〕28，赋予地方政府充分的自主性，并通过充分调动各级干部的治理主动性和创造性，以实现经济的现代化为目标，探索适应于中国治理情境的制度模式，为推进中国式现代化积累实践经验。在经济体制和市场格局的深刻变化中，规划制度也走上了循序渐进的“再造”之路。从“六五”计划开始，五年计划更名为“国民经济和社会发展五年计划”，首次将社会发展纳入规划，规划制度的治理范畴得到初步拓展；“七五”计划着重强调“适度的经济增长率”“恰当的投资规模”“兼顾生产建设和生活消费”等问题，规划目标的科学性开始被关注和重视；“八五”计划时，国家与五年计划一并出台了国民经济和社会发展的十年规划，首次以长期规划的形式，对社会主义现代化建设第二步战略目标的实现方向进行了部署；“九五”计划引入了指导性和预测性的指标体系，与法制建设、政策实施、工作考核等共同形成综合配套措施，促使经济增长方式发生进一步转变；“十五”计划编制时恰逢中国“入世”元年，面对全球市场带来的新挑战，规划编制的指导思想和方法都更加体现战略性、宏观性和政策性，强调“要有必要的指标和项目，但也不能像过去的计划列得那么多、规定得那么细”〔16〕97。规划制度的“再造”之路是与中国经济体制的现代化转型同步进行的，也是“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段”〔17〕373重要论述的生动实践。指令性计划经济体制逐渐转变为更符合中国国情、更适应于中国发展需要的规划制度模式，给予了市场和社会中各类主体更多的自主性空间，为中国的快速发展创造了宽松和谐的制度环境。而在中国现代化建设的实践中，中国共产党始终是领导一切的坚强核心，随着我们党治理经验的不断积累和对现代化认识的不断深化，“现代化”一词的概念也在中国特色社会主义理论体系中得到了重新阐释，中国的现代化建设开始向着中国式的全面现代化发展推进。

（三）全面现代化推进期：规划制度的发展成熟

经济发展取得的巨大成就为社会发展提供了良好的财政基础，国家也开始更加重视现代化进程中的发展协调性。自“十一五”规划起，从“计划”到“规划”的一字之变，不仅体现了中国政府职能和市场角色在现代化进程中的深刻转变，同时也是规划制度走向体系化、制度化和理性化的显著标志。“十一五”规划作为中国规划史上的一个重要里程碑，其在指标体系、评估方式等方面都进行了重大创新：在指标体系方面，首次将规划目标分为预期性和约束性两类，并明确指出“本规划确定的约束性指标，具有法律效力”〔16〕71。其中，约束性指标主要针对粮食安全、资源节约、生态保护等政府公共服务的重点领域，要求各级政府通过合理配置公共资源、有效运用行政力量等方式来确保约束性指标的实现。规划指标体系的变化，充分体现了规划制度对国家现代化建设更广泛的关注视角和更多样的引领手段。与此同时，国家发展和改革委员会于2008年启动了“十一五”规划的中期评估工作，完善了规划的评估监督程序，此后，中期评估被作为一项核心流程，在规划制度体系中固定下来。2007年10月，党的十七大提出“建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”，在原有党的十三大提出的“富强、民主、文明的社会主义现代化国家”基础上，把“和谐”一词写入党的基本路线中。2017年，党的十九大将社会主义现代化建设的奋斗目标进一步拓展为“富强民主文明和谐美丽”，并把“社会主义现代化国家”修改为“社会主义现代化强国”。2021年7月，在中国共产党成立100周年大会上，习近平庄严宣告第一个百年奋斗目标和全面建成小康社会伟大目标的实现，并在同年11月召开的党的十九届六中全会的决议中，首次提出“中国式现代化”的概念。中国式现代化是中国共产党在现代化建设过程中的实践经验与理论创新有机结合的产物，涉及国家现代化建设的各个方面，也契合于党的初心使命，而党对于中国式现代化的宏大构想，则是通过规划制度进行具象化的部署和传递的。2018年，中共中央、国务院印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，在现有制度框架基础上进一步完善了规划的网络体系、功能定位、衔接机制、编制程序与实施机制等方面的内容，为规划制度的发展成熟提供了政策遵循。“十四五”规划是第一个百年奋斗目标实现后编制和实施的首个五年规划，编制过程中首次通过互联网向全社会征求意见和建议，指标设计中也首次不再对GDP指标提具体数值要求。可以看出，在全面现代化推进过程中，规划制度的发展成熟与国家治理的现实需要紧密结合，构建起一套以规划为“中轴”、各种国家机器和各类资源要素都围绕规划目标运转与配置的现代化国家治理框架〔18〕95。要而言之，在中国式现代化进程中，规划制度发展变迁的脉络贯穿始终，它既要通过自身的不断完善，与不同发展阶段中党和国家的战略方向相衔接，适应快速变化的现代化建设需求，同时也藉由强大的制度适应能力，串联起人类历史上人口规模最大、发展速度最快的现代化进程，引领和推动了中国式现代化的发展。

二、规划制度推进中国式现代化的实践逻辑

规划制度发展变迁的历史脉络呈现了中国式现代化建设的丰富图景，也使我們对于规划这一推进中国式现代化的有力工具有了更深入的理解，看到了规划制度在实践中持续为中国式现代化提供动能的巨大潜力。回看中国的现代化发展历程，我们可以概括出其“以国家主导、集社会资源、基稳定秩序、借后发优势、藉持续发展、行跨越战略”的发展机理〔19〕，这决定了中国式现代化的实现需要“谋定而后动”，充分发挥国家的自主性和能动性。仔细分析规划制度在国家治理中的功能、角色和定位，可以将其推进中国式现代化的实践逻辑概括为通过指标引导消弭发展的不平衡性、借助重大项目引领建设的方向性和利用规划网络保障目标的可实现性三个方面。

（一）通过指标引导消弭发展的不平衡性

在现代化建设的过程中，由于国家、市场和社会以及它们之间的关系都处在快速发展变化之中，一些发展不平衡不协调的问题也会不可避免地在传统与现代化的碰撞中出现，给国家治理带来诸多挑战。由于中国在城乡关系、人口结构、历史遗产、国际环境等方面都具有与其他国家所不同的独特性，因而需要一项更加有力、更符合中国实际的治理工具，来消弭发展不平衡所产生的矛盾与风险，而这项体现了社会主义制度优势的国家治理工具就是规划。“实践证明，中长期发展规划既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用。”〔20〕在计划经济时期，中央政府就利用计划管理体制和统购统销政策，對社会资源进行全方位的宏观调配，以此来为国家目标的实现提供物质和资源保障。改革开放后，随着生产力的发展和社会主义市场经济体制的逐步建立，为了更好地激发市场和社会的积极性主动性，党的十五大提出了“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”；党的十八届三中全会围绕全面深化改革的若干重大问题进行了部署，将市场在资源配置中的作用由“基础性作用”改为“决定性作用”，进一步强调要在“处理好政府和市场的关系”的同时“更好发挥政府作用”。基于此，国家一方面通过削减行政审批事项、减少职业资格许可认定、取消非行政许可审批等政策措施，最大限度地激发市场主体的活力，把可以由市场自行解决的事情“还给市场”；另一方面则充分发挥规划在国家治理过程中的导向作用，化解在公共产品供给、资源分配、可持续发展等方面出现的、市场机制难以自发解决的不平衡问题。规划制度的宏观引导功能在其指标体系的设置中就得到了充分体现。在目前的规划指标体系中，区分了“预期性指标”和“约束性指标”两种指标类型。预期性指标主要依靠市场和社会作用的发挥来实现，政府在其中更多扮演的是发展资源“投资者”与发展环境“维护者”的角色。约束性指标则更多地涉及绿色生态和安全保障等领域，需要政府主动作为，通过明确责任主体、合理配置公共资源、引导调控社会资源等手段来确保其顺利落实。通过构建既具有指导性又具有约束力的规划指标体系，国家资源在治理过程中将会得到科学合理的有效配置，从而通过消弭发展过程中的不平衡，来将各方力量凝聚成强大的发展合力，使现代化建设和改革发展的成果能够为全体人民共享，体现了中国式现代化的价值遵循与内涵特色。

（二）借助重大项目引领建设的方向性

仔细回顾历个五年规划文本的内容，可以发现，中国的规划中不仅有直观清晰的指标体系，用以在宏观层面上对国家的资源布局进行引导和调控，同时还包含了一批涉及各个领域的重大工程项目，这些重大工程项目与国家的发展战略、各类规划和各项政策紧紧联系在一起，是引领国家重点领域发展方向的重要工具，同时也是推动国家高质量发展的有力支撑。“一五”计划期间，由苏联帮助的156个重大建设项目便成为当时中国工业化建设的基石，对中国的工业化发展和社会主义现代化建设进程产生了重要影响。随着改革开放的纵深推进，中国现代化发展所面临的挑战愈加严峻，治理过程中出现的问题也更加复杂多变。因此，除了政策试点等创新手段之外，还需要通过清晰的顶层设计和有效的高位推动，发挥规划举旗定向的功能，引领国家现代化建设的发展重点和前进方向。前十三个五年计划（规划）实施的近七十年间，国家在科技、产业、基建、民生等领域实施了近两千项重大工程项目，而在如今实行的“十四五”规划中，也包含了102项重大工程，涉及量子信息、人工智能、基因生物等科技前沿领域。规划文本中所囊括的各类重大项目和重点工程，都是国家在规划编制过程中，基于前期调研所获得的大量信息，结合当前国内外发展局势与国家现代化建设未来布局的需求确定的，其中既有需要进行关键性攻关的高精尖领域，也兼顾了基础设施和民生保障等国家现代化发展进程中的“关键小事”。除了国家层面的重大工程之外，地方层面的规划也会在国家项目建设的支持下，围绕自身的发展方向和地方特点，筹备和实施地方层级的重点项目。国家重大工程项目与各级地方政府的重点项目形成了规划制度体系中强力抓手，而进一步对重大项目引领现代化发展方向的运作逻辑进行探究，可以发现其背后蕴含的正是为学界广泛关注的“项目制”治理体制。作为分税制改革后所形成的一种国家治理重要机制，项目制以专项资金整合资金资源、以利益分配整合社会资源、以协调机制协同部门资源〔21〕，对国家治理体系中各主体的决策模式和行为策略都产生了深刻的影响。通过重大工程和重点项目的逐层推进、逐块落实，能够把有限的国家资源充分运用到现代化建设的关键锚点，引领国家前沿领域、核心领域和重点领域的发展，同时能够使全国上下都循着国家规划所确定的方向积极前进，充分发挥社会主义“集中力量办大事”的制度优势，在提升国家核心竞争力的同时，补齐国家发展过程中存在的“短板”，为中国式现代化目标的实现提供强大动力。

（三）利用规划网络保障目标的可实现性

推进中国式现代化建设的过程不是盲目无序的，而是有目的、有规划的，它是市场驱动下的自发趋势与宏观层面上的战略引导的结合，也是客观趋势值和规划引导值的叠加〔12〕75 。“一张蓝图绘到底”作为中国政治话语中的一项重要内容，既是中国共产党一以贯之的执政方法论，也是中国国家治理实践的鲜明特征，体现了中国在国家发展过程中对战略目标的长期坚持，而纵横交错、融会贯通的规划制度体系，则是“蓝图”的核心所在。正如习近平所说：“从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家。”〔22〕随着一项项规划的编制和实施，中国的现代化建设步伐也一步一个脚印地向前迈进。由于战略目标是一个国家未来较长时期内的总体性发展方向，所涉及的人口、涵盖的领域都十分广泛，因此往往具有较强的稳定性，这也是实现国家治理稳定的应有之义。而现代化跳跃式发展的特点会导致在现代化发展进程中的不同阶段，所面临的具体情形和存在的具体问题都千差万别，需要在治理过程中根据客观情况的变化进行更有弹性的部署和安排。对于规划制度而言，其运作过程本身就是一个自上而下与自下而上双向协调的过程，一方面，下级规划的目标设定要符合上级规划和国家规划的宏观安排，保证国家各个方面的现代化建设都能够朝着同一个方向推进；另一方面，国家和政府的规划还要回应来自市场和社会的自下而上的发展需求，并及时根据发展需求的变化对完成目标的方式和节点进行优化调整。因此，规划制度在国家治理中的突出特点之一，是在综合判断当前社会经济形势的前提下，利用规划的网络体系，把国家的现代化战略目标分解成若干个可实现、好操作的阶段性目标安排，再依据前一阶段的具体完成情况，对当前的目标任务和重点工作进行层层分解与分工，赋予战略目标更多的灵活性与可行性。可以看出，党的十九大之后，从中央到地方所出台的每一份规划，都是紧紧围绕着“全面建成社会主义现代化强国”的总体性战略目标展开的；在这一战略目标的基础上，党的二十大提出了“两步走”的战略安排，明确了战略目标实现的时间表和路线图；十五年的远景目标安排和国家五年规划则是对战略安排的进一步聚焦，通过易于测量的指标体系和便于落实的工程项目，将宏大、抽象的战略安排进行拆解，并依靠规划网络将各项指标任务向下与具体的公共政策和相应的职能部门相衔接，使国家的战略安排能够逐级逐阶段地在日常性政府工作事务中得到体现和落实。在规划制度的网络体系中，空间规划为重大项目落地提供了空间保障，专项规划主要聚焦于五年规划中的战略重点和主要任务涉及的关键领域，区域规划侧重于区域发展战略的实现，而年度计划则是对五年规划中的主要指标按年度进行分解并纳入年度计划指标体系，明确各年度工作重点。尽管各级各类规划的功能和范畴各有不同，但彼此相互衔接、相互约束、相互指导，建立起国家治理总体框架下的战略目标常态化实现机制，保证国家发展的蓝图在规划网络的传递和实施过程中转化为一幅幅现代化建设的“施工图”和“实景图”。

三、规划制度推进中国式现代化的价值所在

中国式现代化不仅是中国共产党在理论和实践上的重大创新，也是实现中华民族伟大复兴的有效路径，而制度现代化则是中国式现代化实现的前提。结合现代化理论与中国现代化建设实践，可以发现，规划制度作为一项中国国家治理体系中的重要制度设计，蕴含了彰显现代化国家制度建设的“中国特色”、适应中国国情下的现代化治理需求和提供跨越现代化后发陷阱的“中国方案”三个层面的重大价值。通过擘画中国的现代国家建设蓝图，规划制度将中国国家治理的基本框架串联起来，从而为中国式现代化道路能够锚定目标行穩致远提供制度保障。

（一）彰显了现代化国家制度建设的“中国特色”

从概念上来看，“现代化”这一概念实际上具有建构主义的色彩。从20世纪60年代开始，“现代化”一词在不同的社会文化情境和研究视野中逐渐发展出不同的内涵：发展经济学往往将现代化视为落后国家通过工业化和技术革命，在经济和技术领域追赶先进国家的历史过程；社会学拓展了现代化的范畴，认为现代化不仅发生在工业和经济领域，也包括知识、政治、心理等方面的急剧变动，是一个从传统社会向现代社会过渡的过程；人类学和心理学视角则更强调人的“现代性”对现代化的意义，国民心理态度、价值观和生活方式的现代化是实现国家现代化的最终要求〔23〕9-17。总体而言，现代化是一个社会发展的历史过程，相较于传统农业社会，这一过程不仅具有急速性和渗透性，也兼具计划性与非同一性。一方面，现代化的过程不是自然发生的，它需要国家借助合理的计划，将有限的资源进行更高效的分配与使用，从而实现自身的快速发展；另一方面，世界上既不存在定于一尊的现代化模式，也不存在放之四海而皆准的现代化标准。不同的历史文化会内化为不同的制度特征，进而创造出不一样的现代化路径。回看近代中国现代化探索的曲折历程，从“师夷长技以制夷”的洋务运动开启的器物现代化探索，到戊戌变法和辛亥革命发起的制度现代化尝试，再到新文化运动和“五四”运动开辟的思想现代化进程，先辈们在战火动荡中的反复“试错”，为中国共产党领导中华民族走出一条自己的现代化之路积累了宝贵的历史经验。百余年来，中国共产党在实践中追求真理，逐渐深化对现代化的理解和认识，打破了“现代化=西方化”的迷思，找到了能够充分彰显中国特色、符合中国人民需要的中国式现代化道路。规划制度是中国式现代化进程中的一项关键性国家治理制度，它既是中国式现代化的重要推动力，也体现了中国式现代化兼具“共同特征”和“鲜明特色”的内在要求。世界各国的现代化实践经验也充分表明，合理有序地推进现代化建设，是国家实现高质量发展的重要前提。作为中国国家治理体系中的重要组成部分和“治理各种问题的核心机制”〔15〕132，规划制度在现代化建设进程中，以综合性、体系性满足了中国式现代化全方位发展和多面向变迁的需求，以预期性、调适性与连续性使中国的现代化建设能够在时代的变迁中朝着明确的目标扎实前进。经济、政治、社会等各领域的现代化发展在纳入规划体系网络的过程中，其相关制度也在规划的力量下得以完善，从而能够在塑造中国发展奇迹的同时，提高国家抵抗外源性冲击的能力，为中国式现代化的稳步发展提供保障。与此同时，尽管规划制度对于中国而言是一项“舶来品”，但在改革发展过程中实现了自身的成功“再造”，形成适应于中国治理语境的独特运作模式。具体而言，中国统一传统带来的国家内聚力和中国共产党的集中统一领导，能够有效转化为全体人民对于发展目标的一致追求，为规划目标的实现提供强大的精神力保障；中国共产党执政的长期性与稳定性，以及政府换届与规划周期的交错性，则为“一张蓝图绘到底”提供了结构基础。一旦脱离中国特色的制度体系，规划制度治理效能发挥也会受到影响。可以说，在当前的中国式现代化图景中，规划制度以“蓝图”之姿充分展现了中国之治的鲜明特点，为世界现代化理论和制度建设实践增添了中国色彩。

（二）适应了中国国情下的现代化治理需求

“推进中国式现代化是一个系统工程，需要统筹兼顾、系统谋划、整体推进。”〔24〕在现代化发展过程中，国家与社会、政府与市场、市场与社会等一系列重大关系都处在快速变迁的状态中，同时利益主体分化、权利意识觉醒、社会流动性加快、异质性上升等现代社会特征也逐渐显现〔25〕，对国家和政府的治理能力与治理方式都提出了更高的要求。就中国规划制度发展变迁的历史脉络来看，通过编制和实施规划来治理国家的模式也是在实践中不断成熟和完善的。规划制度的运作过程实际上是一个国家渗透能力、汲取能力和协调能力的建构过程，通过规划制度实现共识凝聚和组织协调，有利于减少无序竞争和重复建设，提高资源的配置效率。在刚从苏联引进规划制度的计划经济时期，规划的范畴主要集中于经济领域，政府通过强大的国家机器将全社会的资源集中到一起，并借助计划手段进行资源配置，将大部分资源投入到工业化建设中，为中国式现代化提供了物质基础。改革开放之后，由于转型之初的市场发育并不健全，因此在改变旧有生产模式、找寻新的经济增长点的阶段，政府力量与来自市场和社会的力量共同构成了经济发展的动力：一方面，政府通过规划手段和产业政策进行宏观调节，把握市场发展的总体方向；另一方面，私营经济形式的迅速崛起，促进了市场和社会活力的恢复，而“六五”计划向“国民经济和社会发展计划”的转变，也标志着规划制度开始在社会治理领域发挥作用。随着现代化建设的持续推进，中国凭借自身所享有的巨大人口红利和吃苦耐劳的传统美德，在新世纪来临前就已经创造了巨大的经济发展成就。但与此同时，市场和社会活力的释放也给国家治理带来了新的挑战，尤其是在中国这一广土众民的超大规模国家中，不同地区由于政策环境、人口条件、历史文化等因素的差异，现代化发展的速度和侧重点都各有不同，要想进一步解放生产力，实现持续稳定的发展，就要对国家的发展模式和规划制度进行更加深入的改革转型。自“十一五”规划起，“国民经济和社会发展计划”到“国民经济和社会发展规划”的转变，也体现了规划制度更加强调和重视政府在国家治理中的公共服务职能和社会回应能力。转型后的规划制度所承担的角色更加多元化，不仅能够在医疗卫生、社会保险等公共服务领域发挥作用，保障国家发展环境的和谐稳定，同时还通过对重点领域的发展进行协调与间接控制，在最大限度发挥市场积极作用的同时，也保证了现代化之路走得对、走得稳。总体而言，规划制度作为中国国家治理的独特制度模式，既体现了中国共产党适应中国国情、改造外来治理工具的高超治理艺术，也体现了规划制度本身强大的环境适应力。从新中国成立之初的“全能型国家治理”，到改革开放后的“发展型国家治理”，再到今天的“均衡型国家治理”〔26〕，规划制度始终在国家治理逻辑的演变中不断进行适应性调整，成为一项适应于国家现代化治理需求的有效治理工具。

（三）提供了跨越现代化后发陷阱的“中国方案”

比较世界各国的现代化进程，可以发现其中存在一些共有的发展逻辑。在现代化建设的启动阶段，政治因素及其支配的制度因素往往发挥着决定性作用，“强政府”更有利于推动现代化建设的迅速发展；随着物质资本和人力资本的不断积累，市场与社会的力量逐渐成长壮大，经济因素开始取代政治因素成为推动国家发展的核心力量，但国家的传统文化及旧有生产生活方式也在这一过程中遭受到猛烈冲击。相较于西方世界中一些率先建立现代市场体系的资本主义国家而言，中国与许多在二战后才正式开启现代化建设进程的国家都可以被划入后发现代化国家的范畴，并被动地成为了世界体系中的“被冲击者”。尽管后发的现代化国家可以通过借鉴先发国家的经验，跳跃一些技术方面的探索阶段，实现快速的发展，但与此同时，除了要防范先发国家潜移默化的“文化侵蚀”之外，后发现代化国家还面临着巨大的内部治理压力：一方面，政治参与和社会动员的扩张速度远超“处理相互关系的艺术”的发展速度，政治组织化和制度化的进展落后于社会和经济的变革，很容易导致国家陷入动荡和无秩序〔27〕4；另一方面，先发国家的现代化进程大多遵循的是“经济发展——社会改革——政治稳定”的逻辑，而对于后发现代化国家而言，由于世界格局的变化和外部环境的影响，在经济发展的同时，很多其他领域也同步提出了现代化发展需求，如政治领域的民主参与需求、生态领域的绿色环保需求等，这使得后发现代化国家必须在稳定经济发展的同时，通过建立有效的国家治理结构，找到协调这些非经济领域现代化发展需求的有效路径。具体到中国的现代化发展情境来看，尽管规划这一治理工具并不是在中国的传统制度中生长出来的，但它却很好地契合于中国的传统治理风格和现代化治理需求，并有效地协调了发展过程中的各类重大关系。可以发现，中国的规划制度是适配于自身所处的社会背景的，在规划制度引入之后，中国政府很快认识到极端偏重于城市和重工业部门的苏式计划模式并不适合中国的实际情况，相较而言，“两条腿走路”、以农业发展支撑工业建设的战略更符合当时中国的国情〔28〕318-321。因此，从“二五”计划开始，中国便对规划制度进行了探索性改革，虽然其间经历了很多坎坷和曲折，但也积累了丰富的实践经验。在现代化发展过程中，国家根据发展环境和发展需求的变化，及时地对规划制度体系的各个环节与内容进行调整与优化，最终形成了一个较为成熟的规划制度体系，从而为中国跨越后发现代化陷阱提供制度保障。此外，现代化高速增长导致对资金的大量需求，还可能增加后发现代化国家对于外国资本的依赖性，使国家面临发展进程被外部力量裹挟、国家独立性丧失的风险。而规划制度实现了国家对不同发展要素的有效控制，为中国在世界现代化大潮中始终坚持独立自主的战略方针筑牢根基。总之，中国式现代化的“并联式”特征决定了中国共产党领导人民进行现代化建设的过程是一个多面向变迁的过程，也势必要面对来自多重重大关系调整的挑战，而规划制度通过自身的综合性与体系性，描绘出一幅幅能够满足中国式现代化全方位发展要求的宏伟蓝图，为中国跨越后发现代化陷阱提供了清晰指引，也为其他后发现代化国家破解发展难题贡献了“中国方案”。

四、规划制度推进中国式现代化的完善路径

在新的历史方位下，中国共产党带领全国人民迈上了全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，而描绘了这幅宏伟壮观“大国蓝图”的规划制度，是推进中国式现代化的重要制度保障。在未来中国式现代化建设进程中，需要通过制度的法治化、专业化和改革創新，进一步提升规划的制度化、科学化水平，并充分释放规划制度的活力，构建一个更加完善的规划制度体系，强化规划的引领作用，保障中国式现代化之路行稳致远，进而有为。

（一）以法治化进一步提升规划的制度化水平

法治既是现代国家建设的基本框架，也是现代社会制度的基石。一项制度要想在国家治理中持续地发挥自身作用，必须要通过法律予以规范。在“十四五”规划纲要的最后一节中，首次将“加快发展规划立法”作为独立小节，提出要“坚持依法制定规划、依法实施规划的原则，将党中央、国务院关于统一规划体系建设和国家发展规划的规定、要求和行之有效的经验做法以法律形式固定下来”〔29〕176。现有的实证研究发现，规划的制度刚性会随着层级的往下而逐渐衰减，尤其是市县层面个别地方的规划间，甚至并未进行衔接协调〔30〕。此外，由于规划编制的时间表也没有以法律的形式予以明确，导致一些地方政府的规划编制程序形式大于实质，征求意见、反复磋商等关键环节流于表面，影响了规划制度的有效性。事实上，国家在规划领域的立法早有先例，2007年出台的《中华人民共和国城乡规划法》，便将城乡规划制定、实施、修改、监督等管理过程进行了规范。在目前的规划制度中，已经形成了一个要素完备、功能互补的规划网络体系，70年的规划制度发展历程也为规划立法积累了宝贵的实践经验。但由于发展规划本身的综合性与全局性特征，涉及政府与市场、国家与社会等一系列重大战略关系，法规的条文需要进行全方位考量，因此正式的发展规划法迟迟未能出台。不过，目前地方层面的规划立法试点已获得一定成效，如江苏省和新疆维吾尔自治区都以地方性法规的形式为规划的法治化探索了方向。规划的制度化水平关系到中国式现代化建设目标的长期性和稳定性，而法治化则是提升规划制度水平的重要支撑，一方面通过法律把规划编制、实施、评估的各流程固定下来，能够增加规划制度的程序合理性，从而提高规划的权威性；另一方面，法治化也有助于更好地协调处理规划中所涉及的矛盾关系，为规划的顺利实施提供保障。因此，在未来推进中国式现代化的过程中，要继续推进规划立法工作，让规划制度为现代化国家治理贡献更大力量。

（二）以专业化进一步提升规划的科学化水平

习近平强调：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”〔31〕规划的过程实质上是一个国家、党政体系形成共同意志、产出公共政策的过程，因此，与其他的组织决策一样，规划同样面临着技术和政治的双重考验。规划体系的制度化水平能够为其政治上的可行性提供保障，而技术上的合理性要求规划符合经济学、社会学等相关理论的基本原理，同时还需要一支专业的规划队伍予以支撑。在目前的规划制度体系中，发展和改革委员会是曾经的“计委”机构改革后的产物，作为规划制度建设的牵头部门，在战略目标、发展规划、年度计划等各项规划的拟定、实施和评估监督方面都承担了关键职责。各级发展和改革委员会中不仅都设置了战略规划司（处、科），专门负责发展战略建议的提出和发展规划文本的拟定，其他的业务科室也会同政府中相应的职能部门，编制出台有关领域的专项规划。就目前专业规划队伍的整体情况来看，国家级和省级规划司处的人员和资金配置都比较齐全，能够较好地应对规划的起草、评估与相关调研工作，但在省以下发展和改革委员会的规划科室中，由于职数和地方财政的限制，人员和资金都相对有限，很多地市发展改革委的规划科中仅有两三名公务员，面对编制全市各类规划的庞大任务往往难以周全。近年来，随着国家决策结构的多元化，作为政府决策“外脑”的智库在规划制度运作中的作用也逐渐凸显，智库的参与极大提升了规划过程中的专业化水平，同时缓解了地方人员少、任务重等因素造成的工作压力。但是智库只能承担规划过程中的一部分任务，由于其本身属于体制外力量，对于党和政府的战略意图、政策导向以及当地的政策环境等方面信息，都只能通过短期的调研来获取，难免具有片面性，因此在运用“外脑”时，同样需要“内脑”的深度参与，才能保障规划所言科学、所行有效。概言之，如何健全规划队伍的人员配置，培养规划工作者的专业能力，是未来规划制度发展亟需解决的问题。只有依靠专业素养过硬、人员配置合理的规划队伍，才能有效提升规划的科学化水平，提高市场和社会对规划的认可程度和执行意愿，使规划真正地落到实处。

（三）以改革创新全面释放规划的制度活力

中国式现代化是一个守正创新的过程，以改革创新为核心的时代精神是中华民族历来具有的思想品格，也是社会主义价值体系的基本内容。现代社会的本质特征之一就在于持续不断的变革，中国的现代化发展经验更是充分证明了改革创新的重要意义。而规划制度作为一项预期性国家治理制度，兼具谋划、调控、落实、监督等多重功能。从规划制度的发展史也可以看出，其本身是中国共产党在国家治理实践中改革创新的产物，之所以能够在中国式现代化进程中始终发挥治理效能，最为重要的因素就在于，规划制度能在中国从计划经济体制向社会主义市场经济转型的过程中，通过制度的适应性调整实现自身的“再造”，从而契合于社会主义市场经济环境下的国家治理需要。尽管规划制度已经为中国式现代化建设提供了强大动能，构建了层次分明、定位清晰、功能互补、系统完备的规划网络体系，但我们也应客观看待目前在规划衔接、公众参与和评估监督等方面存在的不足，而未来的现代化建设势必会对规划制度提出更高的要求，需要通过深化改革创新来进一步释放规划制度的制度活力，建设一个现代化的规划制度体系，使其能够在中国式现代化的道路上发挥更大效用。具体而言，未来规划制度的改革创新可以从以下三个方面着手：其一，以数字化、信息化为支撑，积极推进规划综合管理信息平台建设，充分发挥数字化治理的优势，实现规划信息的互联互通，便于政府能够对庞大的规划网络进行动态化监测和统一性管理，使中国式现代化的蓝图能够一绘到底。其二，通过形式创新拓宽公众参与规划编制的渠道，实现政府、社会、市场对规划成果的共享。例如，郑州市在编制《郑州市国土空间总体规划（2020—2035年）》过程中，利用线上网络问卷调研与线下现场调研等多个渠道了解市民建议和诉求，同时面向青少年开展“我为郑州绘蓝图”主题征文绘画活动，以丰富新颖的参与形式使民意能够得到更加充分的吸纳，从而提高规划的开放性和科学性。其三，调查研究是高质量规划的基础，健全规划编制前期调研和中期、终期评估调研机制流程，用好调查研究這个我们党的“传家宝”，将调研中加深的认识理解和获得的先进经验融入规划中，才能把握世界百年未有之大变局的本质和变化规律，以规划制度的“蓝图之力”，推动中国这个屹立千年的东方大国向着中国式现代化的宏伟目标不断迈进。

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责任编辑 吕晓斌