技术审查机制在土地勘测定界中的成效分析
——以昆明市为例

田海涛,洪涛,董国桥,常勇

(昆明市测绘研究院,云南 昆明 650051)

0 引 言

2021年8月国务院第三次全国国土调查领导小组办公室、自然资源部、国家统计局发布了《第三次全国国土调查主要数据公报》,明确了加强耕地保护是土地管理工作的重中之重,要求各级部门“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,按照党中央、国务院的决策部署,采取有针对性的措施加以改进”,即:①坚持最严格的耕地保护制度;②坚持最严格的生态环境保护制度;③坚持最严格的节约用地制度。

土地勘测定界是根据土地征收、划拨、出让、农用地转用等需要,实地界定用地范围、界址位置,调绘现状地类并计算面积,为自然资源行政部门用地审批及管理提供科学、准确的基础资料而进行的技术服务性工作。可见,勘测定界是建设用地审批的重要环节,也是进行土地管理的重要依据。随着近年来“多审合一”“多证合一”制度改革,传统建设用地报批工序烦琐、勘测定界验收进度慢等缺陷得到很大改善,但是由于主管机构工作繁杂、技术力量有限,仍然存在验收及质量管控力度不足的缺陷,加之作业单位技术水平和质量管理能力参差不齐,导致成果存在一定缺陷或隐患。因此,加强勘测定界的质量审验,就成为做好用地审批首要的任务,也是贯彻公报关于耕地保护、节约用地的前置要求。

1 建立技术审查机制

昆明市市域总面积21 012.156 2 km2,全市2005年、2009年、2012年及2019年(根据“昆明市第三次全国国土调查主要数据公报”)的土地调查数据对比情况见表1所示:

表1 昆明2005、2009、2012及2019年土地利用现状分类数据对比

从表1中耕地、建设用地及未利用地的面积变化(如图1所示)可以看出,昆明市近些年来耕地持续减少、建设用地急剧增加的特点非常明显,因此必须严格落实国务院关于用地审批的要求,科学规划、合理布局,严格审批建设用地项目,加强耕地保护力度。

图1 耕地、建设用地及未利用地面积变化

技术审查是调动第三方服务辅助主管机构进行行政审批管理的一项技术性工作,一些城市将其应用于不动产登记、空间规划、环境保护等专项业务中,取得了良好效果。昆明市为保障用地审批的工作质量,于2021年7月发布了《昆明市土地勘测定界实施细则(试行)》并明确所有项目在市级验收(备案)环节须进行技术审查,即设立专项资金采购第三方技术服务对所有市级验收(备案)项目进行成果审查;同时8月正式推出了“昆明市勘测定界智慧审批系统”(以下简称“审批系统”),所有勘测定界项目的申报、审查及验收意见的下发均通过系统进行。

技术审查内容包括勘测定界控制测量、外业调查、地籍要素测量、勘测定界图绘制、面积测算等报件成果的正确性、符合性及规范性检查。技术审查的工作方式分为内业审查、外业审查和专家评审三种方式,即对所有项目进行100%的内业技术审查,对其中的县级验收项目按日常随机抽查或年度抽查方式开展外业审查,对市级验收项目按日常随机抽查方式开展外业审查,对省级验收项目以及跨县(包括市、区)项目、大型线性工程建设及重点项目开展外业审查及专家评审。

2 制定质量评价体系

现行标准规范中关于勘测定界成果质量检查的相关规定可概括如下:

(1)《测绘成果质量检查与验收》(GB/T 24356-2009),无勘测定界内容,有地籍调查、界线测绘等相关业务的详细规定。

(2)《土地勘测定界规程》(TD/T 1008-2007),规定了勘测定界的检查内容、评定等级等内容,但缺少质量元素、错漏分类等详细内容。

(3)《地籍调查规程》(TD/T 1001-2012),规定了地籍调查的检查内容、抽样比例等内容,缺少质量元素、质量错漏分类等详细内容。

(4)《第三次全国国土调查技术规程》《云南省地籍调查实施细则》等相关规程,规定了检查内容、质量等级等内容,缺少质量元素、质量错漏分类等详细规定。

可见,现行的国家标准、行业规范及规程缺乏针对土地勘测定界专项业务的质量检查详细规定,而地籍调查等业务虽然与其相关性较大,但由于成果内容不完全相同不能直接套用。

为了科学评定并描述成果质量等级,技术审查针对勘测定界制定了质量评价体系,即将成果划分为6项内容,在此基础上设置15个质量元素、31个质量子元素、88个检查项,并结合检查项规定了ABCD四个级别的质量错漏分类。质量元素及子元素见表2,质量错漏分类(以外业调查成果为例)见表3示例。

表2 质量元素及质量子元素

表3 质量错漏分类(外业调查成果)

质量评分是在预置100分基础上根据质量错漏进行打分,出现A类错漏或扣分后低于60分则评定为不合格(按58分计),审查得分超过60分则合格;对于通过修改后复审才合格的项目将各批次成果得分的平均值作为该项目的综合得分。

3 技术审查实施及作用

3.1 审查实施方法

审查整体上遵循先内业后外业、先概查后详查的工作原则(工艺流程如图2所示):概查内容包括成果的齐全性、真实性,格式正确性、程序完整性;详查内容包括控制测量、外业调查、地籍要素测量、勘测定界图绘制、面积测算及其他成果的正确性、完整性、规范性:外业审查主要检查地类正确性、测量精度符合性;专家评审主要评审项目实施方法正确性、成果符合性。

图2 技术审查工艺流程

审查充分利用影像数据、昆明市卫星定位综合服务系统(KMCORS)等已有数据,采取人机交互、外业实地检测等方法对成果进行比对及核查,例如:

(1)将用地范围、勘测定界图与覆盖昆明市域范围的 0.5 m分辨率卫星影像(如图3所示)套合后进行比对分析,判断地类地物的现势性、完整性、正确性。

图3 覆盖市域的高分辨率卫星影像

(2)将控制点、界址点的两套成果(2000国家大地坐标系及昆明2000坐标系成果)利用2020年建成的“昆明市现代测绘基准建设(测绘成果坐标转换系统)”进行坐标转换,验证其正确性。

(3)利用ArcGIS对各项目用地范围、生态保护红线、永久基本农田范围线等进行套合检查,判断用地位置、占用面积的正确性。

(4)利用AutoCAD、Python脚本工具提取勘测定界图中用地范围线、权属界线、行政界线以及各图斑标注的地类代码和面积信息,与权属情况表、土地分类面积汇总表等成果进行比对分析,判断成果正确性。

(5)外业审查时在项目现场对权属单位的正确性、勘测定界图现势性(与现场现状的符合性)或返回往年地类的合理性及其所附举证材料进行核验,并连接KMCORS(站点分布见图4)对控制点、界址点进行精度符合性检查。

图4 KMCORS站点分布示意

3.2 审查作用

自2021年9月26日—2022年7月14日,共审查项目215个,如表4所示:

表4 技术审查项目数量

技术审查的主要作用可概括如下:

(1)避免勘测定界出现重大质量问题或关键成果错漏,有效提高了项目质量。

以2022年4月15日前审查的122个项目为例,其质量等级如表5所示:

表5 初审及复审优良率对比

经过技术审查勘测定界项目的优良率由45.9%提高到63.1%,项目最终成果中不存在A类质量错漏或扣分不合格情况,质量得到保障。

(2)建立技术审查数据库对项目进行管理,以此为基础辅助主管机构进行质量监督检查等管理工作。

利用ArcGIS软件建立GDB数据库,将各项目用地范围为基础按审查年份、流水号编订审查编号,并将项目名称、委托单位、施测单位、用地面积、审查日期、审查得分、修改情况等基本信息作为属性分别录入数据库(如图5所示),在此基础上进行汇总分析,获得各项统计表格。

图5 技术审查数据库

①辅助昆明市年度测绘地理信息监督检查工作。以2022年4月15日前审查的122个项目为例,其生产单位共44个,各单位完成的项目数量、修改(复审)次数及质量得分如表6所示:

表6 各单位完成项目数量及质量得分

各单位的平均分、复审情况可间接反映出其质量控制能力和技术水平。在年度测绘地理信息质量监督检查工作时,可以针对部分得分较低、修改次数较多的单位进行重点检查提高监督检查的工作效果。也可将评分较高的单位及项目进行公示,起到示范作用。

②辅助主管机构进行技术培训。以2022年4月15日后审查的93个三调标准项目为例,初审共发现错漏数量611个,错漏分布情况如图6所示:

图6 错漏类型数量分布

控制测量、外业调查、地籍要素及其他错漏占比最大,其中控制测量的错漏情况如表7所示:

表7 控制测量错漏统计

根据表7结果,可以在重大项目前期开展集中培训,针对“方法不合理或描述不清”等普遍问题重点讲解,规范各作业单位的测量方法。

③辅助主管机构掌握辖区内的供地、地类变化情况。以122个二调标准项目为例,通过数据库可获得各县区州市本阶段的供地面积(如图7所示):

图7 市域范围各辖区供地情况

此外,还可对占用耕地、林地等具体地类进行汇总,分析全市地类流转变化趋势。

(3)产生的经济社会效益。

审批系统搭载于主管部门的智慧审批服务平台中,所有勘测定界项目的申报、技术审查意见及问题记录的批转以及主管部门验收(备案)意见的下发均通过系统进行,实现了市、县两级全电子化审验,规范了勘测定界的审核流程,节约了报件及审核意见批转的时间,提高了项目审批效率。

4 结 语

昆明市建立技术审查机制建立仅一年多时间,仍然存在许多不足之处,例如未制定土地勘测定界成果数据库标准,紧急项目如何快速进行审验有待进一步探索等。但是,从整体上看成效较为明显:

(1)技术审查制定的质量评价体系可操作性强,与现行标准规范衔接自然,为制定土地勘测定界地方标准提供依据,奠定了基础;

(2)技术审查数据库既提高了管理效率,丰富了管理方法,也能在数据分析基础上辅助主管机构进行质量监督检查或其他管理工作;

(3)技术审查与审批系统的有效结合,规范了勘测定界项目的审核流程,提高了报件及审批环节的工作效率,采购专业技术服务以第三方角度对成果进行审查可以充分发挥先进的测绘技术手段,有效保证成果质量。

昆明市在建设用地勘测定界工作中建立的技术审查机制在全国较为前列,可为其他地区进行用地审批和土地管理提供参考借鉴,在自然资源主管机构的主导作用下,技术审查工作将在实践中不断完善、优化,发挥更大作用。