行政处罚权下放基层政府的标准构建

胡冬勤

广东登都律师事务所，广东 中山 528400

行政处罚是行政机关有效实施行政管理、维护社会秩序的必要手段，其与群众的日常生活紧密相联，对于提升基层治理水平意义重大。将行政处罚权下放给基层政府行使，虽然破除了先前赋权实践中的“行政处罚权由县级以上行政机关行使”的障碍，但是为确保该权力行使的合理性，有关部门应当对下放标准进行有效建设。习近平总书记曾强调：“‘十四五’时期要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。”推动行政执法权限和资源下放到基层政府，有利于提升乡镇街道现代化治理水平，有效提高基层治理工作质效，这对于打造牢固的基层治理基础意义重大。2021 年，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》），将近年来各地行政处罚权下放乡镇街道的改革经验进行了有效总结，并将相关经验制定成法律制度，说明该项工作具有重要的现实意义。但这并不意味着行政处罚权对基层政府全面放开，哪些行政处罚权可以下放，可以下放给哪些政府部门等事宜有待进一步商讨，并制定出明确的下放标准，从而确保后续实践工作可以得到有效落实。

一、行政处罚权下放基层实践现状

在时代不断向前推进的过程中，国家基层治理对于政府部门的依赖程度进一步加深，但是由于政府部门缺少相应执法权限，导致政府部门无法针对基层问题作出行政处罚。基于该种情况国家作出了行政处罚权下放基层的决定。在实际落实该项政策的过程中，形成了三种实践方式，具体包括：第一，基层政府集中行使行政处罚权；第二，基层政府受托行使行政处罚权。该种实践方式主要是乡镇街道工作人员结合实际情况，按照相关法律法规和国家标准，自行建设执法机构，同时借助上级政府的名义行使该项权力；第三，基层政府与其他行政机关共同行使行政处罚权。该种实践方式为相应乡镇街道与管辖区域内的执法部门共同行使行政处罚权。通过以上三种实践方式，行政处罚权虽然得到行使，但基层政府并未真正获得相应执法权限，不能真正做到逾越法律障碍。

二、行政处罚权下放基层的重要意义

行政处罚权下放基层的重要意义在于有效解决乡村社会发展不平衡不充分问题，提升乡村公共服务水平，巩固乡村脱贫攻坚成果，确保城乡公共资源均衡分配的目标可以有效达成。基层政府长期以来就是对接上级任务，引领基层建设发展的权力承接点，是稳步推进法制建设的重要基础。在乡镇管理体制改革工作以及行政综合执法改革工作落实的过程中，可以看出向相关基层部门赋权赋能这项工作上级部门已经准备良久，该项工作亦已在部分地区做出有益尝试。因此，在当今的时代背景下，将行政处罚权等相关权力下放基层不仅具备良好的现实意义，更是社会发展的重要趋势。而新修订的《行政处罚法》已在一定程度上消解了对地方性改革的合法性担忧，所以该项工作必将得到全面落实，切实优化基层组织法的框架，为基层履行执法职能提供充足支持，进一步提升国家基层治理体系的建设水平。

三、行政处罚权下放基层应当遵循的基本原则

即使相关部门为全面落实修订后的新《行政处罚法》而对相应执法权限进行适当修改，以实现行政处罚权下放基层政府之目的，为基层政府部门行使该项权利提供法律支撑，但是相关法律内容依旧不明确，仍需进一步完善［1］。为确保该项工作可以有效完成，明确行政处罚权下放基层应当遵守的基本原则至关重要。该项政策需遵守的最基本原则就是民主集中制原则，该原则是一切政策理论的基础与起点，是最基本的法治要求。通过对该项政策进行解读，可以明确行政处罚权下放基层需遵守权力法定化以及分权合理化两项要求，主要就是该权限下放基层政府之后，在实际行使过程中，必须保证其权力来源法定，确保只有法律授权的主体方可行使该项权力。此外，权力法定还需要对权力范围进行合理规划，确保行政处罚权的行使范围及内容合法。相关部门应当综合考虑各级行政机关的合理分配形式，确保行政处罚权的实效可以得到充分发挥，有效调动相应基层政府的积极性及主动性，防止行政处罚权过于集中，从而导致权力行使的科学性及合理性受到影响。除以上两点要求外，行政处罚权在下放基层的过程中还应当满足功能合理化、效能最佳化标准。功能合理化要求在下放行政处罚权之后，应当对基层政府的资格与能力进行考察，确保相应政府有资格能力承接行政处罚权。而效能最佳化则要求在行政处罚权下放基层的过程中应当确保该项权力实现最优效能。

四、行政处罚权下放基层的具体标准

以上内容即对行政处罚权下放基层的总体要求，为确保相应要求都可以得到充分满足，有关部门应当结合相关要求制定行政处罚权下放基层的具体标准，并在后续实践工作中参照相关标准执行。

（一）基层政府适应标准

基层政府适应标准基于功能合理化要求所制定，实际应用场景为判断基层政府是否具备承接行政处罚权的资格条件。为实现对基层政府部门资格条件的合理判定，相关人员在制定评判标准的过程中，应当明确相关指标，如基层政府财务情况、政府部门的实际规模、政府工作人员的综合素质以及行政处罚权行使的相关设备与技术等［2］。基于上述指标对行政处罚权行使资格评判体系进行构建，实现对相应基层政府部门的有效考察，进而确保相关部门可以满足相关权力义务的实际需求。

（二）权力下放法定标准

有关部门应当制定权力下放法定标准，实现对该项工作的有效约束，判断权力下放主体、权力下放方法以及权力下放内容是否符合法定要求，从而更加符合权利法定化的各项标准。根据新《行政处罚法》之规定，行政处罚权由省级决定下放，但对于具体是由省级政府抑或是省级人大决定并未做出明确表示。尤需指出的是，只有立法机关才能结合实际情况和相关规定决定行政机关的权力行使范围与边界。但是，我国社会在持续进步和发展，需要不断加大行政、立法机关之间的关系处理，保证相关组织权的合理分配。相关法律表示，行政机关有权力对行政权力配置进行纵向调整，即行政处罚权在下放基层时，政府部门可以对下级政府的权力大小进行调整。通过对以上标准进行有效明确，行政处罚权下放基层的工作将得到更为规范的开展。

（三）权力行使最佳标准

权力行使最佳标准根据效能最佳化要求所制定，该项标准要求基层政府在行使行政处罚权时可以实现最佳治理效能。在该项标准的约束下，省级政府在下放行政处罚权时应当选择能够在基层管理工作中发挥最佳效能的权力内容进行下放。但在基层治理工作开展过程中，行政执法权治理效能的发挥会受到多种因素的影响，部分权力的下放并不能促进基层治理效果的进一步提升［3］。因此，有关部门需要对该问题进行深入分析判断，结合相应基层政府管辖区域的实际情况、行政处罚权的自身特质以及有关执法人员的综合素质开展全面评估工作，确保行政执法权的基本效能可以得到充分发挥，并在行政执法权持续下放过程中对有关内容进行完善，不断提升、优化相应权力的治理效能。

（四）权力分配合理标准

权力分配合理标准依照分权合理化要求所制定，具体应用目的是综合判定具体何种形式的行政处罚权能够下放到基层。依据权力分配合理标准，只有基层政府急需且具有相应能力行使的权力才可以下放。因此，在落实行政处罚权下放任务的过程中，相关人员对于哪些权力是基层政府管理迫切需要的应当有正确认知，该认知的形成需要相关人员对基层政府管辖地区的实际情况进行有效评估。由于国家基层治理工作存在一些共性问题，所以部分权力可以实现直接下放，如社会治安、城市管理、民生建设等相关权力。另外，由于基层政府部门的执法能力以及职能定位存在一定差异，在对行政处罚权进行下放的过程中，相关人员需要分级、分批下放，确保有关部门可以实现对相应权力的有效掌控。

（五）评估监督有效标准

新《行政处罚法》第二十四条表明需根据基层实际情况决定是否赋权。据此，行政处罚权下放基层需经赋权前的评定、放权后的监督与指导以及贯穿整个过程的信息公开。行政处罚权下放基层的每一步都有着严格的制度约束，需通过相应的程序性制度对行政处罚权的行使加以规范，防止断崖式放权问题的出现。为确保赋权前的评估工作以及赋权后的监督管理工作得到优质高效开展，相关部门应当制定合理的监督评估标准。

在制定行政处罚权下放基层的事前评定标准时，应当明确该项评估工作所针对的对象为基层承接主体，且相应主体在承接行政处罚权后应当构建完善的协调配合机制以确保相应权力顺利运行。因此，事前评估标准所设计的内容应当包括：第一，权责标准。明确行政处罚权承接主体的权利及责任，是保证行政处罚权正常行使的关键。在有效制定权责标准后，行政处罚权的权力边界将得到规范，从而实现基层与上级的有效衔接，防止出现重复执法、多头执法等问题；第二，修改程序标准。因新法出台后部分程序性标准发生变化，故应当建立行政处罚权下放基层执法的程序机制，并且合理设置修改程序的标准。

为对基层政府行政处罚权的实施情况进行有效监督，相关部门应当制定以下监督管理标准：第一，实际标准。在行政处罚权下放之后，应当结合基层政府的实际情况合理制定监督考核方案及细则，对监督标准予以明确，确保后续的考核工作更为恰当。在对行政处罚权行使主体进行考核时，考核内容应当包括执法权限是否适当、执法依据是否正确、执法程序是否正当合法等等；第二，适当性标准。在行政处罚权下放基层以后，承接程序、放权效果等实践性问题不能一蹴而就，应当结合基层政府的实际情况进行调整。因此，在监督过程中，相关人员应当遵从适当性标准，合理履行监督义务，确保行政处罚权的行使实效可以得到充分发挥。

综上所述，行政处罚权下放基层具有重大意义，但在实际落实过程中仍然存在诸多不可忽视的问题。因此，有关部门应当制定良好的行政处罚权下放标准，确保行政处罚权相关职能得以充分发挥，从而构建良好的社会治理秩序。