城市社区“微治理”系统构建与发展路径研究
——基于CAS理论框架

陈 岩 张冠男

完善基层社会治理体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实要求。伴随我国社会转型的深入,作为基层社会重要领域的城市社区不断涌现新问题、新需求,社区治理的复杂性日益凸显,相应的社区治理体系和治理方式随之持续调整与革新。近年来,社区“微治理”逐渐成为破解社区治理困境,实现基层社会精细化治理的新型模式。社区“微治理”以微观公共领域的居民需求为出发点,以小范围的社区空间为治理单元,通过灵活多样的小微平台构建多元主体共同参与社区治理的机制,有序衔接起政府管理与基层自治并产生良性互动[1]。本文引入复杂适应系统理论对我国城市社区“微治理”进行探究,阐释城市社区“微治理”系统构建和发展路径,以期为提高我国城市基层治理精细化水平提供实践思路。

一、城市社区“微治理”系统的复杂适应性特征

1994年,约翰.H.霍兰提出复杂适应系统理论(以下简称CAS理论),将“适应性造就复杂性”作为理论的基本思想。CAS理论强调系统成员是自身具有目的性和积极主动性的主体,主体与环境之间主动的、反复的交互作用可以概括为“适应”。系统发展与进化的基本动因源于主体依据外界环境和规则变化调整自身状态,通过有意识的“适应性学习”产生适应性生存发展策略,从而使系统向着更高级别发展。面对城市社区“微治理”这一复杂系统,CAS理论与其表现出高度的特征契合,为进一步探索城市社区“微治理”系统的生成机理提供了可能。

(一)城市社区“微治理”系统主体的聚集性

复杂适应系统的聚集性是各主体相互作用的结果。众多适应性主体聚集在一起并非主体的简单叠加,而是演绎单独个体不具备的功能,涌现出系统的整体性。小规模的聚集体可以进一步聚集,并在聚集中形成复杂适应系统的层次结构。此外,主体通过“学习”和“积累经验”改进自身行为规则以适应复杂多变的环境,使系统表现出运行的协调性和持续性。人与人之间形成的共同文化意识以及亲密无间的关系是社区的精髓[2]。城市社区“微治理”系统包括社区居民、政府、企业、社会组织等多元主体。以社区居民为聚集原点,城市社区“微治理”系统不仅培育居民参与自治的主体性,而且动员社区居民组建社区团体,通过与驻区企业、社区社会组织的合作共建形成城市社区微观层面的横向网络合作关系[3]。不同于行政化主导的社区治理模式,城市社区“微治理”系统表现出多元主体在协商、承诺及分工合作基础上的有效聚集,对于推动社会治理重心向基层下移,精准回应人民群众诉求,促进基层治理效能展示出强大的系统功能。

(二)城市社区“微治理”系统主体间的非线性

CAS理论认为,主体间的非线性是系统复杂性产生的内在根源。主体之间相互影响不是单向且被动的因果关系,而是主动的适应关系。线性的、直线式的因果关系往往被系统中主体交互影响所产生的复杂关系所替代。正因如此,复杂适应系统呈现了丰富多彩的性质和状态,也展示出不同程度的创造性。目前,城市社区“微治理”系统在党委领导基础上构建起多元行动中心,通过“微单元”整合社区中分散的“微需求”,借助“微平台”“微项目”等机制激发社区居民参与公共事务的动力。实践表明,正是由于系统主体间的非线性作用,使得多元共治、协同治理的溢出效应得以淋漓尽致地发挥,系统整合优化的活力得到充分释放[4]。在城市社区“微治理”系统复杂的主体关系中,主体权力来源不同,职责各有区别,治理作用的发挥差异化明显。为促成有效集体行动的展开,系统需要进一步精准定位主体的角色,如基层党组织作为组织者和参与者的双重角色,政府应扮演的设计者、孵化者和激励者角色,尤其是社区居民能否履行好积极公民角色成为系统有效运行的关键。

(三)城市社区“微治理”系统主体间的要素流

根据CAS理论,如果将行动主体看作节点,将主体间相互作用以连接者表示,再将其中流动的物质、能量和信息统称为资源,那么复杂适应系统就构成了由节点、连接者及资源形成的内循环[5],且循环的存续依赖于资源、技术和信息等要素的流动。城市社区“微治理”系统具有三个关键的要素流:一是政府主导的资源流。凭借自身在政策和资金方面的资源优势,政府通过购买服务、财政资助、税收优惠等方式自上而下地输入资源,保障了系统高效稳定的运行[6]。二是技术流。社区“微治理”强调运用“微协商”应对微观领域的公共事务,落实居民“微需求”中的价值诉求。由此,以居民议事会、民主恳谈会、愿景工作坊等为代表的新型民主技术在系统运行中发挥了不可替代的作用[7]。此外,社区“微治理”主张充分利用大数据和云计算等信息技术手段构建社区参与中的资源纽带,依托新媒体建立社区“微需求”表达平台,拓宽居民需求表达渠道的同时重点拓展线上协商沟通空间。三是社会资本流。城市社区“微治理”系统强调,利用社区居民内部“熟人关系”的链接功能培育信任、互助和无私奉献的居民关系。将社区能人、社区精英视作社区“微治理”的核心力量,以此建立多种类型的“微组织”激发社区居民在自治、共治中的活力。

(四)城市社区“微治理”系统的多样性

CAS的多样性集中显现在主体的多样性、主体相互作用的多样性、标识的多样性和响应规则的多样性等方面[8]。系统的多样性是主体主动适应外界变化的结果。这种动态的适应模式表现在,每一个主体都生存于由其他主体提供的生态环境中,同时,每一个生态环境会受到若干主体的影响。自1998年起,武汉市小夹社区相继尝试探索“门栋自治”与“院落自治”,此后,以北京、厦门、成都和上海等地为代表的城市社区“微治理”实践逐步推广并辐射开来。从效果看,受地区政策制度、群众利益诉求、居民结构特点及社区资源禀赋等因素影响,不同城市不同类型社区的“微治理”表现出多样性。各类城市社区“微治理”系统借助基层党建引领、品牌项目嵌入、社会资源链接等多种模式在治理主体间搭建起不同的关系组合,创设出多种形式的治理空间。具体表现为,纵向上,系统根据社区实际衍生出多型态的治理体系,如院落(居民小组)—门栋二级微治理单元和市—区—街道—居委会—楼组五级治理体系等,充分体现出城市社区治理重心下沉方式的差异性[9]。横向上,系统在包括街道、居委会、社区工作者等在内的传统治理主体基础上继续延展主体范围,将一些新兴群众组织以及驻区单位、商户等纳入其中,进一步丰富了多元主体的合作形式。

二、城市社区“微治理”系统机制的构成

城市社区“微治理”是在原有社区生活范式基础上构建新的运作模式的过程[10]。从CAS理论视角审视,标识、内部模型、积木等机制不断推动系统适应新的城市社区治理要求。

(一)城市社区“微治理”系统主体标识

复杂适应系统中,标识像一面旗帜,在众多适应性主体聚集过程中引领方向、选择目标并且确定主体间的互动对象与互动方式。新时代,面对人民日益增长的美好生活需要,构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系是城市社区治理创新的鲜明标识[11]。党的十八届五中全会提出“加强和创新社会治理,推动社会治理向精细化转变。做好社区治理体系建设,进一步推动社会治理重心向基层下移”,党的二十大报告中强调“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能。完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台,健全城乡社区治理体系”。精细化治理是城市治理现代化的必经之路。在该理念指导下,城市社区治理历经由宏观到微观、由粗放管理到精细化治理的系列转变,这为城市社区“微治理”系统中多元主体形成共治目标、开展合作行动明确了发展方向。近年来,伴随经济社会快速发展和科技迅猛迭代,城市社区发展中累积了大量棘手问题,包括社区公共服务供给缺口增大,社区内部管理矛盾突出以及历史遗留老问题与社区治理新问题的交织并存。城市社区“微治理”系统需要通过及时有效地回应上述问题并突显出提升社区公共服务、优化社区治理结构、增强社区治理功能等重要标识,制定系统化和清晰化的规则库,使各治理机制保持精确、协调、高效、持续地运行,消解既有治理的模糊性和冲突性,塑造出具有可见性、可控性及可操作性的社区治理图景[12]。

(二)城市社区“微治理”系统积木

根据CAS理论,系统发展的本质是发现新积木并产生新的组合。系统中每个积木代表着特定环境的适应机制,那些表现出较强综合适应性的积木被频繁使用,并且不同层次的积木演化出良好的系统功能[13]。总结我国各地实践,城市社区“微治理”系统积极适应不同基层社会治理环境,构建了“微需求”“微项目”“微组织”和“微平台”等积木,且不断改进、重组积木以完善系统内部模型。基层治理中“真空地带”的长期存在致使社区公共问题不断涌现且衍生出纷繁复杂的居民需求。识别与整合“微需求”是系统生成公共规则的初始,系统需要精准把握社区居民共性需求,锁定社区目标群体,形成精细化资源供给清单。在此基础上,“微项目”通过项目征集、设计、论证和执行各环节强化多元主体间的互动关系,将不同主体间的利益诉求汇集成最大公约数,推进各主体达成利益共识[14]。依托社区“微单元”空间孕育生成的“微组织”具有天然的邻近性、社会的同一性和社交便利性,依据自身优势,“微组织”在“微需求”“微项目”和“微平台”之间搭建起一座桥梁,其关注与居民切身利益密切相关的公共问题能否成功转化为社区公共议题,随之聚焦“微项目”开展小规模的集体行动。作为系统中最活跃的积木组成,“微组织”的构建与运行更加注重社区个人和群体之间的相互建设、利益协调和利益满足。多元主体有效集体行动的关键在于能够平等、顺畅地沟通协商达成共识,并在相互理解的基础上协调行动计划,因此需要搭建有效的互动机制和互动平台。作为城市社区“微治理”系统中实现这一功能的实践载体,“微平台”将互联网和现代信息技术优势整合运用到“微治理”各个环节,旨在精准汇集居民需求、协商解决问题、动员团队行动等方面发挥作用。

(三)城市社区“微治理”系统内部模型

内部模型是CAS中适应性主体进行预测的一种机制。主体基于对事物的预见性判断在系统中挑选模式,然后将这些模式转化为内部结构的变化。面对日趋多样复杂的基层治理环境,城市社区“微治理”系统主体在和环境的反复相互作用中不断调适出新的组织结构和交互方式,借助以探测器、规则库和效应器为核心要素的“刺激—响应模型”,构建主动适应的运作秩序与治理逻辑,推动城市社区隐秩序的生成(见图1)。

图1 城市社区“微治理”系统的“刺激—响应模型”

城市社区“微治理”系统主体通过探测器接受来自环境的刺激信息,摄取、提炼包括系统目标在内的关键信息,为后续建立足够丰富的规则库提供基础。城市社区“微治理”系统目标的确立受到两个方面因素的影响,一个是以城市基层社会精细化治理为主的政策导向,另一个是由社区自治功能弱化与居民差异化诉求等引发的问题驱动。系统探测器需要在全面了解政策发展动态和社区问题成因的基础上精准摄取信息并提炼和系统目标相关的核心要素,并进一步确定系统目标的层次结构。当系统主体将探测器传递而来的信息与规则库已有规则进行匹配,可以直接激活效应器产生行为或激活其他匹配的规则。如前所述,城市社区“微治理”系统在既有经验基础上构建了诸多决定主体行为规则的积木,如“微单元”“微组织”“微项目”等。选择、组合积木是系统规则库更新的过程,既体现出城市社区“微治理”中以社区居民为主的主体间的互动逻辑,也揭示了系统内部各要素彼此的关系特性。系统主体对环境刺激做出的全部响应行为由效应器产生,效应器反映了系统主体作用于环境的行为能力。“微治理”强调,日常生活中以居民为主体的各种“微组织”基于解决自身利益需求而实施自我组织与管理。社区原本隐含的社会资本被激活,依托居民交往互动形成的非正式制度性资源催生出互信合作关系,多元主体聚焦共同利益展开系列集体行动。同时,在政策倡导下,项目制、社会组织孵化、政府购买公共服务等正式制度性资源流入系统,为社区“微治理”系统的持续运行提供了支持保障。系统依据主体能力、经验基础等不断涌现出包括主体利益协调机制、社区资源整合机制在内的创新机制,进一步提高了将社区赋权与制度确权结合的规则成效。

三、城市社区“微治理”系统的发展路径

城市社区“微治理”在适应基层社会需求、破解基层治理困境中刻画出CAS的典型特征。伴随经济社会快速发展和科技迅猛迭代,进一步全面、动态地审视系统发展路径成为提升城市社区“微治理”效能的关键所在。

(一)创造公共价值:提升城市社区“微治理”系统的聚集效应

CAS理论倡导克服主体间非此即彼的绝对对立,整体上实现主体间的协调与共生,以此完成更高层次的主体聚集。与传统社区治理相较而言,城市社区“微治理”系统突出居民作为社区公共事务合作者、建设者和决策者的角色实践[15],需要聚集社区中分散的治理主体,吸引潜在的治理主体,使公民积极、有序、自主参与成为可能[16]。公共价值是社会治理的出发点和落脚点。根据公共价值管理理论,公民、社会组织与政府共同承担创造公共价值的责任。特别在“以人民为中心”的价值理念支持下,居民的集体偏好构成社区公共价值[17],社区居民发起并主导公共价值创造,这为提升城市社区“微治理”系统的聚集效应提供了明晰的价值方向和主线。一方面,尊重系统中居民的主体地位和首创精神,激发居民的参与意识。社区“微治理”系统依托“微单元”“微组织”“微项目”等小生态结构变化逐步适应来自客观环境变化和居民需求的挑战,因此需要重视社区社会组织在发现并且整合社区问题中的角色功能,从社区遴选精英骨干,建立起自下而上的精准议事协商机制,确保社区公共问题的精准识别与整合。另一方面,发挥党建引领对于系统的标识功能,根据社区居民的需求量身定制相应的价值实现方案,促进社区居民的价值创造行为。发挥党建的政治引领和组织引领作用,系统整合社区中以党员志愿者为主的“关键少数”,打造社区生活共同体、社区文化共同体、居民情感共同体及利益共同体[18],使其成为系统有效汇集社区民情民意,推动党的制度优势向治理效能转化的重要节点。

(二)优化资源配置:增强城市社区“微治理”系统的层级运作

CAS理论阐释了系统主体之间资源交互的行动机理和由此表现出的CAS层次结构特征,对于进一步理解主体、地理环境和资源彼此关系具有启示作用。城市社区“微治理”系统多元主体的协同共治不仅是权力分配的过程,也是利用治理规则分配优质资源,将其引入最恰当场域的过程。系统中除人力、资金、技术这一层次的资源外,还蕴含精细化治理理念、信任关系、社区文化等更深层次的资源。为保证系统健康发展,应按照既有系统规则,通过资源补充、交换、整合及推广等方式形成有效的资源流,根据需要为系统不同层级的主体分派不同的资源输入。首先,在系统规划层加强政府对社区治理资源存量和增量的统筹设计。选择项目外包、委托管理等形式吸纳专业性社会组织、社区社会组织及民办社会工作服务机构参与城市社区“微治理”。同时,培育扶持社区“微治理”品牌项目,设立特色项目专项经费,推广示范项目。其次,在系统协调层增强社会组织与社区部门的资源共享。利用大数据等信息技术,结合区域特征、社区特征、群体特征等实现“微项目”的动态调适,建立与之适应的资源整合机制、资源分配机制和资源供给机制,同时吸引更多的市场资源与社会资源参与到“微项目”运行中。最后,在系统基础层提高社区居民对资源供给的需求表达及评价反馈成效。强化社区居民在资源配置的目标机制和反馈机制中的主体作用。引导居民通过“微平台”精准表达“微需求”并对资源供给予以评价,逐步提高资源配置的精准性。

(三)持续赋权增能:构建城市社区“微治理”系统的内生动力

CAS理论认为,系统演化不仅需要稳定持久的动力机制,而且主要动力来自内在动力。城市社区“微治理”系统通过盘活社区内在的各种关系激发社区内生治理力量[19],塑造居民社会身份认同和社会共同体意识,离不开面向个体、群体、组织和社区等不同层级的赋权增能机制的支持。赋权增能强调将治理权限实质性转移给居民、社会组织等利益相关者,使其在适应系统复杂性的行动中更加具有发展能力。基于此,城市社区“微治理”系统需要进一步优化以下动力机制:一是系统学习机制。赋权增能意味着系统主体从过往行为和相近主体行为中学习经验,激发自身感知适应治理环境的“活性”。为此,发挥社区教育的赋能作用,组织高校、科研院所、行业协会等创设城市社区治理知识环境,协同分享、整合、吸收和融通“微治理”中的隐性知识与显性知识。研究总结社区“微治理”系统运行中知识、行为匹配度对社区治理绩效的影响,建立知识认同体系并展开持续的知识服务协作。二是合作创新机制。赋权增能突出社区“微治理”中权力纵向下沉与能力横向培育的协调,关注社区公共行动和集体合作质量的提升[20]。由此,围绕建立职责明晰的治理结构,系统主体可采取平等互助、协商监督、共同合作等方式进一步履行各自角色优势,如,居民个体层面提高社区资源调动技能,群体、组织层面加强集体决策能力、提高政策话语权,社区层面增进资源获取水平等。三是技术创新机制。网络信息技术的快速发展不仅催生新的适应性主体,也在不断驱动系统内部模型的优化。赋权增能要求将包含物联网、大数据、区块链在内的技术治理逻辑辐射到城市治理系统中,实现技术创新和社区治理模式创新的深度融合[21]。发挥“互联网+”对公共领域的建构功能,持续优化社区“微单元”“微平台”和“微项目”等积木作用,推动城市社区“微治理”系统涌现出更高层级的治理能力。此外,深度挖掘系统中的大数据价值,依托智慧服务平台建立健全社区公共服务信息的区域整合机制及分配机制,做好大数据支撑下社区“微治理”的全过程监督。

四、小结

CAS理论对于城市社区“微治理”系统的构建和发展具有方法论意义。运用CAS理论框架分析发现,城市社区“微治理”是一个复杂适应系统,在适应复杂的基层治理环境中不仅显现出聚集性、非线性、要素流和多样性的鲜明表征,尤其通过标识、内部模型、积木等机制与CAS理论在系统理念、工具设计、组织平台等方面达到高度契合。面对新时期城市社区治理带来的新要求、新挑战,需要进一步寻找提升社区精细化治理水平的有效路径。以创造公共价值为主线、优化资源配置为基础、持续赋权增能为保障,城市社区“微治理”系统的发展路径得以明晰,与此同时,如何引领城市社区“微治理”从局部创新走向系统性变革,如何在日益开放的环境中激发系统的活力之源并使其保持旺盛的生命力,成为有待持续深入思考的问题。