提高基层成本预算绩效管理质量的实践探索
——以山东省烟台市牟平区为例

●林艳丽

山东省烟台市牟平区财政局局长林艳丽

“强调成本效益”是预算绩效管理的内在要求， 更是财政资源高效配置的必然选择， 也是政府带头过 “紧日子”的重要举措。 近年来，山东省烟台市牟平区被确定为烟台市全成本预算绩效管理试点单位。 在试点过程中，牟平区扩大成本绩效范围， 不断建立成本支出标准体系，在预算编制中，强化成本的刚性约束， 确保财政资金提质增效。 但实际工作中，成本理念尚未牢固树立，不切实际“铺摊子”提标准、绩效评价结果应用难等问题仍然不同程度地存在， 亟须进一步深化预算绩效管理改革，强化成本控制，最大限度地发挥财政资金的效用。 本文结合牟平区当前的预算绩效管理工作， 从以下三个方面着手， 即牟平区全成本预算绩效管理现状及成效、 全成本绩效管理实施过程中存在的问题、 关于完善的新思路和新措施， 进一步探求全成本预算绩效管理的方法。

一、牟平区成本预算绩效管理现状及成效

近年来， 烟台市牟平区认真贯彻落实“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度， 全面实施绩效管理”要求，以建立全方位、全过程、全覆盖的“三全”体系为指导，不断强化举措，提升绩效能力，逐步发展完善，2022 年度被确立为烟台市成本预算绩效管理试点，2023 年度揭榜挂帅“重点项目成本效益分析”攻关行动。 先后对11 个重点项目开展成本绩效评估，涉及金额2.39 亿元， 累计压减财政资金8915 万元，压缩比例为37%。牟平区通过积极组织开展成本预算绩效管理工作，在项目入库、预算编制、绩效监控等关口，嵌入成本刚性约束，成本绩效管理工作成效显著。

（一）聚焦建章立制，构建制度体系

牟平区结合本地实际， 加快推进完善预算绩效管理制度体系， 已建立起“1+8”的以《关于全面落实预算绩效管理的实施方案》为主要纲领，以事前评估、绩效目标编制、绩效运行监控、绩效评价、结果应用、整体绩效、第三方机构管理等环节实施办法为具体工作依据的预算绩效管理制度体系。2023 年，牟平区财政局印发《关于全面实施成本预算绩效管理的实施方案》，将成本指标由产出指标的二级指标，调整提升为一级指标单独列示， 并从预算编制、执行、监督等环节入手，构建成本预算绩效管理“闭环”。

（二）提质扩面增效，完善全成本链条

1.评价项目类型全面覆盖。一是绩效目标无盲区。 2023 年度，牟平区开展绩效目标管理的一级预算单位62 个，实现100%覆盖，资金总额21.71 亿元，并依托预算一体化系统，项目入库时进行严格审核，对指标填写不完整、指标值未量化、指标与项目关联度不高、指标值设置过低等问题进行一对一辅导， 确保项目绩效目标细化量化、合理可行。 二是绩效监控无疏漏。 采用部门自行监控和财政重点监控相结合，对绩效监控的各项指标进行严格把关，全面覆盖区级预算项目、政策和部门整体支出。 三是自评管理无死角。 组织指导全区62 家预算单位对项目及部门整体开展年度绩效自评工作并按照不低于3%的比例对绩效自评结果进行复核。 四是重点评价无特例。 2023 年，全区重点评价项目类型从 “四本预算” 拓展至PPP 项目、政府债券、政府采购、政府购买服务等更多领域，并对镇街整体财政运行情况开展综合绩效评价试点工作。

2.评价项目数量稳步推进。 每年选取部分社会关注度高的项目开展预算绩效评价，探索预算绩效管理经验。 2021 年，选取烟台市牟平区沁水河、鱼鸟河公园保洁及养护管理项目开展成本绩效评价试点；2022 年，选取烟台市牟平区城乡环卫一体化项目、森林防火看护房项目等项目开展成本绩效评价试点。 2023 年， 选取牟平区垃圾分类项目2023—2025 年费用测算、 餐厨废弃物清运费用项目、区委区政府办公场所物业服务项目费用测算等项目开展成本绩效评价试点。

3.项目评价结果科学运用。 从原来单一的事后评价提升到从项目立项、实施到结束的全过程跟踪评价，把绩效理念贯穿预算编制、执行、监督全程。 对于绩效结果为优、良的项目， 在安排下年度预算时着重考虑；对于无合理原因未实现预期目标及未整改的项目单位，在安排预算时从紧考虑。 在2023年的预算资金安排中，在项目管理、财务管理、预算管理和支出运行等方面，及时完成绩效整改38 项， 节约预算资金3301.02 万元， 全区财政资源配置状况得到科学优化，预算执行效率大大提升。根据成本效益分析结果，对于成本构成相对稳定、每年度经常性开展的特定目标类项目、 其他运转类项目， 研究制定成本定额标准和财政支出标准，并建立动态调整机制，作为今后预算安排的重要依据。同时，抓好整改督促落实，对发现的问题，督促部门单位及时建立问题整改台账，提出切实可行的整改措施，并要求限期整改。区财政部门组织对绩效评价结果不理想的项目开展整改再评价。通过成本绩效评价结果应用，倒逼预算单位加强资金管理，提高财政资金使用绩效。

二、全成本绩效管理实施过程中存在的问题

近年来，烟台市牟平区全成本预算绩效管理试点取得积极成效， 但实际工作中，部分单位尚存在成本理念不强、不切实际“铺摊子”提标准、干事不计成本等问题，值得深思。

（一）成本绩效理念尚未牢固树立，各方积极性不足

一是预算部门单位成本绩效意识比较淡薄，多数以财务人员牵头开展，而非从事具体业务的人员来进行成本核算， 业财分离，成本绩效管理专业人员匮乏，容易造成“敞口要钱”或“拍脑袋”决策，重申请轻管理、重支出轻绩效现象依然存在。 例如，某聘用劳务派遣制工作人员项目， 原计划招聘100 人，在上一年度最终仅招聘19 人的情况下，部门申报预算时，仍旧按照100 人工资标准进行填报，预算编制偏离实际。 二是工作推动机制不全， 成本绩效管理工作基本停留在财政主导问效阶段。 预算部门单位对项目逐一进行成本测算，任务繁重，工作量大，出力不讨好，最终结果很有可能缩减预算，成本绩效阻力较大。 部分预算部门单位工作中存在被动应付、消极对待，不支持、不配合等情况，主动性、自觉性、创造性不足。

（二）成本定额标准核算难度大

一是作为预算部门单位， 申报预算时未结合实际情况测算成本， 一般都是按照以往年度申报资金数进行填报， 每年变动不大， 无法充分反映成本与效益之间相关性的强弱， 对于类似项目参考借鉴意义不大。 二是成本预算绩效的目标直指项目支出标准建立， 定额标准虽然在一定程度上为预算部门单位争取到了业务运行和发展的必要资金， 但同时约束了其获得剩余资源的能力；同时，支出标准的核定方法及核定标准缺乏统一的口径， 核定不同预算单位、 不同项目定额标准缺乏科学性、 合理性； 在目前各地财政紧张的情况下， 按照“压一般、保重点”的原则，开展成本分析，合理压缩财政支出， 一些预算部门和单位对此难免会有所抵触。 三是新增项目由于没有可用标准或往年数据参考， 其他地区各自核定的定额标准科学性、合理性不足，成本信息公开不充分， 借鉴类似项目数据也存在一定的困难，在申报预算时，往往都是以项目申报单位的诉求为准， 部门单位为了便于工作开展，抱着被财政部门“砍”预算的心理会虚夸工作量， 编大项目预算规模，为压减项目资金留有一定余地。四是区县层次编制系统的成本定额体系时间成本、经济成本过大。为提高成本定额的科学性和时效性， 需要市级财政部门统一协调所辖区县，相互配合、协作完成本地区各相关领域成本定额体系， 才能最大效能发挥成本定额体系的作用。

（三）全成本绩效评价结果应用监控难

评价结果是财政部门和预算单位开展预算编制或资金分配工作的重要依据。 全成本预算绩效评价结果实际应用过程中，容易存在偷工减料的情况。 部分预算部门单位在项目执行中打主意， 随意变更成本标准； 有的实施单位为了获取更大的利润以次充好、粗制滥造，不按照事前核定的成本标准开展工作，项目质量得不到保证。事中监控不到位， 事后评价难以为单位和财政部门挽回损失， 只能在以后年度预算安排或者改进管理上做文章。 预算编制受多种因素的影响， 仅仅依靠绩效评价结果对预算进行大比例的调整难度较大， 往往以整改报告替代整改， 对项目运行缺乏有效的整改手段， 绩效评价结果应用与预算压减、改进管理、完善政策脱节，容易造成评价结果的实际运用效果不佳。

（四）专家学者、第三方机构等辅助力量较弱

以烟台市牟平区的情况来看， 中介市场处于刚刚起步的状态，大部分依托济南、烟台等地区机构， 目前还没有财政支出绩效方面的权威评审专家。由于距离远，第三方机构实地考察评价的次数较少， 时间相对较短，路途的时间成本、出行成本普遍较高， 容易存在相对偏远地区拒绝承揽业务的现象，难以满足财政部门的实际要求。

三、 关于全成本预算绩效管理的新思路和措施

为进一步提高全成本预算绩效管理的效能，可以从下述几个方面着重发力。

（一）强化学习培训，寓成本理念于预算编制中

一是开展培训，普及成本理念。积极采用培训会、现场办公、一对一辅导等形式对行政事业单位领导及业务人员开展成本绩效培训， 普及成本绩效理论知识和工作实务，不断提高从业人员的成本绩效意识，扩大影响力。同时，预算部门和单位是成本管控的第一负责人，必须树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念，选优配强绩效人员，并成立成本预算绩效管理领导小组，为全成本预算绩效提供工作保障。 二是强化事前管理， 从源头控制成本。 对于新增项目， 要在事前绩效评估中增加成本效益分析的内容， 对成本构成和测算依据充分论证；对于延续性项目，要全面分析以往预算投入、成本构成、产出规模与质量、政策实施效果等情况， 通过研判影响成本的关键因素，打破固有的预算分配格局，持续优化地方财政支出规模及结构。 三是融成本理念于预算编制之中， 提升绩效目标编报质量。 财政部门要充分发挥牵头抓总作用，优化预算编制流程， 推动预算编制与成本细化、 绩效目标设定等业务整合， 一体化实施。 在申报预算阶段， 按照“总体绩效目标—预期效益—预期产出—预计成本构成”的顺序，加强预算编制过程规范化，对部门要求进行客观测算，提高投产比，逐项细化预算成本构成， 将成本指标作为一级指标单列出来， 突出成本效益分析的重要性， 督促指导各预算部门单位制定质量与成本相匹配的绩效目标。

（二）建立成本定额标准，促使项目预算编制有据可依

一是搭建数据平台， 建立支出定额标准。 建立便于采集、分析管理的数据库，通过“评价一批，规范一批，标准化一批”的结果运用机制，实现信息共享、增强成本绩效信息共享共用。 将财政资金支持的方向按类别、行业、领域进行细分，加快统一财政支出标准、成本定额标准及公共服务标准，为预算编制提供参考标准， 切实解决 “敞口” 报预算的情况， 提高预算管理的规范化、精细化和科学化水平，实现支出定额标准同行业、同领域可复制、可借鉴、可推广。二是主动出击，获取一手资料。 财政部门要改变以往只看材料、不看现场的方式，由绩效、评审、资金业务科室组成监控小组，随时抽取已开展项目实地查看、一线检验，把好成本和质量的“双关口”，确保成本定额标准在不打折扣的情况下得到执行。 三是分类制定标准，科学实施动态调整。 组织相关领域专家、 业务主管部门开展现场调研和论证。 全面、客观地做好成本效益分析，结合项目特点， 明确侧重， 建立健全分类别、分行业、分领域的成本支出标准，在外部环境和内部要求发生明显变化时， 适时适当调整标准。

（三）强化结果运用，提高资金使用效益

一是完善评价结果与预算挂钩的衔接方式。 按照“花钱要问效、有效保安排、低效多压减、无效要问责”原则，结合评价报告中的问题以及部门实际整改情况，在次年预算编制中适当调整同类项目金额。对评价结果优、良的预算单位，在安排预算资金时优先考虑。 对问题严重、偏离目标较大、 未完成整改或整改不到位的部门单位，在安排资金时从严考虑，确保项目资金使用安全有效。二是改进项目管理。通过开展成本效益分析，持续推广“按效付费”的管理模式，由点到面有序扩围，强化、严格结果应用， 倒逼并激发部门单位逐步融入、支持，解决积极性不高、动力不足的问题，确保建议有回应、问题有对策、整改有效果， 推进全成本预算绩效 “闭环”管理。

（四）建立联动机制，聘请外部监督力量

由财政部门牵头，聘请纪委、审计、专家、第三方机构等专业人士建立指标共商、信息共享、评价共参、成果共用和整改共抓的联动机制。 通过召开联席会的形式，共同交流绩效指标的修改完善， 共同参与绩效评价报告的质量考评， 共同研究评价结果应用落实。