全球绿色海事治理的基本要素、现实缺陷与实践进路
——兼论中国的参与策略

单天雷

(山东大学 东北亚学院,山东 威海 264209)

2020年以来,随着世界进入气候治理的“双碳时代”,脱碳与净零碳排放实践进一步下沉并渗透至全要素、全行业领域,海洋领域的碳中和及海事脱碳逐渐成为世界主要国家尤其是欧美各国的关注焦点,将绿色理念贯穿海事安全、海事环境与海事发展的全过程,也成为融海事治理与气候治理于一体的全球绿色海事治理应运而生的重要契机。作为在全球治理领域扮演重要角色的负责任的世界大国,中国在这一进程中迎来落实“积极稳妥推进碳达峰碳中和”[1]的目标,以及在全球治理进入新发展阶段塑造话语与行动优势的历史性机遇,但同时也面临着基础积累薄弱、国际竞争激烈及脱碳压力有增无减等系统性风险,亟待厘清推进全球绿色海事治理之优劣,打造符合中国国情与国家利益的理论与政策实践体系。

一、全球绿色海事治理的概念界定

对全球海事治理的组成要素进行系统性梳理,是界定全球绿色海事治理内涵的重要基础。作为联合国的专门机构,国际海事组织(IMO)全面负责有关国际航运安全、安保和环境绩效的全球标准制定,是整合世界各国及非国家行为体力量开展全球海事治理的最重要的国际组织与平台,其将“保障航运安全和安保以及防止船舶对海洋和大气的污染”视为自身的职责范围[2],即海事安全与海事环境是全球海事治理的基本议题。此外,高度重视全球治理议题并在近年来积极推行《欧洲绿色新政》(European Green Deal)的欧盟,对海事治理议题也十分关注,其于2022年3月再次更新了“综合海事政策”(Integrated Maritime Policy),旨在通过改善影响远洋、近海、岛屿、沿海和最外围地区以及海洋部门的政策协调,开发跨领域工具促进所有海上活动和沿海地区的可持续发展。具体治理项目包括:促进航运、海港、造船、海事工作、环境和渔业管理等事业的可持续发展;为海事政策建立知识和创新基础;提高沿海地区公众的生活质量;提升欧盟在国际海事事务中的领导地位;提高欧洲海事知名度并突出欧洲的共同海洋遗产。[3]由此可见,欧盟对海事治理内涵与范围的界定更加宽泛、多元,在海事安全、海事环境外又新增了涉海区域经济社会可持续发展、“海事软实力”等内容。

学界也针对海事治理的概念维度、主体客体与历史发展阶段等进行了详细研究。戚凯等[4]指出,全球海事治理与合作主要聚焦于两大领域:海上安全保障——涉海从业人员的生命健康安全、船舶安全、航行环境维护、水上活动监管;海洋环境保护——预防管理、应急处理、综合治理。盛进路等[5]认为经济效益、环境保护、航运安全、国际合作是海事治理的核心要素。宋山[6]则认为海事治理的对象表现为船舶航行安全、船舶防污染及船员权益保护,意在实现安全、经济、生态及社会效益。陈宇里[7]系统总结了全球海事治理的主体(IMO等制定全球海事规则的国际组织)、客体(影响全球海运安全、环保、安保、高效的跨国问题)、价值(实现全球海运的安全、环保、安保、高效)、方式(制定公约对缔约国实行正式强制管理,制定指南、导则实行推荐性管理,鼓励缔约国间开展技术合作)、效果(在满足缔约国利益的同时实现全球海运发展公共利益的最大化)等多维要素。Lukaszuk[8]认为全球海事治理的制度化进程可分为四个历史演进阶段,即19世纪末—1945年的“起步阶段”、1945—1972年的“加速阶段”、1973—1994年的“法制化阶段”以及1995—2019年的“碎片化阶段”。其中,第四阶段的全球海事治理具有两大表现形式:第一,活动主体碎片化——非国家行为体的积极(国际航运公司、关注海洋保护环境的非政府组织)和消极(海盗和恐怖分子)活动逐渐引发关注;第二,活动领域碎片化——渔业、海上钻井、海上运输与通道安全等跨国活动在功能上相互关联,海事活动间的相互依存关系日益紧密。气候变化、海平面上升与海洋自然灾害的负面影响不断显现,迫使各国开展更加密切的全球海事治理与合作。

综上分析,全球海事治理的概念及各要素的角色定位与关系逻辑可界定如下:海事安全、海事环境与海事发展三大议题版块以及航运、港口、海员与沿海地区四个子领域,通过相互间交叉、融合与互构组成了较为完善的全球海事治理系统。“安全”是全球海事治理的首要考量,全球海事治理是全球海洋治理视域下海洋非传统安全事务的聚焦与投射,包含人(海事从业者)的安全、船舶与港口运营安全、航道安全、沿海地区环境安全等多维子领域,在全球海事治理体系内扮演核心角色。“环境”是全球海事治理的关键环节,强调发展环境友好型的航运与港口运营模式、营造安全稳定的从业人员作业环境以及在沿海沿岸地区力行海洋生态环境保护。环境保护议题深刻内嵌于全球海事治理的内涵与实践中,发挥了深度联结全球环境治理与全球气候治理的重要作用。“发展”是全球海事治理的最终目标,在实现海事安全无虞与海事环境良好的过程中,塑造航运、港口、海员与沿海地区间的可持续互动与高质量发展模式,并为滨海经济社会提供强劲的蓝色发展动能。

然而,在针对海事及海事治理开展研究外,学界鲜见专门以绿色海事或绿色海事治理为对象的研究成果,而是散见于绿色港口、绿色航运等与绿色海事高度相关的议题中,包括开展绿色航运与绿色港口建设和治理的重要意义、中外绿色航运与绿色港口建设现状及短板、中国推进绿色航运与绿色港口建设与治理的必要路径等。具体而言,张栋[9]认为,绿色航运实践和绿色港口运营应在密切协调的基础上开展绿色供应链管理与绿色海事服务,表现为绿色港口建设不断推进、航运公司绿色投入持续加码等;镇璐等[10]指出,绿色海事政策包括管制船舶排放的政策以及与绿色减排相关的港口规章制度,绿色航运与绿色港口的管理与技术是其主要内容;黄有方等[11]回顾总结了“双碳”背景下国际与国内航运物流的发展态势,提出了制定国内航运零排放战略规划、全方位推进绿色航运技术普及、统筹新能源船舶配套设施规划、构建航运物流碳排放估算与评价体系等推进中国绿色航运发展与治理的对策建议;姜彩云[12]提出了推进航运业脱碳与绿色航运治理的路径,包括完善港航环境保护与节能减排法制、构建航运业碳排放权交易机制、健全航运业节能减排激励政策、探索航运业绿色发展的金融支持机制等;李雪威等[13]以外部规则压力与内部转型动力为切入点,归纳了欧洲航运巨头的两类脱碳行动——“服从反馈式行动”与“议价反馈式行动”;陈伦伦等[14]与唐新华[15]分别针对欧盟与美国拜登政府的绿色航运政策进行了详细分析,认为这对中国参与国际航运减排规则制定、完善航运能耗数据收集制度、健全航运市场减排激励机制提出了全新要求,更应警惕美国在印太地区争夺绿色发展、绿色规则、气候安全等领域主导权的企图。

此外,贝泓涵等[16]指出了当前中国绿色港口建设存在的问题,如顶层设计不够完善、设施设备较为落后、管理体系不健全、指标体系不完善等。刘翠莲等[17]提出了提高中国沿海港口绿色发展效率的建议,包括完善港口的环保管理机制、加强港口企业的科技研发与创新力度、健全区域港口群协同发展机制等。Zhang[18]认为港口要想在低碳发展中获得优势,就必须改善港口生态环境,重点是港区环境问题处理能力建设、港口基础设施建设和港区生态系统完整性。Zhao等[19]构建了在供应链背景下评估绿色港口发展与治理绩效的指标体系,用以推进港口供应链的“绿化”。Bergqvist等[20]认为,近年来港口的船舶排放活动愈发受到关注,这是推进绿色港口建设与治理的必要考量,对于减缓气候变化、减轻环境污染意义重大,港口在气候变化领域的适应性问题已成为重要的研究领域。挪威·德国劳氏船级社(DNV·GL,现已更名为DNV)的研究报告也指出,港口可以在实现《欧洲绿色新政》的减排目标方面发挥关键作用,是“通往欧洲的绿色门户”(green gateways to Europe)——港口拥有的海运、能源、邮轮旅游、运输、制造业、陆上发电和海上风电等行业产业的脱碳,以及港口活动本身的去碳化,都将对实现净零排放产生重大影响。[21]由此可见,学界对全球绿色海事及其治理活动的关注重点集中于绿色航运与绿色港口,两者构成了全球绿色海事治理的核心内容。

当前,全球海事治理的绿色转型态势已愈发鲜明。2020年是全球正式开启“双碳行动”的元年。截至当年底,占全球温室气体排放量近2/3的120多个国家已宣布承诺实现净零排放,2021年以来各国碳中和路线图与实施规划进一步细化、出台,“去碳化”的大趋势已不可逆转。持续的气候变化危机以及新冠肺炎疫情的大流行,促使越来越多的国家出台了绿色可持续的经济社会复苏政策。[22]因应近年来在全球范围内掀起的“双碳”热潮,气候问题已成为全球治理的“显政治领域”,全球气候治理与全球海事治理的交融、互构态势愈发明显,突出表现为“海洋脱碳”作为“消除海洋污染源”的关键环节,已成为航港业热议的重要话题,直接促发了全球范围内各种形式、不同机制的绿色港口与绿色航运项目的试点及建设进程。基于此,兼具“服务于气候治理的海事行动”与“服务于海事治理的气候行动”双重符号的治理实践呼之欲出——前者致力于清除人类海事活动对气候变化造成的负面影响,后者着眼于消弭人类生产生活活动引发的气候变化给海洋环境保护带来的消极代价;不同治理主体围绕船舶污染防治、航运业脱硫脱碳、涉航涉港清洁能源试点与推广以及海洋绿色产业链、供应链的打造等议题开展互动,催动了全球绿色海事治理的诞生。

因此,全球绿色海事治理是在全球治理视域下,对绿色海事环境治理议题的聚焦与深化——其以推动航运、港口及相关产业、部门、区域经济发展的绿色转型为首要议题,是兼具海事治理与气候治理双重范式内涵与实践特征的复合治理领域;其以绿色海事环境治理为核心指向,兼顾绿色海事安全治理与绿色海事发展治理,积极推进服务于气候治理的海事行动以及服务于海事治理的气候行动;其以“绿色理念”为价值引领,全面覆盖与海事相关的环境保护、能源转型、技术升级、经济发展、文化宣传、人才培养等议题;其以非/次国家行为体为关键行动主体,在全球范围内积极开展多层次、跨领域、多元行为体参与的治理与合作实践,意在实现“人类命运共同体”与“海洋命运共同体”时代“人—海事”间的良性互动、正向反馈与可持续发展。

二、全球绿色海事治理的主体、客体及模式论析

全球绿色海事治理的主体是全球绿色海事治理体系内的施动者,客体是全球绿色海事治理体系内的受动者,全球绿色海事治理的实践模式可以按主客体的划分来解读,呈现为包括公共部门主导型、私营部门主导型、第三部门主导型的“主导型治理模式”,以及涵盖绿色航运指向型、绿色港口指向型、绿色海事从业人员指向型、绿色沿海地区指向型的“指向型治理模式”,并展现出“多主体合作主导”“多客体共同指向”的治理实践形态。

(一)全球绿色海事治理的主体与“主导型模式”

全球绿色海事治理的主体可分为公共部门(public sector)、私营部门(private sector)与第三部门(the third sector)三类,全球绿色海事治理的“主导型模式”探究治理由谁主导即主体能动性的问题。

其一,公共部门主体主要涵盖国家行为体与次国家行为体的海事相关机构与部门,覆盖了海洋、交通、港口、能源、环境及相关职能,如中国交通运输部水运局、山东省自然资源厅海洋局、韩国海洋水产部(MOF)、新加坡海事及港务管理局(MPA)等。公共部门主体在全球绿色海事治理体系内主要扮演“战略规划者”的角色,为全球绿色海事治理实践提供重要保障;其所制定并出台的绿色海事发展战略目标与规划,可为推进一国或某一区域范围内的绿色海事治理提供目标指向,并在统合相关治理资源、提供有官方背书的政策与资金支持以及搭建对外交流与合作平台等方面发挥关键优势。由公共部门主体所主导的绿色海事治理即为“公共部门主导型治理模式”,其典型案例为MPA自2006年开始举办、迄今已举办17届(2020年停办一次)的“新加坡海事周”(Singapore Maritime Week)活动,参会方涵盖全球范围内的海事公共及私营部门代表以及相关国际组织,且“绿色海事议题”在近年的会议议程中占据了较大篇幅。[23]

其二,私营部门主体包括各类海事相关公司,涵盖航运公司、清洁能源公司、造船与船用节能技术公司、船级社以及海事与航运咨询公司等,如全球最大的集装箱航运公司瑞士地中海航运(MSC)、近年来在清洁能源领域频频发力的能源巨头荷兰壳牌公司(Shell)、全球第一大造船公司韩国现代重工(HHI)、率先出台“全球海洋中心城市”系列研究报告的挪威船级社(DNV)以及综合航运信息服务提供商克拉克森(Clarksons)等。私营部门主体在全球绿色海事治理体系内往往扮演着“行动引领者”的角色,多数公司与机构直接从事着第一线的绿色转型实践,在某种程度上兼具绿色海事治理主体与治理客体的双重身份,因此具备较强的治理动力与实践动能。私营部门主体的优势在于其多处于同一行业集群或位于同一产业链上下游,相互间更易形成治理与行动共识,可以在航运减排技术、绿色造船标准与技术认证以及零碳燃料生产与使用等环节群策群力,组建不同形式的“绿色海事治理联盟”。由私营部门主体所主导的绿色海事治理即为“私营部门主导型治理模式”,其典型案例为法国最大的航运公司也是全球五大航运公司之一的达飞集团(CMA CGM),在船用零碳燃料转型(推进生物液化天然气(Bio-LNG)加注试验[24]、船舶脱碳技术研发等)、改进与Bio-LNG相匹配的船舶双燃料发动机[25]以及发起行业减排联盟——“未来能源联盟”(the Coalition for the Energy of the Future)[26]等领域开展的治理实践。

其三,第三部门主体包括各类综合性及专业性政府间或非政府间国际组织,前者以IMO、欧盟下属的相关专业委员会、国际能源署(IEA)等为代表,多由公共部门治理主体组成;后者以国际航运公会(ICS)、氢能委员会(HC)、亚太经合组织“港口服务网络”(APEC PSN)等为代表,多由私营部门治理主体构成。第三部门主体在全球绿色海事治理体系内多扮演“合作发起者”与“智识分享者”的角色。一方面积极发起绿色海事合作倡议,打造灵活多元的绿色海事治理合作形式,进而在某一议题领域取得突破性进展。如IMO于2018年4月率先宣布其成员国代表就“以2008年为基准到2050年将航运业碳排放总量减少50%、碳排放强度下降70%”的目标达成一致[27]。另一方面,此类国际组织常以规模庞大、实力雄厚的研究团队为智力支撑,具备就某一绿色海事治理议题为研究对象开展专业研究,进而发布具有重要参考价值的研究报告的能力与优势,可为海事公共与私营部门推进治理与合作实践提供重要参考。如联合国贸易和发展会议(UNCTAD)每年定期发布年度《全球海运回顾》,在针对减少航运业温室气体排放的市场措施、与减少国际航运温室气体排放有关的法规动态以及绿色港口建设等方面开展系统性研究工作,并进行研判与展望[28]。由此可见,第三部门主体在全球绿色海事治理体系内发挥着“机制性”与“智库性”的双重优势。

(二)全球绿色海事治理的客体与“指向型模式”

全球绿色海事治理的客体主要分为四类——航运、港口、海事从业人员及沿海地区,全球绿色海事治理的“指向型模式”探究治理最终指向谁也即客体目标性的问题。

其一,航运是海事实践的核心议题,也是全球绿色海事治理的行动聚焦领域,其主要内容包括保障绿色航运安全、维护绿色航运环境进而推动绿色航运发展。较之于各国单方面开展行动,航运业的国际性决定了在全球层面合作开展提高海上作业安全指数的行动更加有效。在重点聚焦于船舶避碰、船舶运输与航行安全、海上偷渡与走私、海盗活动与武装劫船、油类污染、船舶废弃物倾倒、有害有毒物质运输以及责任和赔偿划定问题等传统航运治理议题的基础上[29],“双碳时代”的全球航运治理与合作行动进一步深化,“绿色航运指向型模式”致力于探索绿色节能航运技术试点及提升此类船舶运营安全系数的有效路径,同时在绿色零碳航运燃料、无人运营型船舶及智能化船舶安全系统等领域开展合作研发、试验应用及标准制定,最终将绿色航运安全与绿色航运环境融为有机统一体,有力形塑“全球绿色航运发展共同体”。

其二,港口是海事实践的交汇之所,也是全球绿色海事治理的议题交叉领域,其主要内容涵盖提升绿色港口安全运营指数、力行绿色港口减排与环境保护进而实现绿色港口形态的可持续更新与发展。港口为一国尤其是其沿海地区的经济社会发展提供重要动能,是全球海上航路的节点与海事要素的汇集地,更扮演着助推全球海事交流与合作的平台角色。因此,港口在全球绿色海事治理架构中的“题眼”定位凸显,“绿色港口指向型模式”下的全球港口治理致力于推进大数据运营管理系统的研发与应用,对各类设备开展一体化、智能化协同管理,在降低能耗减排的同时提升港口运营的安全化指数;综合推进绿色清洁能源的规模化制备及其进口、转运与出口并在港口设备中广泛应用,提升港口装卸作业的能耗效率和设备自动化与智能化水平,优化港口能耗结构,全面助力港口“去碳化”进程,着力打造“全球绿色港口发展共同体”。

其三,海事从业人员是海事实践的重要关切对象,也是全球绿色海事治理的关键目标,其主要内容包含海事从业人员在海事实践中应获得并受到保护的绿色安全、绿色环境及绿色发展等“绿色权利”。人是全球海事活动的主要参与者,更兼具全球海事治理推动者与目标对象的双重身份;在全球海事治理迈入“双碳时代”之际,由各类海事从业人员参与的海事公共部门、私营部门与第三部门共同组成了全球绿色海事的治理主体,而船舶、港口等要素环节中的一线工作者则被赋予了治理客体的身份。在“绿色海事从业人员指向型模式”下,人的海事工作环境的改善、获得感的提升,以及包括接受海事教育、拥有海事保险、受海事法律法规保护、自由平等地参与海事活动等在内的绿色发展权益的赋予与保障,是“人类命运共同体”与“海洋命运共同体”时代全球海事治理的重要内容,也是构建“全球绿色海事从业人员发展共同体”的发力方向。

其四,沿海地区是海事实践的最终归宿,也是全球绿色海事治理的扩散领域。伴随着绿色海事治理进程的深入所引发的“港城一体化”与“港腹一体化”的发展趋势,绿色海事治理发挥着推动“港口—城市—腹地”协同发展的纽带作用。绿色港口可视为以绿色清洁能源的制备和使用为基础,对相关设施与技术进行结构化更新的、以海洋发展为底色的产业集群,可通过“禀赋结构”变量分析自身发展优势。“禀赋结构”是新结构经济学的核心概念,是推动产业发展、驱动产业升级的基础条件,包含要素禀赋结构、自然禀赋结构与制度禀赋结构。[30]鉴于此,“绿色沿海地区指向型模式”下的全球绿色海事治理应充分利用所在国与所在地区港城腹三者的各类优势禀赋条件,以跨区域或次区域治理工具为抓手,顺应港口“物流枢纽港→工业交通港→综合服务港→一体化绿色中心港”的代际发展规律,就发展绿色港口物流、建立绿色运营模式开展合作,以港城一体化、港域一体化、港航联盟与港际联盟等形式推进综合治理,全面构建“全球绿色沿海地区发展共同体”。

三、全球绿色海事治理的演进特征

(一)实践议题扩散化

全球绿色海事治理的实践议题扩散化特征,主要表现在海事环境保护与海事从业人员权益保障领域。一方面,21世纪前IMO更多关注船舶燃油、所载化学品与有害有毒物质的泄露,以及对船用生活污水与垃圾不当处理所造成的相关污染进行治理,如通过《国际防止海洋油污染公约》(1954年)、《国际干预公海油污事件公约》(1969年)、《国际海上运输有害有毒物质的损害责任和赔偿公约》(1996年)等。世纪之交,面对全球气候治理议题的起势,特别是1997年第三届联合国气候变化大会期间通过的《京都议定书》正式呼吁关注全球航运业减排,IMO开始重点针对航运业减排与脱碳进行布局:1997年通过了《国际防止船舶造成污染公约》的附则VI并于2005年5月正式生效,明确对船舶尾气中的硫氧化物和氮氧化物排放设定限制并禁止故意排放消耗臭氧层的物质[31];2011年该附件缔约方又通过了船舶能效新法规——新船能效设计指数(EEDI)与船舶能效管理计划(SEEMP),系针对航运业的第一套强制性能源效率措施[32]。此后,国际航运业的减排进程不断加快,尤其是巴黎气候变化大会针对国际航运业制定了“三步走”减排路线图,直接催动IMO于2016年也制定并通过了“船舶温室气体减排综合战略路线图”[33];2017年6月,在IMO框架下运营的“支持低碳航运全球行业联盟” (Global Industry Alliance to Support Low Carbon Shipping)成立,其成员包括全球领先的航运公司、造船公司、船级社、发动机和技术制造商及供应商、大数据提供商以及港口和石油公司等[34];自2020年1月1日起,船舶“限硫令”开始在全球范围内生效,船用燃料含硫量上限从3.5%大幅下降至0.5%。至此,绿色航运及航运业碳中和议题开始占据全球绿色海事治理议题的中心位置。

另一方面,进入20世纪70年代后,与船员拥有接受教育与培训权利等相关的个人发展议题开始提上日程,IMO在1978年通过了《国际海员培训、发证和值班标准公约》,并于1995年和2010年根据形势变化进行了两次重大更新,赋予船员更多的“绿色权益”。新冠肺炎疫情暴发后,全球海上贸易遭遇严重打击,而活跃于全球航线、船舶与港口的海事从业人员也面临着换班受阻与生命安全威胁等多重困难。为最大限度地保障海员的“绿色权益”,IMO于2020年3月发布了《面向各国政府和有关国家当局的关于在新冠肺炎疫情大流行期间便利海上贸易的初步建议清单》,认定海员为“关键工人”(key workers),建议促进港口海员流动、便利海员登/离船以方便其遣返和换班[35];同时成立“海员危机行动小组”,就保障海员获取医疗服务、缓解并消除由疫情所引发的人道主义危机开展具体行动[36];2021年10月,IMO海上安全委员会第104届会议又批准了一项关于“优先为海员接种疫苗的行动建议”的决议,旨在敦促成员国优先考虑为海员接种疫苗[37]。由此,为应对新冠肺炎疫情等大流行病的肆虐,针对海事从业人员这一全球绿色海事治理重要客体的治理活动逐渐向以人为本和绿色化的方向发展。

(二)治理机制复合化

通过探究联合国、欧盟及其他主体的治理实践可知,全球绿色海事治理机制经历了由“单一体”复合化为“集合簇”的演进过程。

首先,联合国是创造绿色海事治理实践机制的母体,从IMO到“联合国气候变化框架公约—气候变化大会”(UNFCCC-COP)再到联合国海洋大会(UN Ocean Conference),联合国框架下的全球海事治理与绿色海事治理机制逐渐构成了覆盖“海事—气候—海洋”三大领域的治理集合体,即从“单一海事”向与气候议题和海洋议题相联结的“泛海事”向度发展。

其次,欧盟近年来在绿色海事治理议题框架内同样进展颇多。早在2013年,欧盟委员会便制定了减少航运业温室气体排放的初步战略;在2021年7月将“到2050年实现欧洲气候中和”的内容纳入《欧洲气候法》(European Climate Law)后[38],欧盟开始加速推进绿色航运治理进程,逐步将欧盟碳排放交易体系(EU ETS)扩展至该领域以限制欧洲航运业的碳排放,并对停靠欧洲港口的船舶所用能源的温室气体含量设定最大限制,从而促进对船用可再生和低碳燃料及相关基础设施建设的需求[39]。与此同时,包含海上风能等海上可再生能源与氢能在内的绿色能源发展战略应运而生,进而,通过开发海上可再生能源、推进海上运输脱碳、建设绿色港口等举措为减缓气候变化做出贡献的“蓝色经济发展方案”也顺势出炉。[40]由此,欧盟框架下的绿色海事治理机制伴随着气候治理实践的深化而逐渐向多维领域扩展。

最后,在联合国与欧盟主导的治理机制框架外,近年来全球范围内与能源、船舶、港口、技术相关的各类主体推进绿色海事治理的步伐不断加快,以议题交互为主要特征的复合化治理机制持续涌现。如国际能源署开始关注并推进氢气在港口中的应用,“将工业港口作为扩大清洁氢使用的神经中枢”[41]。在IMO框架下运营的“支持低碳航运全球行业联盟”,系全球首个涵盖多元行为体、努力消除采纳和实施节能技术和操作措施障碍的跨行业合作联盟。[34]荷兰鹿特丹港与西班牙瓦伦西亚港在全球范围内率先推进氢港建设并开展相关治理与合作,鹿特丹港还在2020年7月成为全球第一个加入氢能委员会的港口。[42]而在“格拉斯哥全球气候变化大会”期间签署的《克莱德班克绿色航运走廊宣言》(Clydebank Declaration for green shipping corridors),成为包括欧美日发达国家以及马绍尔群岛、智利与斐济在内的发展中国家等22个成员国就航运业脱碳行动达成的最重要的行动指南:支持建立“绿色航运走廊”——在各国港口间打造零排放的海上航线,到21世纪20年代中期建立至少六条走廊并到2030年支持更多的类似航线投入运营。[43]

(三)驱动力量两极化

长期以来,全球绿色海事治理的重要驱动力量限于IMO、欧盟等少数具有全球性影响的国际组织,该治理领域也长期保持着“单轮驱动”的发展特征:国际组织在治理议题的把控、治理议程的设置以及治理实践的开展等层面占据着绝对的话语优势与主导权,与港口、航运、能源、海事金融及海事技术等相关的私营部门主体或依附于相关国际组织开展治理实践,或组建行业联盟和产业集群在内部目标一致的基础上推进海事合作,但都难以获得与国际组织分庭抗礼的影响力与话语优势,更遑论跻身为全球绿色海事治理的新兴驱动力量。这些海事主体迫切需要统合力量以激发合作系统性效应。而近年来,在全球海洋事务和海事事务中占据巨量话语权及治理行动资源优势的“全球海洋中心城市”的崛起,成为助推全球绿色海事治理格局由“单力量中心”向“双力量中心”过渡的重要契机。

1.劳动力资源短缺。“平成景气” 使得日本经济对劳动力的供需矛盾进一步凸显，日本在1988年的有效求人倍率开始大于1，并不断增加。1989年，日本制造业劳动力的供需矛盾在质与量上均呈现供给不足，技术人才短缺成为主要矛盾。根据《日本工业新闻》的一项调查统计：日本电气电子行业、信息通信行业、机械制造行业的技术人员严重短缺。被调查的企业中，超过50%的机械制造行业表示技术人员严重不足；汽车制造、船舶制造和建筑行业表示技术人员缺乏的比例为54%；69%的基础材料企业表示五年后将出现严重的技术人才短缺。

2012年,位于挪威奥斯陆的行业分析与战略咨询公司“梅农经济学”(Menon Economics)发布了全球首份针对海洋城市的分析与评估报告——《世界领先的海事之都》(The Leading Maritime Capitals of the World)[44],至2023年已更新至第5版,引发了各国海洋城市对提升自身航运中心度、海事金融与法律实力、海事科技发展水平、港口与物流指数以及竞争力与吸引力的关注。这些指标与绿色海事治理的目标和内容直接相关,成为次国家行为体——海洋城市提升绿色海事水平、推进全球绿色海事治理的重要参照。以新加坡、鹿特丹、纽约等为代表的东亚、欧洲与北美三大海事版块的“全球海洋中心城市”,通过开展海事外交活动、推进海事能源转型合作、主导全球海事脱碳与绿色发展方向、打造全球海事教育中心地位、建设区域与全球氢能枢纽、主导成立或积极加入海事公私合作网络等治理行动,强势推进并积极掌握全球绿色海事治理的话语权与主导权,已经在以国际组织为核心的治理体系外构建起以海洋城市为中心的治理体系,全球绿色海事治理呈现出从“单轮驱动”向“双轮驱动”过渡的动力演进特征,治理格局也开始出现从单极向两极的变动。国际组织与海洋城市即非国家行为体与次国家行为体间的治理实践与互动,将持续呈现出相互影响、竞合并存的状态,共同推动全球绿色海事治理实践走向深化。

四、全球绿色海事治理的现实缺陷

全球绿色海事治理存在着体系化理论缺失、国家角色缺位以及主要行为体间协调沟通欠缺等现实缺陷,在治理过程中将不可避免地产生治理实践碎片化、治理秩序低效化与治理结构离散化的负面影响。若无纠偏机制或新兴治理力量的崛起加以干预,上述问题将持续弱化全球绿色海事治理的实践效能。

(一)理论缺失导致治理实践碎片化

现阶段,学界尚无完整、统一的针对全球绿色海事治理的机制、脉络与特征等要素开展系统性探讨的理论体系,全球绿色海事治理理论的构建依旧处于初步发展阶段,多散见于针对海洋或海运脱碳议题的全球气候治理、针对海事议题的全球海洋治理等维度的论述。虽然“双碳目标”的提出推动全球海事治理进入了新阶段,但系统性理论的缺失导致了碎片化实践的产生,进展的参差不齐也直接阻碍着实践合力的出现——治理对象难以被置于统一的宏观目标下进行有机整合,治理的侧重领域与优先顺序会因海事行业、国家、国际组织以及治理形势的相异或变动而发生转移,难以在治理主体与治理客体间形成统一的目标导向与行动凝聚力,导致全球绿色海事治理实践的碎片化趋势愈发明显。缺乏理论相伴生的全球绿色海事治理,将持续面对在不同治理领域夹缝中生存的尴尬处境,更将引发治理体系的耗散、无序与失焦。

(二)角色缺位引致治理秩序低效化

国家行为体是实践能动性最强、调动资源最丰富、议程设置能力最突出的治理主体,但其在全球绿色海事治理领域扮演着“被动跟随者”而非“主动引领者”的角色,产生了治理角色相对缺位的现象,致使其未展现出应有的治理能力。国家行为体话语权之弱势是非国家行为体话语权之强势的直接后果,客观上导致了主权国家将治理主动权向上让渡至以IMO和欧盟为代表的国际组织和超国家行为体;而在这两大组织中,欧洲国家尤其是西欧传统海事强国均占据着优势地位,在制定全球绿色海事治理的价值标准、凭借传统积淀掌握绿色海事技术前沿、推进绿色海事议题的“安全化”与“意识形态化”的过程中扮演着重要角色。然而,与全球治理其他领域相似的是,不同地区不同国家间的行动进展与发力方向往往参差不齐,作为全球三大海运与海上贸易中心区的西欧、北美与东亚在全球绿色海事领域也存在步调不一、标准相异且互设藩篱的治理行为,广大发展中国家的相对滞缓与后发劣势暴露无遗,直接导致了从属于各国的具有跨国性质的海事私营部门在实践中无所适从。凡此种种,皆引发了全球绿色海事治理秩序的低效化,迫切需要各国加强对话协商,提升全球绿色海事治理的秩序效能。

(三)协调缺欠引发治理结构离散化

全球绿色海事治理的协调欠缺意指各主要行为体,尤其是驱动力量围绕相关治理议题而开展协调的机制缺乏或不畅通,跨主体的治理共识与治理发力点难以聚合,进而成为治理结构离散化与治理合力耗散的重要诱因。近年来,在全球绿色海事治理领域,IMO与欧盟之间就治理主导权以及治理时间表和路线图制定权展开了激烈争夺,对治理结构的稳定性产生了较大冲击。例如,在航运业脱碳议题上,IMO在2018年通过“2050年全球航运业碳排放总量减半”的决议后,迟迟未能出台更加契合全球主流碳中和目标及时间节点的减排方案,使得在气候治理议题上作风激进的欧盟强烈不满。尽管IMO领导下的解决全球航运温室气体排放的全球方案可行性较强但其进展相对缓慢,这促使欧盟采取积极行动,以确保航运业在2050年前为实现欧洲气候中和发挥重要作用。[39]因此,欧盟从2020年开始加快航运业脱碳的行动步伐,将航运业全面纳入EU ETS的时间从2026年进一步提前至2024年;在此压力下,2023年7月召开的MEPC 80th会议上正式通过了重新修订的船舶温室气体减排战略,提出了“在接近2050年前后实现净零排放”的减排新目标。[45]诸如此类的“主导权竞赛”潜藏着目标设置虚高乃至超出现实治理能力而导致治理失序的风险,充分暴露了各方对于全球绿色海事治理的共识离散及由此引发的结构离散,无助于治理实践的有序推进与治理目标的良性更新。

五、全球绿色海事治理的实践进路及中国的参与策略

从全球绿色海事治理的概念、主体、客体、模式及演进特征出发,面对全球绿色海事治理的多重现实缺陷,可针对性地提出全球绿色海事治理的实践进路,并在此基础上发掘、归纳中国参与全球绿色海事治理的策略选择。

(一)全球绿色海事治理的实践进路

全球绿色海事治理的实践进路覆盖了理论、主体与机制三重维度,针对其目前存在的缺陷,应重点强化学术研究及理论创新,同时着力提升国家在全球绿色海事治理体系内的角色定位,进而构建涵盖多元治理主体的绿色海事协调与合作机制。

1.强化针对全球绿色海事治理的学术研究及理论创新

前文述及,当前学界有关全球绿色海事治理的研究成果散见于针对绿色港口、绿色航运等议题的探讨中,尚未形成综合性、体系化的研究旨趣及研究合力。在全球绿色海事实践方兴未艾的现实情势下,开展针对此领域的学术研究与理论创新势在必行。一方面,学界有关全球治理的研究已汗牛充栋,全球绿色海事治理实践是全球治理实践的重要组成部分,将全球治理引入绿色海事领域,并将全球治理的研究视角贯穿其中,可在探索其构成要素——治理主体、治理客体、目标导向、规则机制等方面发挥关键作用;另一方面,全球绿色海事议题是涉及多元学科与多维研究领域的综合性议题,应将跨学科的研究思维与研究方法贯穿其中,发掘、对照全球绿色海事治理与全球治理、全球气候治理、全球海洋治理等不同治理领域间的一般性与特殊性,以此推进全球绿色海事治理的理论更新。

2.提升国家行为体参与全球绿色海事治理的角色定位

依据国际关系建构主义理论的观点,文化作为一个国家或一个社会的“共有知识或共有观念”,决定着一个国家对于自身身份的有效界定、对于自身利益的明确认知以及对于自身行为方式运用的把握;身份和利益都有着“不同程度的文化内容”,它们共同导致了某种行为的产生。[46]基于此,提升国家在全球绿色海事治理体系中的角色重要性,应充分发挥其实践能动性、资源调动能力与议程设置能力,推进各国尤其是在全球治理领域扮演关键角色的大国与国家集团,围绕与绿色海事相关的环境保护、能源转型、技术升级、经济发展、文化宣传与人才培养等议题构建规范性共识,进而塑造合作与治理的文化和制度基础,实现国家主体在该领域由“被动跟随者”到“主动引领者”的角色转型。此外,国家在积极参与全球绿色海事治理时应有效协调好与IMO、欧盟等非国家治理主体间的互动关系,合力、互补推进全球绿色海事治理不断走向深化。

3.构建各治理主体开展绿色海事协调合作的多元机制

基于全球绿色海事治理与全球气候治理间的紧密联系,可通过贯彻“共同的但有区别的责任”的治理原则,引入强调“国家自主贡献”的“自下而上”的治理模式,针对脱碳目标、发展阶段、治理指向各异的参与全球绿色海事治理的各主体,设置契合当前技术能力、政治现实与未来战略目标的系统性、复合化治理机制。围绕当前及未来较长一段时期内全球绿色海事热点议题,积极开展可行性研究、项目试点与沟通协调,在绿色航运、绿色港口等关键治理领域,兼顾不同国家、国家集团、海事部门及企业主体的中长期脱碳战略规划及现实需求,将共识与协调的原则充分融入机制建设进程中,强化不同治理主体间的知识共享与平台建设,全力发掘推进全球绿色海事治理的机制动能,以此为基础打造内外事务与目标联动的“海事发展—海事治理共同体”。

(二)中国参与全球绿色海事治理的策略选择

为有效参与并推进全球绿色海事治理,中国应充分参考并借鉴相关实践案例与有益经验,以构建新时代绿色海事治理理论体系为基础,以推进中欧绿色海事合作并提升在IMO框架内的话语权及影响力为重点,充分鼓励海事相关企业主体主动探索绿色海事治理路径,同时配合以海洋中心城市在绿色海事治理议题上的布局,以充分培育中国绿色海事发展的硬实力与软实力。

1.理论基石:构建新时代中国绿色海事治理理论体系及实践架构

面对当前全球绿色海事治理的理论缺失导致的治理实践碎片化的非良性发展态势,构建具有中国特色的新时代绿色海事治理理论体系已迫在眉睫。中国应将近年来在国内建设“绿水青山”、推进生态文明建设、落实“新发展理念”过程中产生的“绿色经验”充分运用至国内外海事治理领域,内外联动以构建中国特色新时代绿色海事治理理论体系及实践架构。一方面,将现行《关于建设世界一流港口的指导意见》《绿色交通“十四五”发展规划》及《水运“十四五”发展规划》等相关规划的内容与目标充分融汇、有机整合,在此基础上开展中国绿色海事建设与治理的顶层设计,行动方略应涵盖港口、航运、海员与沿海地区等多重目标维度,以绿色优先、以人为本的理念为导向打造“绿色海事强国”,进而服务于“海洋强国”建设事业;另一方面,将绿色海事治理与“21世纪海上丝绸之路”的建设实践相结合,充分重视其在开展政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通与民心相通等领域的重要作用,将全球范围内的有益治理经验充分融合,共同提升国家行为体在全球绿色海事治理体系内的能动性与话语权以打造“绿色海事命运共同体”,进而开辟全新的“海洋命运共同体”构建路径。

2.布局重心:着力推进中欧绿色海事合作并提升在IMO框架内的话语权

依据前文所述,欧盟与IMO是当前全球绿色海事治理的主力军,因此积极开展对欧绿色海事合作以及提升在IMO框架内的治理话语权及影响力是中国的必然选择。中欧绿色海事治理与合作应在“蓝色伙伴关系”的战略指引下,着力细化并深化合作的目标领域,尤其是在航运业脱碳、绿色港口建设、海事清洁能源的制备与推广、海员的绿色权益保障以及“航运—港口—城市—腹地”的一体化联动发展方面开展建设经验的交流互鉴,进而充实并深化中欧“蓝色伙伴关系”的内涵与底色。此外,作为连续当选18次的IMO A类理事国,中国应在引领全球海事活动迈入“绿色时代”的进程中扮演更加积极主动的角色,在提升全球绿色海事治理水平、设置全球绿色海事治理议程、传播中国绿色海事实践经验以及积极参与IMO下属的多元多维合作机制等层面多方布局,尤其是要充分考量、平衡广大发展中国家较低的海事治理水平与“小岛屿发展中国家”较为迫切的气候治理与海事脱碳需求,在全球绿色海事治理领域积极塑造负责任、敢担当、善作为的大国形象。

3.企业先行:鼓励中国海事企业主体积极探索绿色海事实践及治理路径

近年来,以航运、能源、技术及港口等为代表的国际海事企业主体在全球绿色海事治理进程中布局频频,其灵活性与主动性引人瞩目。中国的海事企业拥有强大的实力基础:联合国贸易和发展会议《全球海运回顾》统计数据显示,2018—2021年中国航运业巨头中远海运(COSCO)的总运力持续居于全球航运公司前五名之列,其脱碳选择对全球绿色海事的未来发展趋势影响深远;石油巨头中国石油天然气集团公司近年来频频布局新能源领域,意在打造完备的新能源供应链;以青岛双瑞、海德威科技等为代表的海事技术研发公司成果频现,屡获世界主流船级社授予的原理认可证书;以青岛港打造“中国氢港”为代表的绿色港口建设进展位居全球第一方阵,已形成引领全球新能源港口建设之势。鉴于此,以上述公司为代表的中国海事企业主体应积极参与全球绿色海事的国际竞争与合作,在竞合互动中推进治理实践,投身于构建跨国治理网络,发布绿色航运与绿色港口的中国建设标准,兼顾发展、安全与环境的协调并进,主动探索富有中国特色的全球绿色海事治理之道。

4.城市活力:发挥中国海洋中心城市主动性以扩展中国绿色海事影响力

自关于全球海洋城市的研究与评估兴起以来,中国海洋城市的影响力与中心度不断提升,海洋活动及海事实践范围不断延展,突出表现为进入“全球领先的海事之都”榜单的中国海洋城市数目的增长及排位的上升。然而,中国海洋中心城市大多呈现出以航运中心度、港口指数等为代表的海事硬实力较强,以海事金融与法律、海事治理等为代表的海事软实力偏弱的发展特征,而后者则与绿色海事治理直接相关。海洋城市是一国海洋发展图景的名片与缩影,决定着一国海事格局的未来发展形态。因此,发挥中国海洋中心城市布局绿色海事治理的主动性,即为迸发自身海事发展软实力、扩展中国绿色海事影响力的必由之路。中国海洋中心城市可在参考新加坡、鹿特丹及纽约等代表性的全球海洋中心城市推进绿色海事治理已有成就的基础上,适时开展多元化的海事外交活动,积极探索海事能源转型之路,制定绿色海事技术的规范标准,深化绿色港口建设行动,集中本市及所在地区的绿色海事优势发展资源,发起绿色海事行动倡议,搭建次国家行为体间的跨国合作网络,在实践中不断积聚中国绿色海事事业的全球影响力、感召力、塑造力。

六、结 语

在碳中和目标的催动下,全球海事治理逐渐向“绿色化”发展方向过渡,全球绿色海事三大主体与四大客体的互动推动着治理实践逐渐迈向议题扩散化、机制复合化及力量两极化等多元演进方向,但相关理论的缺失、国家角色的缺位以及协调机制的缺欠也直接引发了治理实践碎片化、治理秩序低效化及治理结构离散化等现实问题。因此,在参与并推进全球绿色海事治理的进程中,中国应以构建新时代绿色海事治理理论体系及实践架构为顶层设计,积极开展中欧绿色海事合作并提升自身在IMO框架内的影响力,鼓励有竞争力的海事企业主体积极探索绿色海事实践及治理路径,同时充分发挥中国海洋中心城市的实践能动性。上述举措将开辟实现“3060”脱碳目标与构建“海洋命运共同体”的全新路径,并为百年变局下全球治理的内容更新与形式创新贡献中国力量。