新疆生产建设兵团推进新时代水土保持高质量发展的思考

孙斐 左强

［关键词］ 高质量发展；水土保持；新疆生产建设兵团

［摘 要］ 新疆生产建设兵团所辖区域是我国水土流失最严重的地区之一，多年来水土保持工作取得了显著成绩，但由于自然禀赋较差，技术、人员力量薄弱，因此水土保持工作与先进地区还有较大差距。介绍了新疆生产建设兵团水土保持发展历程和存在的问题，并从明确工作目标、构建新工作格局和细化工作任务等方面提出了加强新时代水土保持工作的建议。

［中图分类号］ S157 [文献标识码] C DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.03.001

［引用格式］ 孙斐，左强.新疆生产建设兵团推进新时代水土保持高质量发展的思考[J].中国水土保持，2024（2）：1-3，10.

新疆生产建设兵团（以下简称“兵团”）成立于1954年，承担着屯垦戍边职责，实行党政军企合一体制，是一支维护西部边疆国土安全，促进新疆稳定繁荣、民族和谐的重要力量。兵团现辖14个师市、178个团场，总面积7.02万km²。兵团的发展史就是一部与水、旱、风、沙等灾害斗争的历史。兵团成立初期，肩负屯垦戍边的使命，遵循“不与民争”的原则，各团场大多驻守沙漠周边和边境沿线，所在区域自然条件恶劣，生态环境脆弱，水土流失十分严重。进入21世纪，随着西部大开发战略的实施，兵团高度重视水土流失问题，将水土流失治理作为保障兵团生态安全和经济社会可持续发展的一项长期战略任务。进入新时代新阶段，我国经济社会发生深刻转变，水土保持工作面临的形势任务也发生了很大变化。兵团水土保持工作要立足新的时代特点和历史方位，对新阶段水土保持工作进行系统谋划与安排部署，坚定不移贯彻生态文明思想，坚持不懈开展水土流失综合治理，推动形成水土保持工作合力，持续改善兵团水土流失状况，抢抓加强新时代水土保持工作的战略机遇，深挖发展潜能，落实落细工作任务，为全面建设社会主义现代化美丽兵团提供有力支撑。

1 兵团水土保持概况

1.1 水土保持工作历程

在特殊的管理体制下和发展历程中，兵团水土保持工作起步较晚。20世纪五六十年代围绕垦荒造田、扩大耕地，兵团大力兴修水利，营造防风固沙林，初步形成灌区内部农田防护体系。七八十年代初期，随着绿洲面积不断扩大，出现了水资源利用不合理、天然林草植被退化衰败、绿洲外部生态环境恶化，以及水、旱、风、沙灾害加剧的情况，虽然这一时期兵团有针对性地进行了局部治理，但投入有限，治理效果不显著。之后，随着“三北”防护林等工程的实施，兵团不断加大水土流失治理力度，特别是《中华人民共和国水土保持法》颁布实施以后，水土流失治理逐步由单项措施向综合治理转变，至90年代末，植树造林保存面积达13万hm²，一定程度上遏制了水土流失的发生发展。随着国家水土保持重点工程的建设，兵团通过重点治理与生态修复相结合的方式，以植物措施和工程措施为主，逐年实施了多项治理项目，治理成效显著。2005年，兵团成立了专门的水土保持监测单位——兵团水土保持监测总站，自上而下完善了监测网络体系。2014年9月1日施行了《新疆生產建设兵团实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》，2017年3月批复了《新疆生产建设兵团水土保持规划（2015—2030年）》，明确了今后一段时期水土保持的目标、任务、布局和对策措施。经过几十年的探索实践，兵团水土保持工作不断完善和深化，通过探索综合治理模式、加强生产建设项目水土保持监督管理、强化监测评价，水土保持工作逐渐步入规范化发展轨道。

1.2 水土流失现状

多年来，在党和国家的关心支持下，兵团水土保持工作取得了显著成绩，为经济建设和改善民生做出了积极贡献，但干旱缺水、水土流失严重、生态环境脆弱的状况没有从根本上改变，水土流失防治任务依然艰巨。根据兵团2022年水土流失动态监测结果，兵团现有水土流失面积31 031.94 km²（未计入冻融侵蚀面积2 887.83 km²），占兵团总面积的44.21%，其中水力侵蚀面积3 399.38 km²、风力侵蚀面积27 632.56 km²，分别占总面积的4.84%、39.36%；按侵蚀强度分，轻度22 243.17 km²、中度4 297.08 km²、强烈1 700.42 km²、极强烈875.38 km²、剧烈1 915.89 km²，分别占水土流失面积的71.68%、13.85%、5.48%、2.82%和6.17%。总体看，水土流失类型以风力侵蚀为主，强度以轻、中度为主。按土地利用类型分，草地、耕地、其他土地（盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地）是兵团水土流失的主要来源地类。2022年兵团水土保持率现状值为55.79%。根据动态监测成果测算，2025年水土保持率目标以56.31%为宜，高于新疆维吾尔自治区2025年水土保持率目标值49.50%。

2 水土保持存在的问题

2.1 水土流失问题严重，治理任务依然艰巨

从治理速度看，尽管近5 a来治理进程加快，年均投资4 000万元，年均治理面积达90 km²，但相比水土流失面积总量而言，治理进度仍然缓慢，自然条件较好、配套设施建设难度小的团场或区域多已治理。各团场多处于干旱、极干旱区域，植物措施建设需配套灌溉措施，管护成本高；不需治理与不可完全治理区域面积占比大，可集中连片治理区域少，治理任务依旧艰巨。随着新时代对水土保持治理提出了更高的要求，对生态清洁小流域建设等的治理要求不断提高，但是兵团暂未开展小流域划分等基础性工作，水土流失治理急需提质增效。

2.2 人为水土流失问题突出，监管能力需加强

随着兵团现代化建设的加速推进，生产建设项目造成的水土流失成为被关注的焦点。兵团项目建设地点多位于风蚀区，而戈壁等风蚀区在未扰动的情况下多处于平衡状态，水土流失量极小，但在开挖建设后，若没有采取及时有效的水土保持措施，则水土流失将非常严重。2019年以来，兵团水利局组织开展了7 834个生产建设项目疑似违法违规扰动图斑复核工作，下达整改通知书2 249个，有效震慑了生产建设项目违法违规行为，但由于兵团地域分散，监管战线长、范围广，特别是缺乏专门的监督管理机构，因此常常出现监管滞后的情况，加之信用监管、联合监管和联动执法等机制尚未建立，监管力度不够，部分生产建设单位对水土保持工作重视程度低，未批先建、未验先投等问题仍非常突出，人为水土流失监管需进一步加强。

2.3 水土保持监测能力薄弱，监测体系尚需完善

兵团现仅有水蚀、风蚀各1个水土流失综合监测站点。受监测技术力量薄弱、监测环境艰苦、监测人员稳定性差，以及监测手段自动化、信息化程度低等诸多因素影响，现有站点监测数据不完整，不能准确、有效地反映兵团水土流失状况。特别是兵团辖区地域跨度大，地貌类型多，水土流失点多面广、影响因子复杂，现有的两个监测站点覆盖范围有限，监测网络体系不健全。此外，各级监测机构缺乏能够独立开展水土流失动态监测的技术力量，监测评价能力也有待进一步提高。

2.4 水土保持投入不足，机制有待完善

兵团水土流失综合治理资金来源单一，主要依靠国家投入，投入总量小，师市配套资金困难，社会投入渠道尚未建立。兵团水土流失治理难度大，投入不足，治理标准不高，配套设施不完善，部分地区治理效益不显著，水土保持设施建成后缺乏后续管理维护资金，功能难以持续、长久发挥。此外，兵团水土保持补偿费征收使用管理办法尚未印发，已征收的补偿费无法用于水土流失预防治理。

2.5 水土保持管理创新能力不能适应新形势要求

《新疆生产建设兵团水土保持规划（2015—2030年）》已印发多年，需进一步修订。兵团各级水土保持目标责任制考核尚未落实。科技创新力量薄弱，水土保持科普宣传和普法教育力度不足，各局、部门之间工作合力尚未形成。兵团水利局水土保持处与规划计划处、农牧水利水电处三处合一，在编在岗仅2人，无专职水土保持工作人员。作为技术支撑的兵团水土保持与水利发展中心，水土保持科仅1人在编在岗，各师市水利局水土保持工作岗位均存在人员力量不足现象。

3 新时代水土保持高质量发展实施路径思考

3.1 明确总体目标

计划到2035年，兵团“一线一带两环”（西部边境水土流失防治线、天山水源涵养生态维护带、环准噶尔盆地和环塔里木盆地）的水土流失得到全面治理，水土保持治理体系全面完善，人为水土流失得到全面控制，监管能力基本实现现代化，生态系统水土保持功能显著增强，水土保持率达到57.69%。

3.2 构建新工作格局

水土保持工作综合性强、涉及面广，应建立由兵团党委有关领导任组长的水土保持局际协调机制，全面加强兵团水土保持工作。

各师市应成立相应领导机构，统筹发挥各部门职能作用，健全完善兵团负总责、师市团抓落实的水土保持工作机制，树立“大水保”理念，凝聚各方力量，充分发挥企业主体责任，充分调动社会力量的积极性，推动形成兵团新时代水土保持工作的合力。把水土保持工作摆在经济社会发展和生态文明建设大局中进行统筹谋划和思考，落实山水林田湖草沙一体化保护和系统治理要求^[1]。

3.3 细化工作任务

1）全面加强水土流失预防保护。水土流失预防保护是实现水土流失状况持续改善的前提条件。建立兵团水土保持空间管控制度，分类分区提出水土流失重点预防区、重点治理区和水土流失严重、生态脆弱区域的差别化保护治理措施。以节约优先、保护优先、自然恢复为方针，结合自然资源、生态环境、林业和草原等部门实施的重要生态系统保护和修复重大工程，围绕伊犁河、额尔齐斯河、塔里木河等重要河流源头和岸线（兵团河湖段）、师市重要集中式饮用水水源地、国家级和兵团级水土流失重点预防区、水蚀风蚀交错区等重点区域，从源头、重点区域、生态系统3个维度，统筹推进兵团水土流失预防保护，加强封育保护，促进生态系统自我修复，提升森林、草原、农田和城市生态系统水土保持功能和生态产品供给能力。

2）依法严格人为水土流失监管。聚焦有效管住人为水土流失增量，通过建章立制、创新方式、落實责任，实现人为水土流失依法监管、严格监管、科学监管、精准监管、信用监管、协同监管。依法落实生产建设项目水土保持方案制度，加强全链条全过程监管，督促指导生产建设单位依法履行水土流失防治责任^[2]。开展年度生产建设项目水土保持监督检查专项行动，组织完成一年两次水土保持遥感监管，依法依规查处各类违法违规行为。健全信用分级分类监管和激励惩戒机制，开展水利、自然资源、生态环境、林业和草原等多部门联合监管、联动执法。深化“河湖长+检察长”机制，充分发挥司法保障作用，全面提升水土保持执法效能^[3]。压实企业防治责任，严格落实水土保持“三同时”制度，大力推行绿色设计、绿色施工，最大限度减少可能造成的水土流失。

3）加快推进水土流失重点治理。水土流失治理是水土保持工作的立身之本。新时代新阶段，人民群众日益增长的优美生态环境需要、山水林田湖草沙系统治理要求对小流域综合治理提出了新的更高要求。统筹划定兵团小流域，以流域水系为单元，整连、整团一体化推进小流域综合治理，切实发挥水土保持重点工程生态效能。加强额尔齐斯河流域、奎屯河-博尔塔拉河、准格尔盆地南缘、伊犁河谷和塔里木河流域等兵团级水土流失重点区域水土流失综合治理。做好生态清洁小流域规划，统筹水系整治、污水垃圾处理、人居环境改善、生态产业发展，协同水土流失治理和水美乡村建设，着力推进水土保持生态产业优势转化，助力乡村振兴。推广兵团特色水土流失治理模式，如在自然禀赋较好的水蚀地区优先开展小流域综合治理试点工作，在沙漠边缘风蚀地区推广沙障、草方格，通过新植沙生植物的方式构建绿色生态带，推广沙生产品，发展沙产业链，做好示范引领。

4）加强水土保持监测基础支撑。构建兵团立体化监测网络，提高监测站点覆盖面，建议在准噶尔盆地和吐哈盆地周边师市增设监测站点，并对已建监测站点进行升级改造。按年度组织实施兵团全覆盖水土流失动态监测，优化兵团南疆风蚀因子系数，提高监测精度，强化监测成果应用。以草地作为兵团水土流失“减量”的重点，开展退化草原修复治理，持续增强草原涵养能力，提高草原生态系统质量和稳定性，落实草原禁（休）牧和草畜平衡制度。把耕地作为兵团水土流失“降级”的重点，加强农田生态系统保护，实现耕地用养结合，加大田块整治、土壤改良、灌溉与排水、农田防护与生态环境保护力度，持续推进农田牧场防护林带建设。

5）提升水土保持管理能力。加强兵团现有水土保持规划管理，及时制定或修订兵团、师市两级水土保持规划，落实规划实施责任，健全规划实施跟踪监测评估机制，发挥规划约束保障作用。鼓励引导社会资本参与工程建设，完善工程建管机制，明确管护主体，落实管护责任。依托兵团水利信息平台建设，构建兵团水土保持应用系统，推进水土保持、气象、自然资源等数据资源共享，加强数据分析、智慧管理和深度应用。依托高校、科研院所及科技公司推进水土保持科技创新。鼓励建设兵团级水土保持领域重点实验室，加快关键技术成果转化和推广应用。

6）做好水土保持支撑保障。开展兵团水土保持目标责任考核，健全、完善考核机制，建立水土保持激励机制，强化考核结果的应用。加强资金保障，规范水土保持补偿费征收使用管理，主要用于水土流失综合防治、监督管理和监测评价等工作。加强水土保持队伍建设，加强业务技能培训，配齐配强工作力量。加大水土保持科普宣传和文化建设力度，营造水土保持高质量发展的良好氛围。

4 结束语

以中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代水土保持工作的意见》为契机，落实落细新时代水土保持工作要求，从3个方面探讨了兵团新时代水土保持工作目标实施路径，以期为促进兵团新时代水土保持高质量发展提供有益参考，站在人与自然和谐共生的高度，坚定不移做好新时代水土保持工作，建设美丽兵团，当好“生态卫士”。

[参考文献]

[1] 乔殿新.水土保持高质量发展思考[J].中国水利，2020（1）：18-21.

[2] 蒲朝勇.以體制机制政策创新为抓手推进新阶段水土保持高质量发展的思考[J].中国水利，2023（10）：4-8.

[3] 关于推进水土保持高质量发展的若干措施[J].河北水利，2023（5）：7-8.

收稿日期： 2023-09-13

第一作者： 孙斐（1974—），男，甘肃兰州人，高级经济师，新疆生产建设兵团水利局副局长（正局级），工学、管理学双学士，主要从事水利规划计划、水土保持和人事管理工作。

通信作者： 左强（1991—），男，吉林延边人，工程师，硕士，主要从事水土保持工作。

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（责任编辑 李杨杨）