东盟反恐情报合作:演进、架构、特征及限度*

董淑萍 靳晓哲

(1.中山大学马克思主义学院 广州 510275;2.兰州大学中亚研究所 兰州 730000; 3.兰州大学政治国际关系学院 兰州 730000)

0 引 言

东南亚不仅是21世纪海上丝绸之路的首发之地,更是我国周边外交的重要经略地区。东南亚的稳定与否,不仅关涉各国的发展与安全,更关乎我国在东南亚利益的保障。尽管东南亚并非恐怖主义的重灾区,但恐怖主义仍是各国需要应对的重要威胁之一。根据澳大利亚经济与和平研究所发布的《全球恐怖主义指数2023》报告,缅甸、菲律宾、印度尼西亚和泰国分列第9、第18、第24和第26位。国内外学者对东南亚恐怖主义的根源、发展、演变等进行了诸多探讨,但鲜有以反恐情报合作为视角的研究。

面对恐怖主义带来的安全威胁,国际社会开展了多层次的反恐斗争。在此进程中,情报合作是反恐的关键性环节之一。因为情报不仅是反恐斗争的“耳目”、反恐决策的“智囊”,更是反恐行动的“保障”与“枢纽”[1]。反恐情报工作是预防和打击恐怖主义的重要组成部分,其优劣在一定程度上决定了反恐工作的效果[2]。学术界对美国、英法、日韩、新西兰等的反恐情报体系及其构建进行了较多探究,但对东盟反恐情报的关注不足。作为中国重要的周边地区,剖析东盟反恐情报合作的演进、架构、特征及限度,对于洞悉地区安全与稳定十分必要。

1 东盟反恐情报合作的演进历程

东盟反恐情报合作的演进,是在一系列组织制度框架及反恐实践的基础上逐步发展的。东盟反恐情报合作的演进,始于对政治安全的关注,并随恐怖主义威胁的增加而逐渐聚焦,最终形成了以反恐为内核的情报合作体系。

1.1 关注:从政治安全到跨国犯罪

反恐斗争事关国家安全,事关人民群众切身利益,事关一个国家的发展稳定全局。东南亚国家在政治安全反恐方面具有丰富的经验。1967年8月,印尼、泰国、新加坡、菲律宾、马来西亚五国正式宣告东盟成立。冷战时期,东盟在对待恐怖主义上采取的是放任态度,并无明确的指导原则。冷战后,地区事务成为了东盟的核心议题,但反恐并未引起重视。1992年1月,第四届东盟首脑会议发表了《新加坡宣言》,尽管宣言未直接涉及反恐,但首次提及了政治安全问题,并鼓励东盟成员国加强政治安全对话。

在关注政治安全的基础上,东盟逐渐对跨国犯罪、恐怖主义等的认知加深,并调适了成员国的立场和观念。1997年12月,东盟第一次跨国犯罪问题会议上,时任菲律宾总统菲德尔·拉莫斯指出:“持续的区域安全受到了跨国犯罪和不时发生的国际恐怖主义的危害……但我们不能让这些犯罪和恐怖分子破坏我们的未来,因为恐怖主义会让我们的年轻人离开我们”[3]。此后,东盟签署了《打击跨国犯罪》的宣言。该宣言对打击跨国犯罪做出了集体承诺,但并不具强制约束力。1998年3月,亚太地区50多个国家和地区在菲律宾召开部长级会议,并发表了《马尼拉宣言》,重点关注了预防和控制跨国犯罪问题。从关注政治安全到聚焦跨国犯罪,不仅聚合了东盟各国的反恐合作理念,而且为反恐情报合作的推进奠定了基础。

1.2 重视:从反恐宣言到反恐公约

从对政治安全的关注,到对恐怖主义的重视,东盟反恐合作是在讨论、交流等过程中实现的。“9·11”事件之后,东盟通过了第一份专门性的反恐合作文件《联合反恐行动宣言》。该宣言的发表,不仅标志着东盟开启了对反恐议题的讨论,更打开了东盟反恐情报合作的大门。该宣言明确提到了反恐情报合作及相关问题,比如强化有关恐怖组织及其活动、资金等的信息和情报交流;提升并增强东盟成员国调查、侦查、监控和报告恐怖主义活动的能力等[4]。2002年11月,东盟再次通过了《关于恐怖主义的宣言》,在重申反对恐怖主义的基础上,夯实了各成员国加强反恐情报合作的共识。

反恐情报合作是东南亚反恐情报工作的重要组成部分。在反恐情报合作方面,东南亚各国经历了从宣言性文件、反恐公约、反恐情报协议、反恐合作与交流等的发展过程。这反映出东南亚国家在反恐情报方面已经取得了一定的共识。特别是2005年的东盟警察首长会议上,反恐情报是其重要议题。在此次会议上,反恐情报合作与交流取得了重要共识,而在共识的背后,是东南亚反恐情报从理念逐渐走向实践的过程。与此同时,东盟陆续通过了许多法律协议,这都为东盟反恐情报合作等提供了支撑。

1.3 实践:从联合巡航到“东盟之眼”

东盟反恐情报合作的展开,并非基于一种成熟的合作机制,而是在各国反恐交流、反恐合作、反恐实践中逐步实现的。一方面,东盟反恐情报合作的宣言、声明等成果较多,而情报合作实践较少。比如,尽管《东盟反恐公约》早在2007年就已签订,但2011年东盟第六个成员国才得以批准生效,直到2013年才获得了全部成员国的批准。另一方面,尽管各国都开展了诸多反恐实践,但合作性反恐实践并不多。比如,2016年6月,新加坡警察部队成立反恐紧急应对部队;2018年菲律宾政府整合警察、军队等机构,建立国家安全部,以更好打击恐怖主义和暴力极端主义等[5]。

在各国反恐举措的基础上,东盟各国的反恐情报合作不断深化。从联合巡航到信息共享,从常态化合作到联合行动,东盟的反恐情报合作在交流、合作中得到了升级。2016年马来西亚、印尼和菲律宾三国发起了联合海上巡逻行动,目的是遏制三国交界海域的海盗、绑架、恐怖主义及其他跨国犯罪活动等。三国的反恐情报合作迈出了东盟反恐情报合作实践的第一步。2018年1月,印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和文莱达成了一项旨在强化区域安全多边协调的情报合作协定,代号为“我们的眼睛”(Our Eyes Initiative,OEI)。此后,东盟防长会议正式通过了《“我们的眼睛”倡议》概念文件,明确了该倡议战略信息交流平台的定位。在此基础上规定,参与国应:a.加强本地区防务战略信息共享,利用既有平台(东盟直接通信基础设施平台、东盟365平台)共享反恐、反极端主义和暴力极端主义数据;b.共享专业知识和资源(包括技术和经验);c.成立联合工作小组,协调和讨论“我们的眼睛”倡议的实施。2019年,该倡议更名为“东盟之眼”(ASEAN Our Eyes,AOE),范围也扩展至所有成员国。AOE重点关注恐怖主义融资、外国恐怖主义战斗人员的回归、恐怖主义的社交媒体宣传等领域,并旨在加强各国的情报交流[6]。AOE下设“我们的眼睛指挥中心”(OECC),负责搜集情报信息并共享。截至目前,AOE已经举行了七次工作会议,如表1所示,并制定完善了包括《职权范围》(TOR)和《标准作业程序》(SOP)在内的多份情报共享工作文件。

表1 AOE工作组会议一览表

2 东盟反恐情报合作的基本架构

东盟的反恐情报合作是一种圈层架构,如图1所示,不仅包含以东盟为平台的内圈层、东盟成员间互动的中圈层,还囊括了东盟与域外行为体互动的外圈层。

图1 东盟反恐情报合作的圈层结构

2.1 内圈层

东盟反恐情报合作的内圈层,是指以东盟为平台开展的相关制度框架或机制。根据《东盟宪章》规定,东盟首脑会议是东盟的最高决策机构。东盟首脑会议是讨论、协商解决东盟各国面临的迫切、紧急问题的最有影响力的平台。比如,第七届首脑会议共同发表了《联合反恐行动宣言》,强烈谴责了恐怖袭击,并呼吁加强地区合作。从构架看,首脑会议无疑是东盟反恐情报合作的最高决策机构。然而,反恐情报仅是东盟众多合作领域之一,通常并不由首脑会议直接领导、决议,而是由部长级会议进行相关协调。从这个视角看,东盟部长级会议,特别是与反恐有关的国防部长会议等,才是东盟反恐情报合作的核心。

东盟部长会议囊括了成员国间各个领域的部委级定期会晤等,其中涉及反恐情报合作的主要是警察首长会议和国防部长会议。东盟警察首长会议成立于1981年,不仅关注打击恐怖主义、跨国犯罪等议题,在警务数据库应用、数据情报交流等方面也发挥着重要作用。2022年3月,第40届东盟国家警察首长会议签署了加强情报合作、打击跨国犯罪等联合声明。防长会议(ADMM)是东盟反恐情报合作的另一重要平台。2022年6月,第十六届东盟防长会议(ADMM-16)就当前东南亚面临的安全挑战进行了交流、讨论。ADMM是一个综合性协商交流平台,合作领域众多,比如网络防御、海上反恐、防务合作、情报交流等。其中,AOE即是ADMM机制下的合作成果之一,签署了众多反恐情报合作文件。值得注意的是,上述两个平台仅是东盟反恐情报合作中较为重要的两个,而并非全部。

2.2 中圈层

东盟反恐情报合作的中圈层,是指东盟范围内的双边或多边合作框架或机制。越南、柬埔寨、老挝三边安全合作,是建立较早的多边合作框架。最初,三边安全合作旨在解决边境管理、战争遗留等问题。2022年1月,三国就合作打击毒品犯罪、恐怖主义、贩卖人口等进行了深入交流。其中,越南公安部部长苏林指出,将加强三国国家安全和社会秩序的信息交流,特别是边境情报交流。马六甲海峡巡逻机制,是东盟另一个相对成熟的反恐情报合作平台。马六甲海峡巡逻启动于2004年,系印尼、马来西亚、新加坡三国为打击日益猖獗的恐怖主义及海盗活动,共同实施的海上联合巡逻活动。此后,泰国加入了该反恐情报合作框架。目前,泰国的普吉、马来西亚的卢穆特、新加坡的樟宜、印尼的沙璜和杜迈等建立了热线联络站,用于及时交流安全、反恐等信息。2005年9月,四国又开启了联合空中巡逻行动,并命名为“空中之眼”。

近年,东盟范围内的多边或双边反恐情报合作进一步增多,极大充实了东盟反恐情报合作的中圈层。比如,为了应对来自“伊斯兰国”的渗透,2017年6月印尼、马来西亚、菲律宾启动了苏禄海三边巡逻活动,以防止极端分子经海路进入三国境内。在该框架下,三国不仅开展了定期的海上巡逻任务,还设立了旨在分享信息和情报的联合指挥部[7]。再比如,2022年11月22日东盟海岸警卫队论坛在巴厘岛召开,柬埔寨、马来西亚、印尼、缅甸、菲律宾、泰国、新加坡、越南等8个国家,就海上安全合作、海上反恐等进行了交流。该论坛是东盟范围内首个海上安全机构的交流对话平台,旨在制定月度信息情报共享计划,以方便各成员国间的海上情报信息交流[8]。

2.3 外圈层

东盟反恐情报的外圈层,是指东盟各国与域外行为体的跨地区合作框架或机制。与中国、美国、欧盟等开展反恐情报合作,是东盟反恐情报合作架构的重要补充。冷战结束后,中国与东盟的反恐交流经历了探索(1991—2002年)、强化(2003—2021年)、升级(2022年至今)三个阶段[9]。在此进程中,中国与东盟签署了多个反恐情报的基础性文件,落实了多项反恐行动。2018年7月,中国与东盟反恐合作行动中心建立,目的是通过举办反恐预警班、建立澜湄情报信息互换平台(LMIN)、开展水陆联合反恐演练等,提升并深化双方的反恐合作。在双边层面,中越公安部合作打击犯罪会议机制、中柬执法部门执法合作机制、中缅执法安全合作会议机制、中马打击跨国犯罪合作联合工作组会议机制等,都是东盟反恐情报合作的外部延伸。

与美国、欧盟等的反恐情报交流与合作,也是东盟反恐情报架构的重要补充。早在2002年8月,美国与东盟就签署了《合作打击国际恐怖主义联合宣言》。在实践层面,美、泰、新三国“金色眼镜蛇”联合军事演习及其常态化,提升了东盟的反恐协调能力,增进了各国的反恐情报交流。近来,“金色眼镜蛇-2023”吸引了来自中国、日本、韩国等多国部队的参与,在推动地区反恐合作、深化信息情报交流等方面,发挥了重要作用。而且,东盟与欧盟等在反恐情报、反恐经验等方面也进行了深入交流。2012年7月,双方签署了《欧盟-东南亚友好合作条约》,为反恐合作、情报交流等注入了新的动力。此外,利用东盟“10+1”“10+3”等平台,俄罗斯、印度、澳大利亚、日本等都与东盟建立了反恐情报交流与合作框架,如发表联合宣言、协同打击恐怖主义行动、交换涉恐情报、进行联合军演等,极大丰富了东盟反恐情报合作架构。

3 东盟反恐情报合作的主要特征

与国家层面的情报合作不同,东盟的反恐情报合作具有不同的特征。

3.1 平台特性

反恐情报合作不仅是各国协力反恐的重要领域,更是东盟交流、协调的重要平台。《东盟宪章》规定,坚持不干涉内政的基本原则,尊重各成员国的独立、主权、平等、领土完整和民族特性……就涉及东盟共同利益事宜加强磋商,并将棘手问题交由东盟首脑会议协商决定。作为东盟合作框架的一部分,反恐情报合作不仅是维护地区稳定、和平的重要依托,更成为了各国沟通、协作、互助的重要平台。

尽管对东南亚地区安全至关重要,但东盟反恐情报合作架构至多是一个交流平台,而非领导决策机构。换言之,既有的东盟反恐情报合作发挥的是沟通、协作、互助作用,并不具备强制约束力,更不具有领导功能。一方面,东盟反恐情报合作中的各层框架均不具有强制约束力,而是在“东盟方式”(ASEAN Way)指导下展开合作。“东盟方式”是东南亚国家的一种独特外交模式,强调通过磋商和对话等非正式方式来开展合作。东盟各层面的合作均是建立在磋商、对话等基础之上的,并不带有强制性,反恐情报交流与合作亦是在“东盟方式”指导下开展的。正如有学者所言,东盟方式不仅“为地区反恐协作提供了共同规范”[10],还以成员国普遍认可的方式持续协调着区域反恐协作。另一方面,东盟反恐情报合作大都是各成员国沟通、协作、互助的平台,而非正式的领导决策机构。当前,联合声明、公开宣言、定期会晤等是东盟反恐情报交流与合作的主要方式,目的是畅通各成员国间的沟通、协作与互助,及时反馈、共享反恐情报,因而并不存在一个独立领导机构。简言之,东盟反恐情报合作是“基于共识及非正式决策”[11]基础上的一种泛合作,不具有独立领导性。

3.2 平行协同

情报工作架构影响着情报资源的整合和利用效率,对情报机构之间的协调配合效果也有较大影响[12]。通常而言,世界各国的反恐情报工作大都是垂直领导结构。比如,美国反恐情报工作的组织结构,就包含国家安全委员会(NSC)及其下属的国家情报协同中心(NIC-C),也囊括了国家安全局(NSA)、中央情报局(CIA)、联邦调查局(FBI)等。与国家层面不同,东盟反恐情报架构的主体是东盟各成员国,这就决定了东盟反恐情报合作并非垂直领导关系,而是平行协同关系。

从参与主体看,东盟反恐情报合作架构并无一个明确的领导者,而是在各国自愿参与的基础上形成的。比如,AOE系印尼前国防部长里亚米扎尔德·里亚库杜倡议下成立,后拓展至所有成员国的反恐情报合作协定。在该协定下,ADMM及AOE工作组会议,成为了各国进行反恐情报共享、交流的平台。在此进程中,ADMM及AOE工作组并非领导机构,而仅是协调、沟通机构。再比如,东盟反恐情报合作包含警务、跨国犯罪、军队情报等多个领域,各领域的反恐情报交流、共享并不交叉。2022年3月15日,第19届东盟军事情报领导人会议(AMIM)在柬埔寨举行,成员国就情报官员互访、建立军事情报共同体等议题进行了讨论。与前述东盟警察首长会议、国防部长会议等不同,军事情报领导人会议是东盟反恐情报架构中的另一个领域,系平行协同关系的一部分。

3.3 非同步性

尽管东盟反恐情报合作架构已初步建立,但各国的参与进程并不同步。

一方面,东盟各国对恐怖主义的认知及定位存在差异,继而反恐情报合作态度不完全一致。基于宗教、民族、地缘等的差异,东盟各国在制定反恐政策、对待反恐情报合作上差异显著。因地缘、宗教、民族等因素,马来西亚、泰国在反恐上更倾向于采取强制性军事措施,对反恐情报合作也更积极。与此相比,印尼、新加坡等更倾向于采取非军事的法律手段或去激进化措施,以规制或改造极端分子的极端思想。以印尼为例,2002年以前印尼在反恐情报合作上并不积极,此后面对频发的暴恐事件,印尼制定了以警察部门为核心的去激进化项目[13],对待反恐情报合作也日益积极。另一方面,东盟各国在落实反恐情报合作及制定国内法律、政策方面,亦存在较大差异。《东盟反恐公约》自2007年签署以来,直到2013年才获得所有成员国的全面批准。这一漫长的落实进程,不仅阻碍了东盟各国反恐立场的协调,更延滞了东盟各国反恐情报合作的有序开展。而且,因受恐怖主义及渗透威胁的程度各异,各国的国内立法并不同步。早在2001年马来西亚就颁布了《反洗钱、反恐融资和非法活动收益法》,而老挝直到2020年10月才依据国际标准对“反洗钱、反恐怖主义融资”框架等进行了评估。这间接反映了各国参与反恐情报合作进程的非同步性,特别是态度的差异性。

3.4 交叉性

在东南亚,尝试利用政府治理不善而寻求合法性的不止恐怖主义,还包括宗教极端主义、激进民族主义、地区分离主义、跨国犯罪、毒品走私等[14]。因而,东盟的反恐情报合作并非仅限于反恐,而是一个涉及多个领域的复杂体系,如毒品走私、跨国犯罪、分离主义等。以毒品走私为例,在东南亚恐怖组织可利用贩毒获取资金,特别是在政府力量较弱的偏远边境地区,可通过毒品销售直接获得运营资金[15]。基于这种联系,东盟的反恐情报合作在领域上具有交叉性。比如,2015年6月东盟与中日韩筹备成立了“东盟+3”毒品监控网络工作组,共同建立了“东盟+3”区域性反毒信息共享机制。

当然,东南亚的恐怖主义从来就不是单一存在,而是与地区问题共生而存。近年“伊斯兰国”对泰南冲突的介入程度越来越深。许多分析人士认为,东南亚正成为“圣战”分子扩张的“沃土”,如菲南、泰南等地区。这就决定了东盟的反恐情报合作,不可能仅限于反恐情报的交流、共享,还需涵盖分离主义、极端主义等情报信息的交流、共享。在已经建立的反恐情报合作交流机制中,比如苏禄海三边巡逻合作就不仅针对地区恐怖组织,还包含跨国犯罪集团、地区分离组织、海盗等。再比如,长期盘踞于菲律宾棉兰老地区的阿布沙耶夫组织(ASG)、邦萨摩洛自由战士(BIFF)等也具有多重属性,既是东南亚地区的恐怖组织,也是菲南分离主义组织。这也决定了东盟的反恐情报不是一个仅局限于反恐的合作体系,而是一个跨领域、交叉性的综合体系。

4 东盟反恐情报合作的双重限度

不可否认,东盟反恐情报合作的持续深化,对遏制东南亚恐怖主义发挥了重要作用。但是,既有的东盟反恐情报合作仍存在局限。

4.1 “东盟方式”与反恐情报合作之间的张力

以不干涉内政为基础的“东盟方式”,不仅对东盟发展进程产生了重要影响,而且与反恐情报合作之间也存在一定张力。一方面,反恐的跨国属性与“东盟方式”之间存在张力。自产生以来,现代恐怖主义就具有超越国界的特征,而且往往发展出跨国恐怖网络[16]。与此相对,反恐有赖于国际社会各行为体间的合作,并非一国所能完成。“东盟方式”强调对各国主权、独立、平等的尊重,特别是不干涉内政,限制了东盟在解决跨国问题上的行动力。换言之,在最初的设计上,东盟就“无法解决各国内部的冲突,无法将结果强加于成员国”[17]。这在一定程度上限制了东盟反恐情报合作的深度。另一方面,情报合作与“东盟方式”之间也存在天然张力。对于国家而言,情报合作的基础是信任。因为情报合作不仅需要一个适当的理由,更是一种与其他国家分享秘密信息的行为。本质上看,“以共享信息”为目的的情报合作,是在向其他国家行为体提供互惠性信息[18]。从这个视角看,东盟反恐情报合作尚处于起步阶段,还远未实现反恐情报的实时、深度交流与共享,而仅是一种反恐情报的互换或定期交流。这也是为何东盟各国采取了如此众多的反恐举措,但东南亚恐怖主义仍未得到根本治理的重要原因之一。

4.2 预防性反恐情报合作的缺失

东盟反恐情报合作是一种应对性模式,而非预防性模式。回顾东盟反恐情报合作的演进,尽管东盟签署了反恐公约,甚至达成了多个双边、多边合作协定,但鲜有预防性的反恐情报合作内容。2002年巴厘岛恐怖袭击后,东盟才发布了宣言性文件《关于恐怖主义的宣言》;2017年菲律宾马拉维事件后,东盟才开始将情报合作深入到实践层面,仿效五眼联盟建立了AOE框架等。由此可见,东盟反恐情报合作是“一乱一治”的应对性模式,缺少预防性内容。此外,东盟预防性反恐情报合作的缺失,还体现为各国反恐情报合作的不通畅,缺少预防性合作内容易导致反恐情报交流的滞后,最终促发恐怖袭击的发生。

5 结 论

综上所述,东盟的反恐情报合作并非一蹴而就的,而是从政治安全、跨国犯罪等逐步深化、演进而来。东南亚是中国重要的周边区域,对东盟反恐情报合作进行研究,对于我国西南边境的反恐工作等具有一定的参考价值。基于此,通过梳理东盟反恐情报合作中的经验,明晰其不足,能为我国及周边国家的反恐工作提供一些借鉴:一方面,反恐情报工作的落地是一个多部门、多领域的协调过程,因而必须建立系统性的汇总、流转、串并、研判等涉恐情报信息归口机构,以统筹、协调反恐工作。另一方面,强化技术情报侦查,特别是情报预警,对于反恐成效至关重要。总之,只有将反恐情报工作延伸至前置的预防性阶段,才能逐步捋顺反恐情报的汇总、共享,最终为巩固地区安全与稳定贡献智慧和力量。