国内若干省市新型研发机构发展实践及其对广东的启示

陈雪, 刘佐菁, 任洁

(1. 广东省科学技术情报研究所, 广东 广州 510033;2. 肇庆高新技术产业开发区创新创业服务中心, 广东 肇庆 526238)

0 引言

新型研发机构作为贯彻落实创新驱动发展战略、 深化科技体制机制改革的重要抓手之一, 不仅是基础研究和应用研究融通发展的重要结合点,也是聚集高端创新资源、 提升原始创新能力、 开展产业技术研发、 加速科技成果转化的重要载体。广东作为新型研发机构的发源地, 通过地方立法、出台创新政策、 制定管理制度等多角度、 全链条地营造了良好的政策环境, 为促进新型研发机构的健康发展、 提升组织机制优势起到先锋示范的作用。 随着国家对新型研发机构的逐步重视, 各兄弟省份纷纷出台一系列举措推进本区域机构建设发展, 在国家整体性、 系统性推进新型研发机构建设的形势下, 广东也亟须复盘, 借鉴兄弟省份经验做法, 在创新管理上继续赋能, 引导新型研发机构可持续健康发展。

本文基于国家新型研发机构创新政策环境,选取北京、 上海、 江苏三地(以下简称“三省市”),重点分析其建设新型研发机构的思路、 做法, 为广东新型研发机构的高质量建设提出发展建议,以供相关决策参考。

1 国家出台一系列创新政策支持新型研发机构建设

新型研发机构作为我国科技创新实践探索的新产物, 国家层面通过出台一系列创新政策, 引导新型研发机构建设发展。 在宏观政策环境的引导下, 全国已有30 多个省区市结合本辖区特色,出台“配套政策+创新举措”, 包括开展新型研发机构认定、 给予多种形式的财政资金支持、 营造良好的创新环境、 建立人才激励机制、 完善相关基础配套设施、 优先开展相关领域的科研攻关项目等。

2 代表性省市新型研发机构的建设思路、 经验做法

根据相关部门统计, 截至2021 年年底, 我国共有新型研发机构2 412 家, 其中广东省有192家, 排名全国第四[1]。 相关调研显示, 北京新型研发机构在研发投入强度、 承担科研项目数量上优势突出, 上海在服务企业数量上与广东并列,江苏在新型研发机构数量、 研发投入强度、 服务企业数量等指标上均名列前茅。 基于以上因素及三省市在国内的政治、 经济地位, 特选取三省市作为代表性省市进行分析研究。

表1 国家支持新型研发机构的创新政策

2.1 北京——新型研发机构助力国际科技创新中心建设

为应对新的国际竞争形势, 满足国家重大战略需求, 提升北京在科技强国建设中的关键地位和作用, 2017 年年底, 北京开始布局建设一系列新型研发机构。 2018 年1 月, 出台《北京市支持建设世界一流新型研发机构实施办法(试行)》作为推进新型研发机构建设的纲领性和规范性文件; 2021 年11月, 出台《北京市“十四五”时期国际科技创新中心建设规划》, 明确提出持续建设世界一流新型研发机构。 北京提出“五新”机制①“五新”机制是指新的运行体制、 新的财政支持政策、 新的绩效评价机制、 新的知识产权激励和新的固定资产管理方式。, 高标准建设新型研发机构, 相关工作受到国务院第八次大督查的表扬[2]。

2.1.1 高起点、 高定位, 聚焦国家战略需求科学布局

北京作为全国科技资源最丰富的城市, 新型研发机构的设立普遍具有高起点、 高定位的特征,是抢占国际科技制高点的重要创新力量。 尽管各新型研发机构设立背景不同, 但均以引领科技发展、 创新体制机制为使命, 重点在数学、 生命科学等基础研究领域, 以及新一代人工智能、 量子信息、 干细胞、 脑科学与类脑研究、 区块链、 关键新材料等战略前沿领域进行布局。

2.1.2 将打造国际一流作为考核标准

北京新型研发机构的建立和发展始终以国际一流为标准。 针对新型研发机构, 实行个性化合同管理制度, 在尊重科研规律基础上看其是否能产出国际前沿的原创成果, 研发产出能否在国际同类科研机构中位居前列, 核心共性技术能否在国际上引领产业发展。

2.1.3 集聚国内外高水平创新人才

一是面向全球公开遴选科学家。 通过小同行推荐、 国际学术交流、 公开招聘等引进国际领军人才、创新创业团队, 且更加注重人才的研究能力、 创新魄力和学术影响力。 二是探索人才“双聘”机制。 北京把新型研发机构建设作为高水平人才汇聚的平台和抓手, 如北京智源人工智能研究院(以下简称“智源院”)吸纳北京大学、 清华大学等专家学者, 实施“智源学者计划”, 支持领军科学家开展人工智能领域重大方向的基础前沿研究。 三是重视青年后备人才培养。 建立“青年人才挑大梁”的人才发展模式,如智源院拥有40 多位38 岁以下的青年科学家[3]。

2.1.4 实施“放管服”改革

坚持支持政策要“活”, 服务保障要“实”。 进一步简政放权, 赋予新型研发机构更大的科研自主权。一是建立科学家负责制, 将技术路线决策权和人财物支配权交给科学家, 充分激发创新活力。 二是实行“预算+负面清单”科研经费使用模式, 一方面根据新型研发机构类型和实际需求给予财政科技经费稳定支持, 另一方面实行负面清单管理, 采用总项目预算控制和风险防范设计、 公开经费执行情况等方式确保科研经费使用“放得开、 管得住”。

2.1.5 大力推广应用科技成果, 支撑产业经济发展

北京新型研发机构通过成立科技成果转化平台、 建设产业生态联盟, 积极推动产学研深度融合, 促进科技成果的行业应用和场景适配。 例如,智源院吸引社会资金牵头成立智源创投基金, 专注于人工智能早期投资, 旨在为北京培育一批硬核人工智能技术创新企业; 北京量子信息科学研究院与百度在线网络技术公司、 阿里巴巴(中国)有限公司等龙头企业深度对接, 吸引社会资本设立量子信息研究与成果转化基金, 引入专业化服务机构推进科技成果转移转化; 北京应用数学研究院基于区块链技术建立适配场景, 解决数据交易难题, 具备较好的产业化前景[2]。

2.2 上海——功能内涵逐步丰富的新型科研组织

上海为进一步增强科技创新中心策源能力,在推进建设新型研发机构上不断探索, 陆续成立了上海脑科学与类脑研究中心、 上海期智研究院、上海长三角技术创新研究院等一批新型研发机构,同时结合实践不断创新和完善新型研发机构的功能与内涵。

2.2.1 扩充新型研发机构的战略力量体系

2019 年3 月, 上海颁布《关于进一步深化科技体制机制改革增强科技创新中心策源能力的意见》,要求发展各具特色的新型研发机构, 将各类围绕战略性新兴产业和重点产业开展技术研发与成果转化的组织纳入新型研发机构战略力量体系, 包括国家实验室、 重点实验室、 科技创新中心、 工程(技术)研究中心、 制造业创新中心、 企业技术中心、 外资研发中心、 研发与转化功能型平台、 科技部门认定的专业技术服务平台、 国企开放式创新平台、 协同创新中心等, 通过扩充新型研发机构的战略力量体系, 让更多的创新机构和平台享受本辖区的创新政策, 开展更大范围的科技成果转化体制机制探索[4]。

2.2.2 全链条深化科技体制改革, 激发创新活力

上海为激发各类创新平台创新活力, 大力实施科技体制机制改革: 一是推进研发与转化功能型平台建设, 支撑产业链创新和重大产品研发;二是深化上海产业技术研究院改革发展, 协调推进应用技术创新体系建设; 三是引导转制院所强化行业共性技术研发与服务功能, 向科技研发服务集团发展; 四是选择若干应用技术研发类科研事业单位, 通过引入社会资本、 员工持股等方式试点混合所有制改革; 五是对社会力量兴办新型研发机构给予同等政策支持, 其中从事战略性前沿技术、 颠覆性技术等研发的, 可经“一事一议”后予以财政支持[5]。

2.2.3 分层分级推进新型研发机构建设

上海市科委等六部门联合发布《关于促进新型研发机构创新发展的若干规定(试行)》, 强调按照公平普惠、 分层分级的原则推进各类新型研发机构的发展。 针对事业单位类新型研发机构, 坚持“放管服”的同时强调事业单位的公益性、 研发活动的公共性, 为政府给予持续性、 长期性的资助提供通道并保障合理性; 针对国有企业设立的新型研发机构, 实施国有企业非营利化, 打造适应创新发展需求的管理制度; 针对民办非企业类新型研发机构, 将其中的国有资产份额由不超过总资产的1/3 放大至2/3; 开展特定机构的“一事一议”, 如上海长三角技术创新研究院, 实施“预算+负面清单”、 绩效评价等新型管理模式; 针对社会自发组织的新型研发机构, 引导大型央企、 跨国企业、 本地科技领军企业搭建公共技术平台, 利用其专业优势、 市场优势和资源优势为中小企业赋能, 构建起全链条的创新孵化体系[6]。

2.3 江苏——以江苏省产业技术研究院为主导打造技术创新网络

江苏的新型研发机构建设工作一直走在全国前列, 截至2023 年6 月底, 江苏共有新型研发机构573 家, 在创新体制机制、 扩大机构自主权, 开展科研仪器托管、 运行绩效奖补等方面开展了一系列探索[7]。 为推进新型研发机构建设, 江苏对标德国弗劳恩霍夫应用研究院、 中国台湾工业技术研究院等全力打造重大产业技术创新平台——江苏产业技术研究院(以下简称“江苏产研院”), 截至2022 年年底, 江苏产研院已在先进材料、 能源环保、 信息技术、 装备制造以及生物医药等五大领域建设72 家新型研发机构, 累计转化科技成果6 200 多项, 衍生孵化科技型企业1 200 多家[8]。

2.3.1 以政策、 资金等形式, 充分保障研究院的运行

江苏产研院作为无行政级别的省属事业单位,在建设经费上由省政府全额拨款每年5 亿元专项资金支持。 江苏产研院下设公司, 省财政给予公司一期资金3 亿元, 主要用于专业研究所投资、 海外平台投资、 引导基金投资等。 为全面支撑江苏产研院发展, 2023 年6 月, 江苏省人民政府发布《关于支持江苏省产业技术研究院改革发展若干政策措施》,出台十二条政策措施, 从成果转化、 资金使用、 完善专项服务、 科技合作、 科研人员兼职、 “个性化”税务服务等方面为江苏产研院“松绑”、 赋能。

2.3.2 采用“一所两制”“项目经理制”, 建立技术创新的市场导向机制

江苏产研院为推进建设新型研发机构, 采用2种建设模式: 一是实行加盟制, 推进现有其他相关院所加盟江苏产研院, 并按照要求进行“一所两制”改造, 促进高校院所研究人员的创新成果向市场转移转化; 二是新建专业研究所实行项目经理制,以江苏产研院为主导, 选拔国内外领军人才任项目经理、 组建项目团队, 新建专业研究所。 通过“合同科研”把研究所向市场提供技术转让、 投资、 服务所产生的现金流收益, 即技术转化的实际价格, 作为考核指标, 以此决定研究所绩效评价和财政资金支持额度, 促使专业研究所紧密围绕市场需求开展技术研发。 这不仅能有效提升财政资金使用效率, 同时也有效提升了专业研究所的自我“造血”能力[9]。

2.3.3 建立全链条技术需求对接解决的产业化机制

自2018 年以来, 江苏产研院与97 家细分行业龙头企业共建联合创新中心, 由江苏产研院负责对企业相关人员进行技术培训及指导, 并以研发解决技术难题中企业投入资金不低于80%为标准评判企业技术难题的真实性; 技术需求凝练完毕后, 江苏产研院利用创新网络对接全球创新资源寻找解决方案, 构建“江苏产研院组织—集成创新平台承担—研究所、 企业、 高校参与”的协同攻关机制。 在重大产业化项目跨越技术创新“死亡之谷”环节, 采用“拨投结合”形式, 先以科技项目立项支持, 解决创业早期估值和研发资金需求难以确定、 项目融资市场失灵的问题; 在项目社会化融资阶段, 则转为充分利用市场机制来确定项目支持强度和获利研发成果的收益[10]。

2.3.4 集聚海内外创新资源, 打造产业研发人才培养基地

一是打造海外创新资源网络。 江苏产研院通过设立海外孵化器、 与高校建立战略合作关系、引进海外科研机构等形式集聚海外创新资源, 先后在硅谷、 波士顿、 多伦多、 伦敦等地设立海外孵化器, 与海外45 所高校建立战略合作关系, 引进国际顶级研发公司等海外科研机构, 其中丹麦TOPSOE 公司、 荷兰苏科思公司已落户苏州[11]。二是建设江苏产研院大学。 2019 年6 月, 江苏产研院与江苏省教育厅签署全面战略合作协议, 将产业需求和技术难题凝练成培养课题, 实行“双导师制”, 依托专业研究所和江苏龙头企业, 与海内外高校联合培养研究生, 采取校内校外“双导师”、高校院所“双学位”、 企业院所“双激励”等新机制,在科技创新、 人才培养、 科技成果转化上率先突破, 推进实施“集萃研究员”“集萃博士”人才计划。三是打通高等院校教师、 科研人员等到江苏产研院兼职渠道, 支持科研人员携带科技成果到江苏产研院进行技术开发和创办衍生企业, 授权江苏产研院组建自然科学研究系列高级职称评审委员会, 支持建设综合性博士后科研工作站, 省、 市人才计划项目为江苏产研院引进高层次人才建立专门渠道, 充分保障建立人才“蓄水池”。

3 广东新型研发机构建设中面临的问题

作为新型研发机构发源地的广东, 在推进新型研发机构的建设中取得了显著成效, 但在政策引导、 整体性建设、 体制机制完善、 支撑产业能力等方面还面临一系列问题。

一是缺乏有针对性、 获得感的创新政策。 广东出台了多项关于促进新型研发机构的政策, 但涉及的具体概念、 顶层设计、 功能定位等仍相对宏观, 部分科技政策多是将过往政策进行归纳总结, 缺乏有针对性的突破; 在推进机构建设上,缺乏勤勉尽职、 容错纠错的指引机制, 部分机构在体制机制探索中存在较大顾虑。

二是缺乏分层分级的新型研发机构功能定位体系。 广东新型研发机构包括高水平创新研究院、高水平新型研发机构及常规认定的新型研发机构等, 但尚未建立起整体性、 系统性的架构体系,各类机构的核心功能定位也未明确区分, 导致机构既从事前瞻性、 战略性新兴产业培育, 又开展产业共性技术开发、 公共技术服务、 科技型企业培育等, 从而表现出专业特色不突出, 区域产业对接能力不强的现象。

三是缺乏强有力的支撑管理。 一方面在财政专项上未有稳定的财政科技经费, 也未有结合机构需求的分层、 分级的财政资金支持, 同时也缺乏引导机构建设的绩效奖补支持; 另一方面在引进机构建设上缺乏强有力的支撑团队, 结合江苏产研院建设模式, 机构在设立初期需要有专业的团队协助其打通创新链、 产业链、 资金链, 推进机构快速成长。

4 三省市经验对广东新型研发机构高质量发展的启示

4.1 系统性搭建广东新型研发机构功能体系

建议广东紧紧围绕建设方需求, 科学设置新型研发机构功能定位。 以北京为例, 作为全国科技资源最丰富的城市, 专注国家战略需求, 布局战略前沿领域, 强调机构的创新能力对标国际一流; 上海除了培养战略性、 前瞻性的新型研发机构, 更注重新型研发机构的系统性建设, 将各类致力于新兴技术研发与成果转化的平台纳入新型研发机构体系,并根据各类机构特点采取不同的支持方式[12]。

广东可根据机构功能定位, 建设金字塔型新型研发机构体系, 其中塔尖为专注国家战略需求,从事战略性、 前沿技术研究的机构; 中间层为弥补产业技术供给, 从事区域性产业技术开发、 搭建科技成果转移通道的机构; 塔基为从事特定技术领域, 以服务市场化需求为导向, 通过体制机制创新焕发活力的科研机构或以社会、 企业为主要投入力量, 具有一定科研攻关能力的行业共性服务平台, 为科技型企业赋能, 推进创业孵化的机构。 通过系统性搭建新型研发机构功能体系,对于明确各类机构使命, 科学地配置资源、 合理布局机构建设, 形成有针对性的绩效评价体系等均具有较好的促进作用。

4.2 结合新型研发机构功能定位采取精准的支持方式

北京为了支持科学家勇闯科技创新“无人区”,营造潜心研究的科研环境, 实行“预算+负面清单”的科研经费使用模式, 一方面给予相关机构稳定的财政科技经费支持, 另一方面实行“负面清单”管理, 采用总项目预算控制和风险防范设计等措施。 上海强调按照公平普惠、 分层分级的原则推进各类新型研发机构的发展, 对于不同建设方式、不同功能定位的机构采取不同的支持方式[13]。

建议广东结合新型研发机构的功能定位、 建设需求给予精准支持。 其中, 针对专注国家战略需求, 从事战略性、 前沿技术研究的机构, 结合绩效评价结果给予稳定持续的资金保障, 并参照江苏产研院的有关做法, 在人才引培、 成果转化、税收减免、 科研人员兼职等方面给予相应的政策支持; 对于支撑地方产业发展、 提供区域性产业技术供给的机构, 根据产业类型, 如按照支撑传统产业升级、 战略性新兴产业培育等进行分类,采用“分期稳定+地方联合+科研项目揭榜攻关”的方式给予支持, 并围绕区域产业赋能, 从地方产业支撑能力、 产业技术培育、 共性技术开发、 科技型企业培育能力等方面进行绩效评价, 结合评价结果拨付资金; 对于社会自发组织建设的新型研发机构, 营造良好的氛围, 通过竞争性项目引导机构搭建公共技术平台、 开放创新资源, 利用自身专业优势、 市场优势和资源优势为中小企业进行科技赋能[14]。

4.3 营造开明宽容、 持续优化体制机制创新的政策环境

从北京、 上海、 江苏采用“放管服”、 创新管理机制、 支持机构改革发展等措施可以看出, 地方政府为鼓励新型研发机构发展均采用机构自主管理、 政府保驾护航的模式。 以江苏产研院为例,作为省级独立预算单位, 不受省科技厅、 财政厅管理, 每年自己编制预算, 报相关部门备案, 无硬性预算要求, 且审计、 纪检等监管部门均采取“负面清单”管理方式, 为江苏产研院体制机制创新提供了便利。 从新型研发机构的成长规律看,一家以服务区域产业技术开发的机构, 真正能够面向市场自我“造血”、 获得成果转化收益反哺,基本需要10 年时间[15], 但目前部分地方政府则希望2～3 年内能快速见到成效, 甚至计算机构当年的投入产出比, 这不仅不利于新型研发机构的长期发展, 也有悖于科技创新发展规律。 江苏产研院的成功经验充分证明了政府监管适当放松的重要性, 在具体的政策制定上应更具针对性, 出台的政策要能真正增强机构的获得感。 如《支持江苏省产业技术研究院改革发展若干政策措施》中指出, 以股份或出资比例等形式给予个人奖励时,获奖人可暂不缴纳个人所得税; 对持有外国人永久居留身份证的外国人才来省产研院开展技术研发或创办科技型企业的, 给予中国籍公民相应的同等待遇, 有针对性地切实解决机构在具体发展进程中遇到的难题[16]。 建议广东进一步细化新型研发机构在体制机制上的发展瓶颈, 寻求更好的解决路径。

4.4 打造人才集聚、 产学研深度融合、 省市联动的协同创新体

新型研发机构开展科技创新服务是一个动态的过程, 不同的新型研发机构由于其对标产业领域、 攻关侧重点、 阶段内主攻任务目标的不同, 需配置的创新资源也不一样, 因此, 需搭建一个科学、开放和灵活的系统架构, 在开展科研攻关时遵循科技发展的规律, 适时地调整、 配置资源, 这是新型研发机构保持组织生命力与活力的基础[17]。 基于北京、 上海、 江苏的经验做法, 广东搭建新型研发机构的协同创新体时建议做好以下几点: 一是构建人才集聚高地, 通过建立开放的人才管理制度、 科学的人才遴选体系, 面向全球引进和培养最适合的人才; 二是实施产教融合, 通过与高校院所联合培养,将产业需求和技术难题凝练成培养课题, 培养实战型科技创新人才; 三是省市联动建立专业服务新型研发机构的支撑机构, 围绕着新型研发机构启动期支持、 过程期绩效评价、 政策兑现、 技术需求对接、海内外资源对接、 产业化应用场景对接等提供强有力的支持。