浅析一般性转移支付、财政支出结构与经济高质量发展

谭雅文 廖羚羽 陶俞杉 高乐彦 叶恬甜

当前经济高质量发展既是维持社会经济良性健康循环的现实需求，也是解决社会主要矛盾的重要途径，并且大量实践表明，财政分权体制对地方经济发展有明显的激励作用。其中转移支付制度是地方财政收支缺口弥补的重要方式，财政支出结构则是均衡地方财力差距的直接载体，二者作用良好发挥对经济高质量发展有举足轻重的作用。有必要从三者相互影响机制入手，对转移支付制度作出进一步完善，对财政支出结构作出进一步优化，助力区域经济腾飞。

理论概念分析

一、一般性转移支付

转移支付制度本质上是一种区域补偿政策，一定程度的转移支付资金可以对区域之间的财政关系进行调整，有利于实现多个地域基本服务的均等化，以往普遍认为转移支付制度是发挥财政对社会的治理作用、优化税制财政制度、实现共同富裕的重要手段，目前转移支付制度根据转移目标不同，可以分为特殊转移支付、专项转移支付以及一般性转移支付。其中，一般性转移支付也称体制性转移支付，其主要是指由中央对地方财政需要额与支出额进行核查，并依照地方的资源禀赋、人口规模以及客观发展差距等情况，对中央财政资金进行下拨，以对部分发展不平衡地区进行财政层面的资金补助。相较于专项转移支付，一般性转移支付是地方可以根据公告服务需求和发展差异进行自由支配的资金，能够对纵向财力不协调以及与其他地区横向财力差距明显问题进行缓解，主要目的是促进地区在某一段时间内实现财力均等化，以维持地区发展的稳定性。

二、财政支出结构

财政支出结构是指各类财政支出在总支出额中的具体比重。从因果视角看，财政支出不仅是地方公共服务活动资金来源，同时也是各项政府活动所产生的具体成本。因此，地方在经济发展中所制定的政策偏向点，会对财政支出结构产生直接影响。目前我国对财政支出坚持精细化管理理念，要求根据政府职能和地区经济性质进行综合管理。而财政支出维度上，主要有基本社会保障支出、维持就业支出、地方安全支出、医疗卫生支出、科学技术及教育支出、基层事务支出、文化及交通支出等等，细分来看目前财政支出结构有20余类。在整个财政支出结构中，分类不同，计算结构数值的标准也不尽相同。例如，从用途视角来看，生产建设类的支出和民生类支出呈现出互斥性特点，二者联合计算才为地方总预算支出。其中民生类支出主要包括公共安全、社会保障、环境保护等，生产建设类支出主要有资源勘探、金融监管、商业服务等。支出类型不同，具体结构比值计算方式也有差异。无论何种类型的财政支出结构，其比值高低在经济发展中代表意义相同，财政支出结构中占比较高的支出额，则表示区域经济发展更侧重于该领域，在资金转移支付上投入的资源更多。

三、经济高质量发展

经济高质量发展是现代化社会构建本质要求，涵盖五项基本内容，即创新、协调、绿色、开放、共享。首先，经济高质量发展代表着经济质与量的融合，是我国经济发展的主要方向，要求在提升民众生活水平的同时兼顾区域生态环境的健康。经济高质量发展是有新时期特征的社会指导方向，当前各个地区均通过科学技术水平创新来提升经济建设效率，进而提高经济高质量发展水平。其次，开放发展和共享发展也是经济高质量发展所秉持的重要理念，其中开放发展是指重视国外市场，通过国内国外市场的有效配合促进经济总量提升，共享发展则是要在经济产值提升的同时，实现民众幸福感、安全感以及公平感的提升。也有越来越多的学者认为，经济高质量发展还应包括缓解较大的城乡差距、改善地方经济发展不均衡、产业结构比重不合理等现实问题。而上述问题的解决，离不开转移支付制度和财政支出结构优化的扶持。最后，经济高质量发展倡导一种绿色理念，要求区域经济发展方式由以往的传统粗放型经济转化为集约高效型经济，通过人与自然的和谐共处来减少经济发展隐患，保障经济发展质量。总之，经济高质量发展就是特定时期内，地区围绕着经济总量提升，在社会、生态、民生多个领域做到的动态平衡。

一般性转移支付、财政支出结构与经济高质量发展作用机理分析

一、一般性转移支付对经济高质量发展的作用

一般性转移支付实际应用中将公共服务均等化的实现作为基本导向，主要目的是平衡地区之间在财富水平上存在的客观差异，中央不规定资金应用方向，由地区根据发展情况自行安排资金用途。首先，部分地区的可支配收入有所提升，一些领域内的收支缺口得以平衡，能够刺激地方政府提升自己在公共服务上的支出效率，进而能够推动经济高质量发展。一般性转移支付本质上也属于财政补贴，能够有效激励地方部门将自身的管理行为向中央规定靠拢，从宏观上与长期经济发展战略保持一致，避免短期投资活动，经济发展中的资源配置效率明显提升，为经济高质量发展夯实环境基础。其次，当地区公共支出水平出现增长后，属于公共产品的正外溢性就会显露出来，地区各项资本要素的生产效率明显提升，提高经济发展水平。最后，当地区的可支配资金水平出现增长后，能够避免地方政府对预算外收入的汲取欲望，能对经济发展中的一些部门债务风险做到有效规避，进而保持经济的健康增长。同时，要注意把控转移支付的资金力度，避免因为中央转移资金较多，引起经济发展一般地区过度依赖转移支付而丧失发展积极性与动力，以及经济良好地区为留住转移资金降低经济支出的问题。

二、财政支出结构对经济高质量发展的作用

以往普遍认为实现经济高质量发展，能够有效缓解社会矛盾。一方面，财政支出结构的优化能够实现一些经济建设类投资的合理优化，弥补公共产品的不足，带来一些较强的投资驱动效应，为经济高質量发展增添动力。例如，一些基础设施的建设可以为经济加速发展铺平道路，完善的基础设施建设可以有效优化市场环境，降低市场交易成本，促使生产要素合理配置助力产业结构优化。另一方面，财政支出结构的优化通常代表民生性财政支出的提升，其中一些医疗、教育以及社会保障方面的财政支出可以让地区引入更多高质量劳动力，提高区域内人力资本水平，保证经济发展中有丰沛的人力资源。总之，一些民生类财政支出和经济建设类财政支出都可以有效促进经济发展质量，但由于财政支出结构中资金水平是有限制的，二者会出现交替变化比值的情况。此时选择合适的结构比值对经济高质量发展就显得尤为重要，如针对财政收入水平较为发达的地区，可以在支出结构优化上多倾向于民生类资金支出，而对一些财政收入水平相对不足的地区，则需要让财政支出结构中经济建设类支出的占比相对提升，才能有效促进经济高质量发展。

实现经济高质量发展建议

一、完善转移支付制度

首先，根据转移支付的主要目的对转移支付包含的类型进行科学设计，发挥不同转移支付类型的独特作用，确保不同类型的转移支付制度能够帮助地方承担相应的职能，这也是转移支付制度应有的初衷。然而，目前部分地区对不同类型转移支付制度的功能存在区分不明情况，限制了转移支付作用效果发挥，各类型界限不明导致资金分配不合理。例如，在一般性转移支付应用上，存在很多指定用途的支出项目，整体支出缺少均衡性，导致地区对一般性转移支付的资金实际支配力不高。其次，有必要对转移支付类型进行科学设置，赋予不同类型转移支付各项专属作用。如针对一般性转移支付制度的使用，要求各地方根据自身发展水平，对资金在各个领域的使用进行因地制宜的安排，将收支缺口的缓解作为资金使用方向。其间对一般性转移支付资金的使用情况加强监管，并根据资金带来的社会改变评估资金使用效果，合理调配资源配置，保障一般性转移支付的积极作用能够发挥。最后，针对特殊转移支付，则需要将其划分为就业保障、基本民生维持、市场主体活性保证等，制定各个领域的资金使用标准，并尽可能扩大资金使用方式，使转移资金使用更加灵活，如通过减租减息、减税降费、投资水平和消费水平的扩大等方式维持资金平衡。总之，划分转移支付应用类型，设立科学标准，规范资金使用，可以有效发挥不同支付类型的专属作用。

二、优化财政支出结构

一是坚持因地制宜原则，根据地区发展特点划分相应的财政支出结构。以往经济发展实例充分表明，当民生性财政支出在整个支出结构中有较高的占比时，经济更容易实现更高质量发展。但由于不同地区在实际经济水平和资源禀赋上存在差异，这种影响也具有差异性，因此，各个地区真正适配的财政支出结构有所不同，在财政支出结构优化上，要避免盲目对其中一个类型的支出占比进行提升。应根据经济发展动态制定最优的财政支出结构，以有效优化经济资源配置，充分发挥财政资金助力经济发展的效用。二是加强支出管理，提升财政资金的支出效率。在保证财政支出结构合理的前提下，将财政支出资金的价值发挥出来。结合以往财政支出问题来看，发现导致财政支出资金难以发挥作用的重要原因是对财政支出结构缺少监管，导致资金支出方向和理想效果出现偏差。因此，有必要加强财政资金支出预算管理，收集多个部门和社会民众的意见，保证一些重大预算科学合理，并详细监督预算资金有无按照支出计划进行详细落实。三是从社会民众监督方面，可以采取上级部门、审计部门和民众监督三个角度相结合的方式，加强财政支出的监管，确保各项支出资金能够按照使用计划规范拨付到指定项目，提高支出资金的使用效率。

综上所述，一般性转移支付的提升能够让财政支出结构中民生方面支出占比扩大，对经济高质量发展产生一系列间接性作用，但是這种间接性作用和区域异质性有较大关联，因此不同地区要有适合本地区发展的财政支出结构。总之，可以根据地区发展现状，对一般性转移支付资金的使用标准进行优化，并制定符合地区发展特点的财政支出结构调整策略，以规划合适资金用于改善民生发展，有效促进经济高质量发展。（作者单位：1.中央财经大学财政税务学院；2.中央财经大学商学院；3.中央财经大学统计与数学学院、数学教学部）