云南省分布式光伏发电项目的开发现状及制约因素探讨

李杰

摘 要：在碳达峰、碳中和的背景下，新能源发电已开始进入高速发展时期，其中，分布式光伏发电因具有更贴近电力用户、综合电价较高、可有效节省输配电成本等特点，发展更为迅猛。从投资开发企业的角度出发，首先对中国分布式光伏发电的发展历程及发展现状进行了梳理；然后对云南省分布式光伏发电的发展现状进行了分析，并对制约其开发的主要因素进行了剖析；最后对投资开发企业在分布式光伏发电项目实际开发推进过程中面临的问题及困难进行了总结，并给出了具有针对性地开发建议。在分布式光伏发电项目的开发大潮中，各投资开发企业应对项目开发的制约因素进行合理研判，不断探索项目合作模式，在确保自身收益的同时也能为利益相关方带来效益，从而实现多方互利共赢。

关键词：分布式光伏发电；发展现状；投资开发；制约因素；建议

中图分类号：TM615 文献标志码：A

0  引言

2020年9月，中国提出了碳达峰、碳中和的战略目标，新能源发电方式中的光伏发电以其独特优势成为实现这一目标的主力军。围绕“双碳”目标，国家及各地方政府出台了一揽子政策，进一步促进了光伏行业的快速发展。

分布式光伏发电项目具有无需额外占用土地资源、建设门槛低、装机规模灵活、投资费用低及综合电价高等特点，通常情况下，其投资收益率高于地面集中式光伏发电项目的投资收益率。因此，大力开发分布式光伏发电项目，是实现“双碳”目标的一个重要举措。本文从投资开发企业的角度出发，首先对中国分布式光伏发电的发展现状进行梳理，然后对云南省分布式光伏发电的发展现状进行分析，并对当前制约云南省分布式光伏发电开发的主要因素进行剖析，最后对投资开发企业在实际分布式光伏发电项目开发推进过程中面临的问题及困难进行分析总结，并针对分布式光伏发电项目给出开发建议，以期对新能源项目投资开发企业的投资起到参考作用。

1  中国分布式光伏发电的发展现状

1.1  分布式光伏发电概念的演变

1.1.1  概念的第1阶段（2014年9月以前）

2013年11月18日，国家能源局发布了《关于印发分布式光伏发电项目管理暂行办法的通知》（国能新能[2013]433号） [1]，首次将分布式光伏发电定义为：在用户所在场地或附近建设运行，以用户侧自发自用为主、多余电量上网且在配电网系统平衡调节为特征的光伏发电设施。

此阶段分布式光伏发电项目的电压等级主要为10 kV及以下；项目规模为单点接入容量不超过0.6万kW（多点接入以最大为准）[2]。

1.1.2  概念的第2阶段（2014年9月—2019年）

2014年9月2日，国家能源局发布了《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》（国能新能[2014]406号）[3]，对分布式光伏发电的概念范围进行了扩大，定义为：利用建筑屋顶及附属场地建设的分布式光伏发电项目，在项目备案时可选择“自发自用、余电上网”或“全额上网”中的一种模式。

此阶段分布式光伏发电项目的电压等级主要为：屋顶类项目的电压等级主要为10 kV及以下，渔光互补/农光互补类项目的电压等级主要为35 kV及以下；屋顶类项目规模为单点接入容量不超过0.6万kW（多点接入以最大为准），渔光互补/农光互补类项目规模为单点接入容量不超过2万kW；消纳范围为接入配电网并在所在变电台区消纳，不向上一级送电。

1.1.3  概念的第3阶段（2019年5月至今）

2019年5月28日，国家能源局发布了《关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》（国能发新能[2019]49号）[4]，将光伏发电项目分成5类：光伏扶贫项目、户用光伏发电项目、普通光伏电站、工商业分布式光伏发电项目、国家组织实施的专项工程或示范项目。

此阶段分布式光伏发电项目的电压等级为10 kV及以下；项目规模为单点接入容量不超过0.6万kW（多点接入以最大为准）；消纳范围为接入配电网并在所在变电台区消纳，不向上一级送电。

1.2  中国分布式光伏发电的发展阶段

1.2.1  初始投资补贴萌芽阶段（2008—2012年）

2006年可再生能源法开始实施，2008、2009年国家陆续启动光电建筑、金太阳示范工程等分布式光伏发电项目。

1.2.2  第1轮爆发阶段（2013—2017年）

2013年8月26日，国家发展改革委发布了《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》（发改价格[2013]1638号）[5]，明确了分布式光伏发电的补贴政策。2016年5月30日，国家发展改革委、国家能源局发布了《关于完善光伏发电规模管理和实行竞争方式配置项目的指导意见》（发改能源[2016]1163號）[6]后，在分布式光伏发电项目不受指标限制的背景下，投资开发企业的投资开发意向从地面集中式光伏发电项目开始转向备案程序更简单、电压等级更低的分布式光伏发电项目。分布式光伏发电迎来首个爆发增长和激烈竞争阶段，该阶段市场主体以民营企业和上市公司为主。

1.2.3  理性重建阶段（2018—2020年）

2018年5月31日，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合发布了《关于2018年光伏发电有关事项的通知》（发改能源[2018]823号）[7]，规定2018年6月1日至当年年底并网的分布式光伏发电项目将无法享受补贴。2019年，参与竞价的项目仍可享受补贴，但总量不大[4]。国内工商业分布式光伏市场逐渐进入无补贴状态，这意味着该阶段是工商业分布式光伏市场第1次真正意义上的市场化发展阶段。

1.2.4  第2轮爆发阶段（2021年至今）

2021年6月，国家能源局综合司发布了《关于报送整县（市、区）屋项分布式光伏开发试点方案的通知》，提出了党政机关、学校、医院等公共建筑屋顶，以及工商业厂房和农村居民屋顶总面积可安装光伏发电的最低比例要求[8]。自此，以五大发电集团为核心的由中央直接管理的电力投资开发企业（下文简称为“电力投资开发央企”）首次全面进军分布式光伏发电领域；通过整县推进的宣传与影响，金融机构也开始进入分布式光伏发电领域。电力投资开发央企、国企、金融机构的入场，缓解了分布式光伏发电项目融资难的问题。预计“十四五”期间，分布式光伏发电会迎来第2轮爆发增长和激烈竞争阶段。

1.3  中国分布式光伏发电的装机规模及区域分布情况

1.3.1  装机情况

2021年，中国分布式光伏发电新增装机容量首次超过集中式光伏发电新增装机容量；2022年，该趋势延续，该年分布式光伏发电新增装机容量达5110万kW，同比增长74.5%。2016—2022年中国光伏发电年新增装机容量及占比情况如图1所示。

截止至2022年底，中国分布式光伏发电累计装机容量达到15760万kW，装机容量增速自2020年起开始逐步回升。2016—2022年中国光伏发电累计装机容量及其增速情况如图2所示。

2022年，中国工商业分布式光伏发电的业务量大幅提升，区域市场主要集中在长江三角洲地区和东南沿海地区。2016—2022年中国工商业分布式光伏发电累计和年新增装机容量如图3所示。

2022年是中国户用光伏发电取消补贴的第1年，但户用光伏发电几乎未受到政策变化的影响，新增装机容量继续提升。尽管户用光伏发电每年新增装机容量的增速很快，但其市场渗透率（即在可再生能源总装机容量中的占比）仍然较低，仅为6%左右，未来仍具有一定开发潜力。2016—2022年中国户用光伏发电累计和年新增装机容量如图4所示。

1.3.2  区域分布情况

截止至2023年第1季度，山东省、浙江省、河南省、河北省、江苏省5个省份的分布式光伏发电累计装机容量在全国分布式光伏发电累计装机容量的占比合计达到64%。其中，户用光伏市场主要集中在河北省、山东省、河南省等华北地区。截止至2023年第1季度，中国分布式光伏发电的区域分布情况如图5所示。

2  云南省分布式光伏发电的发展现状

2.1  云南省分布式光伏发电装机情况

截止至2023年第1季度，云南省分布式光伏发电累计装机容量为70.1万kW，在全国分布式光伏发电累计装机容量的占比为0.4%，在全国31省（市、自治区）的排名（不包含台湾省、香港和澳门特别行政区）中为第24位。2016—2023年第1季度云南省分布式光伏发电累计装机容量如图6所示。

2.2  整县屋顶分布式光伏发电项目的推进情况

2021年6月，国家能源局综合司开展了整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点方案的报送工作；同年9月，国家能源局综合司公布了整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点名单，共计676个县（市、区），其中，云南省28个县（市、区）被列为整县屋顶分布式光伏开发试点。截止至2023年第1季度，云南省28个屋顶分布式光伏开发试点县（市、区）的建设情况如表1所示。

从表1可以看出：截止至2023年第1季度，云南省28个屋顶分布式光伏开发试点县（市、区）的总规划装机容量为3695900 kW，累计并网装机容量为146727.55 kW，建设完成率不足4%，占全省分布式光伏发电累计并网装机容量的20%。投资开发企业主要为央企、国企和地方国资企业，民营企业的占比较小；从涉及的建设领域来看，投资开发企业更多青睐于工商业屋顶的开发，且针对户用光伏发电项目的开发力度有所提升。

3  云南省分布式光伏发电开发的制约因素探讨

云南省的太阳能资源较为丰富，分布式光伏發电的可开发装机规模较大，运用场景广阔。分布式光伏发电可应用于党政机关、学校、医院等公共建筑，工商业厂房、交通设施、通信基站、居民住宅等建筑物屋顶和外立面，以及具备条件的废弃土地、农业大棚、水利设施等场景。经初步评估，云南省分布式光伏发电的可开发装机容量约为2400万kW。

然而如此大的可开发规模，在全国分布式光伏发电高速发展的背景下，云南省分布式光伏发电的实际开发情况却不尽如人意，开发速度较缓慢。通过对部分试点县（市、区）的投资开发企业和参建方，以及前期相关项目开发经验进行调研，对制约云南省分布式光伏发电开发的因素进行了分析探讨。

3.1  云南省电价水平较低，导致项目的经济效益低

据公开资料整理，从2022年全国各地电网企业代理购电价格来看：1～10 kV电压等级工商业用户侧的全国平均用电价格为0.6198元/kWh，云南省的用电价格为0.4238元/kWh，全国排名（不包含台湾省、香港和澳门特别行政区）第29位，仅比青海省、新疆维吾尔自治区的用电价格高。燃煤标杆电价的全国平均水平为0.3930元/kWh，云南省的燃煤标杆电价为0.3358元/kWh，全国排名第25位（不包含台湾省、香港和澳门特别行政区）。由于云南省的销售电价、余电上网电价较低，导致采用“用户侧自发自用、余电上网”模式的分布式光伏发电项目的投资收益率与其他地区的相比较低，影响了投资开发企业的投资积极性和布局意愿。

3.2  非技术成本的增加，导致项目收益进一步降低

根据梳理得到的部分整县屋顶分布式光伏发电项目的业主优选情况，云南省部分地方政府在招商引资中提出了资源入股、项目分成、捐款、项目配套投资、提前支付项目保证金、约定屋顶租金等投资条件，增加了项目的非技术成本投资，导致项目收益进一步降低，投资开发企业的投资意愿大打折扣。部分地方政府的整县屋顶分布式光伏发电项目的招标要求如表2所示。

3.3  整县屋顶分布式光伏发电项目点多量小，屋顶资源参差不齐，企业开发的协调难度大

多数县（市、区）的党政机关、學校、医院等公共建筑属于“点多量小”，且建设年代久远，屋顶已不具备安装光伏发电系统的条件。同时，地方政府招商引资后的配合支持力度不够，导致投资开发企业需花费大量人力、物力对当地的屋顶资源进行摸排，并需要花大量时间与各屋顶业主商谈合作模式，进一步降低了投资开发企业的投资意愿。

3.4  部分地区电网的网架结构薄弱，难以满足整县屋顶分布式光伏发电的规模化开发

部分县（市、区）电网的网架结构薄弱，电网存在线路严重老化、变压器容量受限等情况，不具备户用光伏发电的接网条件，制约了整县屋顶分布式光伏发电的规模化开发。

4  分布式光伏发电项目开发过程中存在的问题及困难

由于分布式光伏发电项目主要建设在屋顶，与地面光伏电站相比，无需办理环保、水保、安全等各项专篇，且节省了变电站部分设备及集电线路的投资，使其初始建设投资比地面光伏电站的约低0.3～0.5元/W；同时，分布式光伏发电系统所发电量可自用，可抵扣更高额的电费支出，使其自身的收益率比地面光伏电站的高。

分布式光伏发电项目的特点是点多量小，发电、用电并存，涉及利益相关方众多，导致不确定因素较多，且收益分配方式多样。投资开发企业在分布式光伏发电项目的实际开发推进过程中面临一些问题及困难，下文进行详细描述。

4.1  项目业主诉求过高，导致项目收益率达不到投资开发企业内部要求

分布式光伏发电项目因用户自用电比例、自用电价、屋顶条件不同，导致各项目的经济性也不同。部分项目业主不考虑项目本身的实际情况，过分诉求项目收益分成，使项目收益率无法满足投资开发企业内部要求，从而导致项目无法推进。

4.2  项目竞争者较多

屋顶资源好、自用电量大、电价高的工商业厂房是各投资开发企业必争之地。由于该类工商业分布式光伏发电项目的投资开发企业较多，竞争较为激烈，业主可对投资开发企业进行比较，从而选择能提供最大利益的投资开发企业。针对分布式光伏发电项目，五大发电集团及部分电力投资开发央企已将资本金内部收益率要求降低至6.5%～7.5%，从而能给业主提供更大的优惠。

4.3  项目数量众多且区域分散，运维和安全管理的难度较大

以云南省某县屋顶分布式光伏发电项目的开发为例，县（市、区）党政机关、村委会、学校及医院等公共建筑共约100多处，再加上数量较多的农村居民住宅屋顶，项目后期的运维管理难度将进一步加大。地面光伏电站通常建设在距离居民区较远的区域，而分布式光伏发电项目通常与居民区近在咫尺，安全管理的难度也较大，若项目出现意外，会给居民的人身及财产安全带来极大威胁。

4.4  项目前期的开发周期较长，业主耐心有限

分布式光伏发电项目的备案程序已简化，免除了发电业务许可、规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等支持性文件。项目外部审批流程的简化使项目建设周期大幅缩短，但当前央企、国企等投资开发企业的项目内部决策流程较长，制约了项目的快速推进。

5  分布式光伏发电项目的开发建议

在“双碳”目标背景下，中国一直在加快构建以光伏发电、风电等新能源发电方式为主体的新型电力系统。国家在《“十四五”可再生能源发展规划》中明确提出：坚持集中式和分布式开发并举，推动建设一批重大可再生能源基地，大力支持分布式新能源发展。《云南省可再生能源发展“十四五”规划》中提出，要优化布局，全面有序推动风电、光伏发电的开发。计划以整县屋顶分布式光伏发电、产业园区分布式光伏发电和多场景应用分布式光伏发电为重点，建设分布式光伏发电装机容量600万kW。

根据以上背景，结合在分布式光伏发电项目开发过程中遇到的问题及困难，针对投资开发分布式光伏发电项目提出以下建议。

5.1  利用好企业自有产权屋顶，加快分布式光伏发电项目建设

当前，云南省分布式光伏发电项目的投资开发企业大多为各大央企、国企，此类企业自身就拥有多个产业园区、物流园区、各类工业厂房等，且屋顶产权清晰，耗电量较大，因此，利用此类厂房建设分布式光伏发电系统，经济效益明显。建议此类企业利用好自有产权屋顶，协调统筹资源，加快分布式光伏发电项目的建设。

5.2  积极与大型工业园区、大型工业厂房的业主洽谈合作

优先选择资信较好、厂房资源丰富的国有企业、上市公司作为合作对象。合作模式建议采用成立合资公司的模式开展，如此一是可以共同分担项目风险，二是可以排除其他项目竞争者。

5.3  结合乡村振兴战略，在条件利好的情况下适时推进整县屋顶分布式光伏发电项目的开发

整县屋顶分布式光伏发电项目的开发着重关注在地方政府的配合支持力度，以及利益诉求方面，在利益诉求能够满足投资开发企业项目收益率要求的情况下，建议尽快推进整县屋顶分布式光伏发电项目的开发。

5.4  建立远程集控中心

随着投资开发企业后续光伏发电项目的陆续开发建设，分布式光伏发电项目的运维、安全管理难度将进一步加大，建设远程集控中心可有效提高项目的安全生产管理效率，减少项目的人工运维成本。

5.5  优化内部决策流程，加快项目推进

与集中式光伏发电项目不同，分布式光伏发电项目的外部审批流程已大幅简化，项目前期更多的是与屋顶业主进行项目谈判，建议投资开发企业合理设置分布式光伏发电项目的投资决策流程，简化内部立项程序，加快推进项目落地实施。

6  结论

分布式光伏发电项目是实现“乡村振兴”和“双碳”战略目标的重要举措，对推动中国的能源转型、保障电力供应、降低用电成本都具有十分重要的意义。云南省的太阳能资源较为丰富，分布式光伏发电的可开发装机规模较大，运用场景广阔。本文首先对中国分布式光伏发电的发展现状进行了梳理，然后对云南省分布式光伏发电的发展现状进行了分析，并对制约其开发的主要因素进行了剖析，最后对投资开发企业在分布式光伏发电项目开发推进过程中面临的问题及困难进行了总结，并给出针对性地开发建议。积极推动云南省分布式光伏发电项目的建设，从而可降低传统化石能源的用能比例，构建当代农村与城市绿色低碳能源体系，具有较强的经济效益及社会效益。

在分布式光伏发电项目的开发大潮中，各投资开发企业应对项目开发的制约因素进行合理研判，不断探索项目合作模式，在确保自身收益的同时也能为利益相关方带来效益，从而实现多方互利共赢。

[参考文献]

[1] 国家能源局. 关于印发分布式光伏发电项目管理暂行办法的通知：国能新能[2013]433号[S/OL]. （2013-11-18）. http：//zfxxgk.nea.gov.cn/auto87/201312/t20131211_1735.htm.

[2] 国家电网公司. 关于印发分布式光伏发电并网方面相關意见和规定的通知：国家电网办[2012]1560号[EB/OL]. （2012-10-26）. https：//www.doc88.com/p-0761467580842.html.

[3] 国家能源局. 关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知：国能新能[2014]406号[S/OL]. （2014-09-02）. http：//zfxxgk.nea.gov.cn/auto87/201409/t20140904_1837.htm.

[4] 国家能源局. 关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知：国能发新能[2019]49号[S/OL]. （2019-05-28）. https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2019-09/29/content_5434799.htm.

[5] 国家发展改革委. 关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知：发改价格[2013]1638号[S/OL]. （2013-08-26）[2013-08-30]. https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201308/t20130830_963934.html.

[6] 国家发展改革委，国家能源局. 关于完善光伏发电规模管理和实行竞争方式配置项目的指导意见：发改能源[2016]1163号[S/OL]. （2016-05-30）. https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/gbmjcbzc/nyj/201802/P020191205541938724274.pdf.

[7] 国家发展改革委，财政部，国家能源局. 关于2018年光伏发电有关事项的通知：发改能源[2018]823号[S/OL]. （2018-05-31）[2018-06-02]. https：//www.gov.cn/xinwen/ 2018-06/02/content_5295668.htm.

[8] 张敏，刘进，林江刚，等. “双碳”背景下屋顶分布式光伏开发环境效益分析[J]. 能源研究与利用，2021，6：37-41.