EPCO 模式在中山市未达标水体综合整治工程的应用研究分析

陈文册

（中山市中珠排洪渠工程管理中心，广东中山 528400）

1 引言

中山市由于河涌水系彼此连通，水质相互影响，水污染综合治理工作面临着较大的考验。为贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的理念和加强生态文明建设，实现生态环境与经济、社会协调和可持续发展，中山市高度重视并组织开展未达标（黑臭）水体综合整治工作。在总结国内外的治理技术、吸取传统工程模式和总承包模式经验的基础上，中山市当前正在实施的未达标水体综合整治工程采用较为创新的EPCO（设计、采购、施工、运营总承包）模式，抛开传统模式（Traditional Delivery Method）单一的线程工作方式，在EPC 模式（Engineering－Procurement－Construction，设计—采购—施工）的基础上增加符合水环境治理工程需要的运营属性，对工程的管理贯穿全生命周期。水环境治理工程涉及专业较多且设计及施工问题繁杂，相较于传统的工程模式、EPC 模式，EPCO 模式更能适应当前流域范围需要特别关注其治理措施和治理效果能否持续的治理项目，缩短沟通和管理链条，发挥各专业、各板块间的协同效率，在一定程度上解决设计、施工、运营等环节不协调造成的弊端，效果较为显著。

2 传统模式和EPC 模式

2.1 传统模式

传统模式主要是指从设计到招标、建造均分开的模式，即设计—招标—建造模式（Design－Bid－Build，DBB 模式）［1］。DBB 模式以建设单位为核心，将各项工作内容分包给参建单位，各参加建设的单位分别与建设单位有合同关系，都直接向建设单位负责。项目流程是：勘察单位受建设单位委托进行地勘，工作完成后将地勘报告反馈给建设单位；设计单位受建设单位委托，根据建设单位要求、勘察单位提交的地勘报告、规划条件等，进行从方案策划到施工图设计工作，最终将设计成果（即各专业的施工图纸）反馈给建设单位；建设单位根据设计成果去采购材料和设备，同时，对工程项目的施工进行招标，确定中标人并签订合同，最终将项目的施工任务委托给施工单位来完成［2］。

2.2 EPC 模式

EPC 模式是为了满足建设单位要求，项目公司提供从设计到施工的服务需要而产生的［3］。该模式中，建设单位提出项目的参数指标、要求、目标，由项目公司来完成。工程的大部分责任由项目公司承担，建设单位可以不再聘任专业咨询公司或者大型的管理团队来管理，工程管理由少数的建设单位代表执行。一般情况下，EPC 项目由一家大型建筑企业或几家专业公司组成的联合体，来承担从工程的设计、设备采购、施工、试运行直至交付使用的全部工作［4］。EPC 项目公司除要具有专业领域的技术优势和复杂项目的管理能力外，还需具备较强的融资能力。

项目公司对整个工程负责，由其完成主体结构，其他工作内容则由其决定是自行完成还是采取专业分包的方式由有资质的分包商来完成［5］。一般情况下，项目公司可根据自身实力、经营范围和工程的工期、类型、规模，将采购和施工安装等工作依法分包出去［4］。EPC 模式的合同结构形式有［6］：

（1）交钥匙总承包，如BLT（建设—租赁—转让）、BOOT（建设—拥有—经营—转让）和BOT（建设—运营—转让）等，即设计、采购、建造总承包。这种项目的建设单位负责提供合同规定的资金、场地和资源等，办理应由建设单位承担的工程相关手续和监控项目的实施过程，并按合同要求验收项目；具体的组织实施则由项目公司完成［1］。

（2）设计—施工总承包（D－B）：项目公司负责工程的设计和施工，建设单位负责采购工作［7］。

（3）建设—转让（BT）模式：项目公司负责工程的勘察、设计、采购、施工和试运行［8］，并承担工程的投资，建设单位在工程竣工验收后再向项目公司支付［9］。

（4）设计—采购总承包（C－P）：项目公司负责工程的设计、采购。

（5）采购—施工总承包（P－C）：项目公司负责工程的采购、施工［10］。

3 EPCO 模式

3.1 EPCO 模式及其特征

3.1.1 EPCO 模式的概念

EPCO 模式，即基于传统的“EPC”模式，融入运营“O”（Operation）的设计—采购—施工—运营总承包模式，该模式充分发挥运营的全过程作用，让运营方全过程参与项目的规划设计和施工技术指导，以便工程建设、运营的全生命周期管理［11］。

3.1.2 EPCO 模式的特征

适用EPCO 模式的项目为有运营需求的建设项目，其主要特点是：（1）项目公司具有相关管理经验及能力，符合行业准入要求；（2）合同采取固定总价合同；（3）对工程项目公司能力要求较为全面，应具备融资、管理、法规、技术、运营等多方面人才；（4）项目公司承担的风险因素较多；（5）符合国际咨询工程师联合会（FIDIC）的《设计采购施工（EPC）/交钥匙工程合同条件》、GB/T 50358—2017《建设项目工程总承包管理规范》等有关工程总承包的文件；（6）有运营需求，运营方可以对运营要求作出明确定义，工程总承包范围包括建成后运行及维护服务。

3.1.3 EPCO 模式和传统模式的对比分析

EPCO 模式和传统模式的对比分析见表1。

表1 EPCO 模式和传统模式的对比分析

3.2 EPCO 模式运作程序

建设单位的项目管理工作涉及从决策阶段、实施阶段到使用运营阶段。决策阶段是项目建议书和可行性研究阶段，实施阶段包括设计、采购、施工、试运营。建设单位在项目建设的各阶段的工作及模式管理要点见表2［14］。

表2 建设单位在EPCO 工程总承包项目各阶段的工作

3.3 集成管理

3.3.1 设计集成管理

设计与设计管理成功的关键在于重视设计前的准备工作以及设计过程中的管控工作，而失败的原因往往在于建设单位需求不清楚［15］。因此，设计的方向必须由建设单位明确和接受建设单位管控，将建设单位的需求明确提供给设计方，在设计过程中及时纠正设计偏差，设计能够增加服务的附加价值。EPCO 模式设计管理要点包括设计范围、设计依据和设计标准、设计文件的检查和审批、设计责任划分、竣工文件提交、承包商设计管理文件。

3.3.2 施工集成管理

EPCO 模式下的施工是指从现场开工至工程主体实质性完工，包括施工进度、施工方法、施工质量、HSE 管理、试运行等内容［15］。工程项目施工过程往往较为繁杂，各种工序交叉进行，施工安装分包商队伍较多，总包方统筹协调难度大，且与建设单位方和监理方的外部沟通联系较多，管理任务十分繁重。因此，必须采取一定的管理措施对整个施工过程进行有效控制。

3.3.3 运营集成管理

EPCO 模式下运营阶段的管理主要包括运营商的选择以及运营组织的选择和设计，需要在项目前期阶段明确建设单位要求，选择合适的运营年限、运营标准、运营模式等［15］。

4 EPCO 模式在中山水环境综合治理工程的应用

4.1 中山水环境概况和治理思路

中山市位于珠三角水网密集区，河流水系众多，整体水质不容乐观。引起当地水质变差的原因主要有废污水排放量大，收集难度大；污水设施建设管理问题突出，污水收集处理率低；河涌岸线保护力度不足；等等。

为贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的理念和加强生态文明建设，实现生态环境与经济、社会协调和可持续发展，中山市高度重视并组织开展未达标（黑臭）水体综合整治工作，实施全系统治理、全流域整治、全民共同参与、全过程监控、全市监测的“五个全”模式。全市按流域将所有河涌分到中心组团和非中心组团的各个项目中，总投资超600 亿元。

4.2 EPCO 模式选择考虑因素

中山市水体综合整治工程采用EPCO 模式是从该模式的适用范围、工程特点、市场环境等方面综合考虑的。

4.2.1 EPCO 模式的适用范围

住房和城乡建设部印发的《2016 年地下综合管廊试点城市申报指南》提出，积极采取设计采购施工运营总承包等模式，实现地下综合管廊项目建设运营全生命周期高效管理［16］，为EPCO 实施模式确定适用范围（运营导向的项目）提供了思路。

我国已实施的EPCO 项目多为水环境治理等强运营性质的市政公用领域，如果弱运营属性项目强制使用EPCO 模式则会加大项目风险［7］。中山市未达标水体综合整治工程具有强运营属性，囊括了污水治理、市政管网、污水厂等市政公用设施的项目，符合该模式的应用范围。

4.2.2 工程特点

对于建设单位来说，工程的复杂性包括工程技术难度、工程的不确定性、工程产品特征值的易观察性等方面。其中，工程的不确定性对建设单位选择EPCO 影响最大。水环境治理工程较为复杂，建设单位倾向于委托运营，将运营方通过总承包的方式纳入项目管理中。

4.2.3 市场环境

以广东省为例，自2018 年以来，水环境污染治理领域的工程总承包模式逐渐从EPC 转向EPCO，如广州市增城区东江北干流33 条一级支流水环境治理工程EPCO 项目、鹤山市沙坪河综合整治工程（第二期）EPCO 项目、江门市新会区城市管理和综合执法局英洲海水道（城区段）黑臭水体综合整治工程EPCO 工程等。现行政策和市场条件下，EPCO 模式是较切合水环境治理项目需求且具备一定市场实践经验的工程模式。

4.3 EPCO 模式的应用

中山市已实施的各流域水体整治工程的EPCO项目招标范围囊括了勘察、设计、采购、施工、运营等项目全生命周期，联合体由设计、勘察、施工及运营4 家单位组成，作为牵头方的运营单位（个别为施工单位）从项目设计阶段就已参与到项目中，并从运营方的角度为设计方案提供了优化意见。中山市水体治理目标是消除黑臭或使功能水体水质达标，针对运营期不同的水质目标，提出了控源截污、引水活源、清淤工程、智慧水务等分项设计的相应深度。以清淤工程为例，在控源截污和引水活源的基础上已使得大部分河涌水质达标，仅部分河涌需要进行深入的清淤，消除内源污染，这一从设计到运营互相反馈的过程，可为工程节约一半以上的清淤费用，给项目投资控制带来了良好的正效应。

整治项目涉及的工程范围广、工程点位多，同时还融合了大数据信息化等多方专业信息，后期运维管理工作复杂。由牵头单位统筹编制的运管方案，则补充了之前在运管和考核方面的空白。

4.4 实践探索与优化思路

中山市目前的水环境治理EPCO 项目在实施过程中也遇到许多问题。项目的招标范围包括了勘察，由于投资估算前置，项目勘察阶段出现了“顶额勘察”的情况。经过不断设计优化，节省不必要的勘察开支；因实行固定总价，各单位原则上不突破概算，施工单位与勘察单位协调解决勘察超额问题，最后控制住风险。实际上，对于这种大型复合项目，由于实施路径复杂，设计优化不可避免且很有必要，而大型水环境治理项目基本为政府出资，在保障治理效果的同时，保证国有资金高效利用同样是项目实施的重要目标。以此为前提，均衡利益及风险，充分利用EPCO 模式的优势推进项目。因设计与勘察互为反馈，且设计对施工和运营影响较大，所以在设计的前端应做好严格的把控。

已经实施的几个项目中，中标的联合体由运营单位或者施工单位牵头。运营单位作为项目牵头方，相对于设计单位和施工单位来说，运营单位综合实力是最弱的一方，牵头单位“牵不起头”，仅仅沦为“传话人”角色，是项目实施过程中另一个亟须改进的问题。施工单位作为项目牵头方，实力最强，却可能产生反作用，对于水环境项目或市政项目经验不足的施工队伍，往往会出现施工倒逼设计改图、施工质量难以保证的情况。在这一点上，可以参考传统的EPC 模式“以设计为龙头”的思路，考量在EPCO 模式下让设计单位作为联合体牵头方的可操作性。通常情况下，参与大型水环境治理工程的设计单位是大型专业或综合性设计院，其经验丰富可借鉴，且其协调和统筹能力、施工阶段原则把控能力优于一般的运营单位和施工单位。

5 EPCO 模式在水环境综合治理工程应用的优势和局限

5.1 优势

传统项目建设工作采用EPC 模式，与工程运营分开，运营采用委托运营（OM）模式。而对于水环境治理、市政管网建设等强运营属性的工程项目，其运营比较复杂，施工和运营分开实施则会造成运营过程的被动，而运营单位是对工程效果负责的单位，最终的责任方无法参与项目前期设计及施工，这无疑会影响运营效果。

实行EPCO 模式，本质上是一种遵循以结果为导向、从效果出发的工程思维模式。将EPC 和OM有机融合后，项目在同一项目公司主持下开展，避免了资源的浪费和效率的损失，“O”单位的加入，也让项目从一开始就从全生命周期的高度进行顶层设计。

项目公司不用考虑EPCO 工程的融资问题，因为此类工程大多由政府投资，如此可吸引专业性强的项目公司参与。另外，政府投资因其成本相比企业来说要低得多，从而可避免资金缺口过大的情况。

5.2 局限

中山市当前开展的EPCO 工程的项目公司通常是联合体单位（由勘察、设计、施工、运营组成，或各项任务独自承担，或一个单位承担其中的两项任务），但存在项目综合管理角色缺位的情况，各单位在项目中根据自身承担的任务范围各自为战，割裂了项目的系统性，且只按照收入比例承担风险，统筹和协调的难度较大。