大数据时代智慧政府治理能力的提升路径研究

刘丹 刘雪龙

摘要：【目的】2018年至今，我国5G建设不断提速，大数据、区块链、云计算等信息通信技术的发展也为政府治理创新提供了技术基础。【方法】河南省作为建设国家级大数据综合试验区省份之一，近年来在建设新型智慧社会的过程中，利用大数据+政务、大数据+监管、大数据+文旅、大数据+民生等形式从政务服务、社会监管、文旅产业、公共服务层面完成了对政府治理能力一体化、精准化、智慧化、人性化的提升。通过梳理河南省智慧政府治理能力提升的相关创新案例及现存问题，为提升政府治理能力提供可行性路径与建议。【结果】总体来看，河南省各级政府借助互联网技术升级创新了政府治理的应用形态和服务手段，但是，大数据生态系统建设有待提升等现实问题也阻碍了政府治理的快速和高效发展。【结论】适时借助大数据和人工智能技术助力智慧政府建设，才能保证政府的现代化治理水平随着互联网技术的升级而不断提升。

关键词：大数据；智慧政府；政府治理；政务服务             中图分类号：G206              文献标识码：A

文章编号：1671-0134（2024）01-028-06         DOI：10.19483/j.cnki.11-4653/n.2024.01.004

本文著录格式：刘丹，刘雪龙.大数据时代智慧政府治理能力的提升路径研究——以河南省为例[J].中国传媒科技，2024，31（1）：28-33.

导语

党的二十大报告指出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”[1]改革是社会发展的动力，而提升社会治理水平、转变社会治理模式、创新社会治理理念正是我国政府深化改革的关键之处。

1.大数据技术与政府治理的内在关联

在信息技术飞速发展的21世纪，以互联网为代表的数据信息技术不断冲击现代社会，与社会发展碰撞出改革的火花。2015年起，我国大数据应用技术上升至国家战略层面，各地政府对于“智慧城市”的打造也如雨后春笋般应运而生。2018年至今，我国逐渐建设成为全球最大的5G网络，在5G技术支持下，云计算、大数据、物联网、区块链等技术日趋成熟，进而反哺国家建设、释放社会驱动效能。2023年6月，工信部公布的《2023年1～4月份通信业经济运行情况》显示，中国5G网络建设稳步推进。截至2023年4月末，中国5G基站总数达273.3万个，占移动基站总数的24.5%。[2]如今，大数据及其应用已经深入到中国社会的各个层级，涉及人们生活和工作的方方面面。信息化时代，数据就是资源，谁掌握了数据，谁就掌握了主动权，中国政府对于大数据的应用创新正是其治理能力不断提升的标志。

1.1   大数据助推智慧社会建设

IBM公司于2008年底提出“智慧地球”一词，在此之后，“智慧城市”（Smart city）作为其重要组成部分进入大众视野。近年来，我国在吸收借鉴国际经验的基础上，依据现实需要不断创新，使智慧城市建设从理念逐步落地。2015年12月中央城市工作会议召开以后，我国以新型智慧城市为引领不断反思城市建设实质内涵，更加关注人的需要，在理念、内涵、目标、路径、模式等方面持续创新，体现出鲜明的中国特色，在城市文明建设、全球城镇化和信息化深度融合方面不断输出中国方案。

作为一种更加完善和美好的社会形态，智慧社会相较于信息社会来说最明显的特征是对数据的运用更为灵活广泛。智慧社会建设的重要内容在于对个人、企业、政府、社会之间的互动关系进行重构，对社会治理模式进行变革，以实现人们对美好城市生活的向往和追求。智慧社会的本质是由数据驱动的，具有“体量庞大、类型多样、处理速度快、价值密度低、真实性”五个特征的大数据是智慧社会的核心要件，也是承载智慧社会的“智慧密码”。

1.2   大数据让政府治理有“数”可依

《第三次浪潮》的作者阿爾文·托夫勒首次提出“大数据”，并将其形容为“第三次浪潮的华彩乐章”。[3]国外政府也有不少借助于大数据技术提升社会治理的成功实践，如美国佛罗里达州迈阿密戴德县尝试将大数据应用于县政工作，在水资源、交通拥堵及公共安全问题的治理上提供科学信息支撑；纽约利用大数据对建筑物测算防火风险指标；日本通过大数据分析国民消费动向，判断国内经济形势等。国内对大数据与政府治理两个领域的融合研究数量从2012年之后逐年增长，对其应用方面也逐渐摸索出中国经验。在大数据技术普遍运用于社会治理之前，我国政府对于社会的治理多采用经验式的治理模式，如借助以往类似事件或问题的处理情况去解决当下的社会问题，或是对可能发生的社会问题进行经验性的预判与防控部署。在大数据技术的支持下，政府治理模式发生转变，政府各部门通过对海量数据的监控与计算，进行“科学化的政策制定、全程化的权力监督、网络化的协同治理、预防性的危机管理”。[4]其中的每一环节都做到了有“数”可依，大大提升了政府治理的科学性和严谨性。

1.3   河南省大数据发展的政策驱动

我国首个国家级大数据综合试验区于2019年落地贵州省贵阳市，为激励大数据产业发展，贵阳市政府在举办国家级大数据产业国际博览会；颁布地方性法规，开创大数据立法先河；出台优惠政策诚邀通信科技类企业落户等方面为贵阳市发展大数据提供有效政策保障。河南省作为后起之秀，拥有得天独厚的大数据发展环境，在人口与经济双利好的客观条件下，可开发的数据资源和广阔市场成为建设智慧政府的先决条件；再加之区位优势和气候优势，河南省领先全国的通信网络规模和节电的自然条件为其大数据产业化发展提供有力保障。除此之外，政策优势也为大数据在河南的发展开辟了绿色通道。2021年9月7日，河南省委工作会议指出全面实施“十大战略”，其中包括实施数字化转型战略：准确把握产业数字化、数字产业化的内涵和外延，把加快数字化转型作为引领性、战略性工程，构建新型数字基础设施体系，发展数字核心产业，全面提升数字化治理能力，全方位打造数字强省。[5]《河南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《河南省“十四五”数字经济和信息化发展规划》《河南省大数据产业发展行动计划（2022—2025年）》《“河南链”建设实施方案（2023—2025年）》等一系列政策的相继推出，对河南省利用大数据技术实现信息化治理提供了良好发展环境。战略叠加效应持续增强，河南依托大数据技术将发展智慧社会的空间拓展得越来越宽广。

2.河南省智慧政府治理能力现状分析

我国传统的社会治理模式是由上到下的集权式治理，在这种模式下，社会治理通常以政府为中心进行。2015年以来，依托国家大数据战略，集权式的治理模式逐渐不再适应大数据式的信息传播方式及渠道的变化。在大数据技术发展的倒逼之下，我国的社会治理逐渐由封闭走向开放，开始发生模式转变。河南省率先感受到这一变化，在发展大数据战略的同时将大数据应用于政府治理实践当中，在众多方面进行调整改革，在应用大数据进行政务服务、社会监管、文旅产业、公共服务等方面的能力上得到了质的提升。

2.1   大数据+政务：政务服务能力一体化

从管理的角度来看，现代管理学中的“跨界”思维认为“有目的、有计划、有步骤地影响他人的行为或意愿”都属于管理，管理需要“调动一切可能调动的外部力量”，而不再仅依靠组织内部的技术和方法。[6]在传统社会治理体系中，政府常常作为最为重要的治理主体而存在。随着社会运行机制的转变，公众的社会诉求更加个性化、多元化，这一转变是对政府服务能力的考验，也意味着政府的职能要求逐渐趋向于服务型政府。随着社会进程的加快，社会人员的流通速度与流通数量不断升级，这对政务异地办理与政务数据共享能力也提出了新的要求。因此，河南省社会治理的突出矛盾在于政府治理主体多元化、政务服务能力一体化的变革。

在强调政府、社会组织、企事业单位、公众等多元主体参与社会治理的思想转变下，河南省政府依托大数据技术提供的“用户思维”模式，在河南实行服务型管理的方针，强调“统一受理、全省通办”的一体化受理体系建设。其中具有代表性的建设成果包括河南政务服务网、“豫事办”App、“郑好办”App等应用和小程序如图（2-2、2-3所示）。

河南政务服务网依托河南省行政审批和政务信息管理局的数据传输与管理能力，以“一体化在线政务服务”为目标对全省范围内的政务事件进行受理。2020年10月24日上线的新版河南政务服务网强化了在线政务办理的服务性，以个人办事、法人办事、公共服务、阳光政务、好差评、全豫通办等为分类导航，以主题、部门、特定人群、人生事件、事项类型为分类标签，更多地以“办事者”的用户视角优化网站布局，提升网站的使用感，使公众办事更便捷高效。除此之外，网站还集纳了43项特色利企服务、44项特色便民服务、339项特定人群服务、18项特色区域服务，跨地区、跨部门解决了数据不流通导致的公众办事繁琐问题。河南政务服务平台“豫事办”分为App及小程序两种媒介呈现渠道，与河南政务服务网一样采用“一件事”的办事理念，最大程度减轻公众办事负担，力争问题在线化、统一化、“随遇随办”。据河南省行政审批和政务信息管理局2023年2月的公开数据显示，“豫事办”已完成18个市级分厅建设，累计上线便民应用5316个，覆盖用户7530万，日业务量可达200多万件。[7]

为提升政务能力，河南省还根据现实需求积极开发各类数字化应用场景、简化办事手续，增强用户体验感。2023年8月，郑州市人民政府主办的“郑好办”App开通了小学入学线上报名专用通道如图（2-4所示），覆盖房户住一致、房户不一致、港区原村居民、随迁子女有房、随迁子女无房五个报名入口，实现全程线上办理。小学入学线上报名也避免了家长多次跑腿，实现了便民业务的优化升级。

大数据+政务的应用除带来一体化的业务能力外，还拓展了公众参与社会治理的渠道。如河南政务服务网与“豫事办”两通道均设置了固定的“好差评”“我要评价”“我要建议”“咨询投诉”等反馈机制，其中，反馈数据、问题内容与按期整改情况进行透明化公示，打通公众参与的上下游，提升政府政務服务能力与口碑。

2.2   大数据+监管：社会监管能力精准化

作为提升城市现代化治理能力和水平的重要国家工程，“互联网+监管”的提法已经践行多年。随着信息技术的不断开发，“互联网+监管”这一治理方式中更多地融入了大数据技术的应用。在社会协同治理的大环境下，如何将事件反映于海量的数据信息中，从而预见性地对问题进行监管和预防，是政府需要解决的问题。“大数据技术具有广度信息聚合、深度数据挖掘、扁平网络传递三大能力。围绕某个特定主题，可以将高度分散、但前后依存相关的信息碎片，整合成具有完整参考价值的信息。在有限的时间内对海量时空数据进行快速分析，深度挖掘数据关联，预测事件发展趋势。”[8]因此，政府在大数据技术的协助下可以完成对社会事件的智能化、精准化分析，从而在问题的预防与解决上优化公共资源配置，提升治理能力。

河南省顺应技术导向，在大数据+政务一体化的全省通办背景下，依托各地市搭建智慧监管平台，充分利用大数据的关联能力对省内业务进行“一网通管”。郑州市应用智慧监管平台从2017年便开始推进学校和幼儿园食堂“明厨亮灶”建设工作，经过五年分步实施，郑州中小学和幼儿园食堂已实现“互联网+明厨亮灶”全覆盖，家长只需通过手机软件便可实现对孩子学校食堂的实时在线监管；此外，郑州市市场监管局网络交易监管分局内的“郑州市网络市场综合监管平台”可以看到外卖商家的营业执照、销售情况等详细信息，平台通过大数据关联分析等技术帮助监管人员实现网络餐饮实时监管。濮阳市为提升全市安全生产管理水平，积极推进建设的“工业互联网+危化安全生产”智慧平台于2022年12月6日通过验收，该平台在企业端和政府端设有多种功能，助力濮阳市加强对危化企业的安全管理。南阳市建设的“南阳市一体化智慧市场监管平台”实现了全市市场主体数据汇聚共享，为南阳市市场监管工作开拓了一条“一网感知全局”的新途径。

大数据技术在河南省社会监管层面的运用范围广、程度深，使河南省社会问题监管能力更加精准化、客观化，增加了社会运行的透明度，为省际监管机制提供了客观技术保证。

2.3   大数据+文旅：文旅产业能力智慧化

文旅产业发展是文化与旅游领域融合发展的结果，其所涉及人口规模、资源数量、行业类型、产业结构极为复杂庞大，因此，现代文旅产业的发展中不可避免地需要大数据技术的支持。“在大数据产业发展宏观方向下，文旅产业以其综合性强、关联度大、产业链长、涉及面广的特点，成为大数据创新应用的沃土”。[9]河南省地处中原、历史悠久，省内文化与旅游资源数量丰富且分布广泛，开发程度各不相同。在互联网技术接入文旅领域前，河南省众多文化与自然资源只能“各自为政”，在开发与宣传上摸着石头过河。大数据技术的应用不仅解决了各个景区自身经营发展所面临的问题，更使全省范围内的文旅资源得到了协同管理，使文旅行业有条件进行产业化发展，同时确保行业监管和服务水平的提升。

近年来，河南各级政府致力于数字科技与文旅相融合，为文化资源的传承和创新插上了翅膀。2022年3月12日，2022河南智慧旅游大会以“线上元宇宙会议空间+只有河南·戏剧幻城现场线下会议+全网络媒体同步在线直播”的方式召开。运用先进的互联网技术为文化旅游赋能，为文旅业的发展带来更多的机遇。同年，开封市智慧文旅平台整合各类文旅数字资源，开发多个应用场景，成为开封文旅行业的“智慧大脑”。“来趣宋潮”手机小程序包含了“活动日历、景区门票、酒店住宿”等全套便利服务，实现了“一部手机游开封”；5G、VR技术的应用大大提升了游客的体验感。2023年2月，洛阳旅游大数据中心工作人员通过该平台对一段时间内洛阳旅游的数据进行综合分析，为旅游产业上下游和消费者提供信息化服务，助力产业精准营销和服务提升。2023年8月召开的河南智慧文旅大会上，河南省文化和旅游厅、河南省非物质文化遗产保护和智慧化中心、百度、河南——百度联合打造的“河南非遗一张图”正式上线，“一张图”将大数据、百度人工智能等新兴数字技术相结合，实现河南非遗资源的整合和关联，将河南非遗项目、传承人、流传历史等信息系统地进行展示，实现河南非遗资源和数字技术的创新发展。

2.4   大数据+民生：公共服务能力人性化

在城镇化浪潮下，越来越多的人口向城市集中，发展过程中也会产生一些问题，如环境污染、就业困难、教育和医疗资源紧缺、交通堵塞、治安恶化等。河南省作为亿级人口大省，在快速的城镇化改革中也面临更为严峻的社会问题。智慧社会的建设旨在通过信息技术改善社会的运行效能，使社会生活不断贴近美好生活的状态，因此，面对各类社会问题，以大数据为技术基础建设智慧社会，并积极探索不同领域人性化、精准化的公共服务是解决问题的对症之策。

在智慧社会的建设下，基于大数据的智慧公共服务使得公共服务决策更科学、公共服务供给更精细、公共服务体系更健全、公共服务监管更有效。[8]河南省應用大数据提升政府公共服务能力的效果是显而易见的。2021年《河南省推进新型基础设施建设行动计划（2021—2023年）》发布后，在5G基站建设和大数据统一联动指挥之下，鹤壁市将一刻钟生活圈作为民生工程的重要载体，探索“5G+智慧社区”的建设。在鹤壁市山城区，全区37个社区已全部完成一刻钟生活圈建设，养老服务、健康医疗、便民消费等九大“圈”全面覆盖，充分展现了智慧社区为公共服务带来的便利。除此之外，洛阳市生态环境综合指挥平台的筹备建立为河南省大数据+环境的应用提供了发展方向；智慧教育信息化示范引领工程体现了大数据+教育的应用有利于促进优质教育资源的共享。

3.河南省智慧政府应用大数据治理的现存问题

在“智慧社会”建设的目标引导下，河南省从政策方面、应用方面、经验方面都进行了一定的探索与实践，在一定程度上提升了河南政府治理效力。不可否认的是，由于技术尚不完善、数据共享机制未全面打通、监管制度不够有效等原因，河南省政府治理过程中同时也存在着一些问题。

3.1   大数据生态系统建设能力有待提升

大数据技术发挥效能的最基础条件在于数据的获取与共享，数据库中所集合的数据越多，大数据能效越高。长久以来，在我国传统政府治理模式影响下，政府各部门间的条块分割问题一直存在，部门与部门之间的“信息孤岛”现象较为严重，异地数据的获取与联通一直是困扰大数据生态系统建设的主要问题。在智慧社会的建设下，政府治理模式虽有所改善，但在省际间做到建立完全互联互通的大数据治理平台依旧较为困难。如何使社会治理结构扁平化，做到纵向数据联动、横向壁垒打通，促成政府各部门一站式数据管理、为百姓提供一站式城市服务，提升大数据生态系统实质建设，是大数据应用于政府治理的最大挑战。

3.2   政府治理效能衡量机制有待完善

政府治理是政府行使政治、经济和行政的权力，对社会事务实施管理的一套制度、机制和程序。[10]在智慧社会建设中，以大数据、云计算为代表的信息技术与政府治理相结合，政府机构设置、职能配置、治理体系以及治理模式均发生了深刻变革。在大数据战略实施以来，政府的治理效能得到提升。但由于区域发展水平不同，大数据等新兴技术在各地的发展与应用程度也不尽相同，对于河南省来说，依据本省省情，建立完善智慧社会中政府治理效能衡量机制具有必要性。衡量机制的建立不仅便于对政府各部门履行职能的效果进行量化评价，还便于公众对智慧政府工作开展情况进行监督。标准化衡量机制下所产生的评价结果可以较为准确地凸显河南省智慧政府治理的薄弱环节，倒逼河南省智慧政府建设升级。

3.3   数据惠民宣传力度稍显不足

在建设新型智慧城市的目标推动下，河南省应用大数据与政务服务、社会监管、公共服务等领域相结合，通过实践走出了一条富有河南经验的政府治理提升之路。其中，在“统一受理，全省通办”“一网通管”“一体化政务服务”“公众参与”等形式上河南省各级政府完成情况较为出色，但对此类惠民政策的宣传力度不足，导致省内公众对大数据为代表的信息技术与其个人生活之间的关联认知程度不够，使计划开展的公众参与型网络化社会管理服务模式难度变高。

4.提升政府治理能力的策略及建议

当下，大数据及AI技术的应用正不断渗透至我们生活的各个领域。随着政务、企业、行业等全场景智慧新业务的不断发展，通过 AI 技术对数据智能处理和分析能力提出了更高需求。[11]针对前文中所提出的河南省政府大数据治理工作中的一些现存问题，提出以下较为可行的提升策略。

4.1  促进企业、高校、行业协会联合建立开放式共享平台

数据是重要的战略资源，但数据资源必须共享应用才能变成财富。各省在建立智慧社会过程中，势必需要大量省内数据，这些数据单靠各部门自主搜集获取是远远不可能实现的。面对数据共享难题，苏州吴中与大数据企业联手打造智慧吴中城市管理综合信息服务平台，面向该平台成员单位提供数据交换服务；合肥市集合市内70家单位建成市级政务大数据库，主动打通市级政务信息资源与省级、国家级资源共享通道。河南省人口众多，省内所拥有的企业数量、高校类型、行业协会等资源丰富，其所蕴含的数据、知识及对各行业结构的把握等对于大数据的实践来说是一笔无形的财富。因此，建立河南省开放式数据共享平台，在打通政府各部门间的“数据壁垒”基础上，联合省内众多企业、高校、行业协会共建数据库是应对“数据孤岛”的最优解，也是调动省内数据活力、挖掘数据潜力的最行之有效的办法。值得注意的是，在开放式数据共享平台的建设与应用中，如何最大程度保证数据安全是下一阶段的重要课题。

4.2   建设明晰的智慧政府治理标准体系和评估考核机制

在建设智慧社会过程中，运用大数据打造智慧政府进而提升政府治理水平成为增加政府治理效能的常见技术工具。贵州省作为全国较早应用大数据支持城市建设的省份之一，早在2019年就联合南开大学制定了大数据提升政府治理效能评价指标体系，依据评价结果，贵阳市在全国城市大数据+政府治理建设中状态明晰，发展目标明确，对贵州省大数据发展起到积极影响。对于河南省来说，目前由于缺乏省内通用的、清晰的评价标准，大数据技术对河南政府治理能力上的提升多停留在案例总结、政策评价上。评价机制的缺失不仅不利于政府治理能力的提升，还容易引起技术资源上的浪费。因此，在针对性原则、价值导向性原则、可操作性原则的基础上建设属于河南省的智慧政府治理标准体系和评估考核机制，以可量化的评价机制横向考察全省范围内的政府治理效能提升情况，便于考察河南智慧政府建设实践，更有利于深化大数据对政府治理能力提升的理论研究。

4.3   加强智慧社会宣传、提升公众满意度与参与度

智慧社会建设与公众生活、公众利益联系最为密切，智慧社会治理也离不开公众的共同参与。为打造河南国家大数据综合试验区，河南于2017年起建设了一批大数据产业园，这些产业园在河南省大数据产业生态体系的建设中起到了聚力作用，也在河南智慧社会建设中参与实践。大数据技术应用切实影响着河南百姓的生活，但由于社会宣传工作欠缺，公众对大数据等新兴技术在智慧河南中扮演的角色却不甚了解。以河南省行政审批和政务信息管理局官方网站为例，虽设置“互联网+监管、互联网+医疗”两个工作专栏，但专栏中少有向公众介绍大数据在生活中具体应用的信息，无法保证公众对大数据技术的应用有更为清晰的认识。在今后智慧社会建设工作中，除应用大数据外，更要向公众普及大数据等技术手段在智慧社会建设中举足轻重的作用，以及介绍大数据对百姓生活的切实影响，在保证数据安全的基础上拉近公众与数据间的距离，减轻公众对数据隐私的担忧，鼓励其认可智慧社会建设、参与智慧社会治理。

结语

随着现代互联网科技的进步，政府依托政策优势、利用大数据技术进行社会治理的空间拓展得越来越宽广。从已有的实践可以看出，大数据不仅为河南省带来技术变革和产业升级，也对各级政府治理模式发起了挑战。在大数据技术的应用下，河南智慧政府治理能力在政务服务、社会监管、文旅产业及公共服务领域得到明显提升；但新技术的应用在引发社会升级的同时出现了新的问题，对人口大省河南来说，促进企业、高校、行业协会联合建立开放式共享平台，建设河南智慧政府治理标准体系和评估考核机制，加强智慧社会宣传、提升公众满意度和参与度，是帮助政府治理能力提升瓶颈的行之有效的解决方案。

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[11]胡春虹.智慧 AI 中台在省级政务云平台的应用探讨[J].中国传媒科技，2022（9）：37-40.

作者简介：刘丹（1986-），女，河南驻马店，河南财经政法大学文化传播学院副教授、硕士生导师，研究方向为网络传播、新媒体与社会；刘雪龙（2000-），男，河南鹤壁，河南财经政法大学文化传播学院2022级硕士研究生，研究方向为网络传播、文化传播。

（责任编辑：李净）