苏州区域一体化下的城际铁路运营管理模式研究

□ 路明鉴 张 华 赵文官 杨越思 冯力源

一、苏州市城际铁路特征

根据《长江三角洲多层次轨道交通规划》、《江苏省“十四五”铁路发展暨中长期路网布局规划》，苏州市城际铁路近期将形成苏锡常城际铁路、如通苏湖城际铁路、苏淀沪城际铁路以及水乡旅游线构成的“三横一纵”四线格局。从功能上来看，各线路均服务于苏州及周边城市的联系，其运输组织、运营管理等方面既有别于国铁干线，又不同于城市轨道交通。

二、国内铁路运营管理模式

目前，国内轨道交通运营管理模式主要有委托运营和自主运营2 种模式。委托运营管理是指由投资主体成立的项目公司，将城际铁路的客运组织、调度指挥、设施维护维修等业务全部或部分委托给具备资质的铁路运输企业管理（如铁路局），项目公司拥有资产所有权，如沿线车站、路桥梁隧、接触网、通信信号等设施设备。自主运营模式可根据自营业务范围，细分为以下2 种子模式。

1.完全自主运营模式

该模式下，城际铁路公司拥有完整、独立的调度指挥机构，同时拥有“车、机、工、电、辆”等完成运输任务所必须的专业部门，负责全部固定设施设备和移动设备的养护及线路的运输组织工作。

2.部分业务委外的自主运营模式

该模式下，城际铁路公司仍然拥有完整且独立的运营调度机构，但为了减轻负担并提高效果，会将部分业务委托给其他机构。

三、铁路运输运营管理主体关系

在铁路运输企业准入许可的申请主体认定中有3 个重要角色：产权主体、经营主体和生产主体。三者之间的关系随着企业采取不同的运营管理模式会有所不同。产权主体是指铁路相关设施设备财产所有人，即拥有铁路线路等固定设施或机车车辆等移动设备的企业或个人；经营主体是指与旅客、托运人签订运输合同、收取运输费用、出具运输票据的企业或个人；生产主体是指为旅客、货物提供空间位移服务的企业或个人。

根据上述3 种运营管理主体，可将近期运营方案归结为4 大类：线路产权方合资成立运营管理公司、线路产权方将生产业务外包、线路产权方委托具备铁路运输资质的企业运营管理以及线路产权方自主运营。

四、苏州市城际铁路运营管理模式选择

1.线路产权方合资成立运营管理公司

针对两条产权所属不同且存在过轨跨线运输需求的线路，拥有产权的两方公司合资成立一家运营管理公司。以苏锡常城际先导段为例，该线路与相邻城市市域JM线相衔接，两线未来将实现互联互通跨线运行。先导段产权主体为江苏省、市联合成立的项目公司（下称先导段项目公司）。先导段项目公司可与JM 线项目公司成立先导段-JM 线铁路运营管理公司（以下简称合资运营管理公司），由双方共同负责苏锡常先导段与JM线的日常运营管理、设施设备维护等工作。

此模式下，合资运营管理公司内部设置独立的生产调度指挥系统、车、机、工、电、辆、供电等专业性基础设施设备以及相应的管理部门。合资运营管理公司应当取得铁路运输许可证，并承担全部铁路运输相关业务或者主要业务，此时经营主体和生产主体的角色均由合资运营管理公司承担。合资运营管理公司设置联合调度指挥中心，处理本线及跨线列车的日常行车调度工作，直接对基层设备进行远程控制。这种集中调度的模式管理层次少、机构设置简单、中间控制环节少，有利于发挥综合调度指挥的功能，实现城际铁路网络经济效益最大化。

2.线路产权方将生产业务外包

生产业务外包是指线路产权方与一家或多家企业签订协议，由一家或多家企业分别承担铁路运输生产主要业务。此模式下，线路的经营主体仍是线路产权方，即由线路产权方申请铁路运输许可证，并对线路的运营承担主要责任。包括与旅客、托运人签订运输合同、收取运输费用、出具运输票据等业务。此模式下的生产主体为与线路产权方签订协议的一家或多家运输企业，其主要任务是为旅客提供空间位移服务，保证铁路运输生产安全及运输服务质量。先导段项目公司在生产业务外包模式下，可与相邻核心城市市域铁路运营公司签订协议，将负责苏锡常先导段-JM线贯通后本线及跨线的生产调度指挥及运输组织等生产业务外包给相邻核心城市市域铁路运营公司管理。

3.线路产权方委托具备铁路运输资质的企业运营管理

先导段项目公司作为线路产权方，直接将运营管理委托给具备铁路运输资质的企业，将同时承担运营主体和生产主体。比如，可直接委托相邻核心城市的市域铁路运营公司负责线路的运营管理。

4.线路产权方自主运营

线路产权方即先导段项目公司自主负责线路日常运营及管理工作，先导段项目公司申请铁路运输许可证，将同时作为产权主体、经营主体和生产主体的角色。此模式下可能存在2 种情况：①线路贯通运营后，由先导段项目公司接管JM线的调度指挥权，先导段项目公司拥有全线的调度指挥权；②线路贯通运营后，先导段项目公司负责本线的生产调度指挥工作。涉及到跨线运输时，通过建立协调机制，与JM线的生产主体进行协商运营，在分界口进行调度指挥权的转移。

5.近期方案比选分析

在长三角一体化发展的趋势下，轨道交通方面需要打破地域空间限制、行政区划束缚和行业管理分割，在设施互联互通的基础上，逐步实现一体运营、一体管理、一体服务的发展新格局。先导段项目公司短期内主要面临2 个问题：①缺乏调度列车跨市运输的技术能力；②资金和人力资源支持不足，无法有效统筹长三角区域的轨道交通资源。考虑到先导段项目里程较短，先导段项目公司若要在短期内实现自营，需要购买车辆、培养人才，成本过高，而且与对于跨区域、跨制式的轨道交通互联互通方面，协调工作困难，无法达到运输资源利用最大化，会造成运输效率降低、影响旅客出行服务质量等问题，因此并不建议由先导段项目公司自主运营。

随着城际及市域交通联系日趋网络化，各通道的客流特征呈现复合化，对运营主体提出更高要求。城际公司作为项目资产的所有单位，若无运营自主权，提出的根据客流情况优化列车开行方案、提高效益等措施将很难实现。站在产权方自身长远发展的角度，委托经营模式下产权方将运营和调度指挥权委托给其他运输企业，产权方企业内部有关运营管理和调度指挥的部门建设和发展仍是空白，无法增强和促进企业自身相关领域的发展，不利于企业的长久可持续发展。因此，并不建议由先导段项目公司采取委托运营的模式。此外，近期运营管理模式的选择对中远期的发展方向具有铺垫和借鉴作用，而中远期的规划对近期又有引导的趋势，因此需要站在全方位的角度进行分析。从“长三角一体化”的国家战略层面出发，苏州市拥有得天独厚的区位优势。若要开展运营管理必须借此机会建立调度指挥机构，将线路的调度指挥权控制在手，为未来网络化运营以及长三角地区一体化运营打下基础。苏州市近期如能与相邻核心城市共同设立联合调度指挥中心，在运营管理层面可借助相邻核心城市较为成熟的经验学习借鉴、取长补短。通过这种联合机制加快组建自己的运营管理团队，提升调度指挥专业性。

综上所述，在长三角轨道交通一体化的长远发展趋势下，结合苏州城际、市域线网特点，同时考虑苏州城际铁路有限公司自身长远的发展角度，给出如下比选结果。

（1）备选方案一：线路产权方合资成立运营管理公司，并将联合调度指挥中心设立在苏州市。合资运营管理公司成立苏锡常-JM线联合调度指挥中心，在线路贯通运营后进行统一调度指挥。方案汇集合资双方的力量，充分发挥双方自身企业和资源优势，避免了自主运营下前期基础设施、移动设备等投入大，劳动成本高的劣势以及委托运营下产权方无自主运营权的缺点，促进双方实现共赢发展。苏州方面可借此机会，将联合调度指挥中心设立在苏州市，为当地轨道交通运营管理、技术、人才、经验输出做好储备，为实现城际、市域（郊）铁路路网互联互通累积相关经验，最终为江苏省成立联合调度指挥中心创造有利条件。

在合资运营公司日常管理过程中，双方逐渐形成清晰的责权划分方法和合理的费用清分制度。同时，双方还进行了轨道交通运营管理企业标准体系的制定与完善，以提高轨道运营安全、服务质量和运营效率。该模式的开展有利于企业在初期探索跨区域一体化经营方法，并在小规模范围内按照“市场化运营、集约化管理、品牌化建设”的总体要求，提升轨道交通运营综合竞争力和服务保障能力。当该合资运营管理公司业务成熟后，其将发挥示范带头作用，推动出资双方及双方上级公司开展更高层次的合作，进一步扩大一体化运营线网规模，以实现跨行政区域、跨产权主体的一体化运营。

（2）备选方案二：苏州城际铁路有限公司将生产业务外包。考虑到先导段线路里程较短，也可考虑将生产业务外包的模式。苏州城际铁路有限公司作为线路的产权主体和经营主体，将本线的生产权以签订协议的方式交给第三方运输企业。例如，相邻核心城市市域铁路运营公司。当涉及到跨线运输时，通过建立互联互通协调机制，与JM线的生产主体进行协商运营，在分界口进行调度指挥权的转移。目前两地已基本确定采用此模式，将先导段运营管理委托相邻核心城市市域铁路运营公司负责。

6.中期方案

随着一体化运营线网的扩大，考虑在江苏省政府及相关市政府统一规划指导下，由苏州城际铁路公司与江苏省铁路集团等资产主体具体实施，合资成立运营管理公司，考虑到苏州是多条城际铁路的交汇处，建议在苏州市建立江苏省苏锡常都市圈城际铁路联合调度指挥中心，负责对苏锡常都市圈内城际和的运营管理。随后与其他城市城际、投资主体就协同发展下城际线路贯通运营进行协商，共同构成统一的江苏省城际铁路联合调度指挥中心，负责对江苏省内部轨道交通的日常运营发展进行统一管理，确保全省范围内运营组织协调一致，形成统一的省内一体化运营管理模式，便于与上海、浙江进行对接。

7.远期方案

在远期规划中，通过江苏、上海、浙江两省一市之间的沟通协商，建议成立长三角地区城际铁路一体化运营联盟，共同协商完成跨区域间城际铁路的运营管理工作，从而实现长三角区域的政策衔接、资源共享，有效平衡各个地方的利益,形成长三角一体化运营模式，实现区域交通的共同发展。

五、结语

通过对长江三角洲多层次轨道交通规划以及苏州城际铁路规划情况的分析，按近期、中期和远期分别提出方案：近期，建议苏锡常先导段运营管理由线路产权方合资成立运营管理公司负责，或者由项目公司将生产业务外包，便于与JM 线贯通运营；中期，可考虑在江苏省政府及相关市政府统一规划指导下，合资成立运营管理公司，考虑到苏州是多条城际铁路的交汇处，建议在苏州市建立江苏省苏锡常都市圈城际铁路联合调度指挥中心，负责对苏锡常都市圈城际铁路的运营管理；远期，建议成立长三角地区城际铁路一体化运营联盟，共同协商完成跨区域间城际铁路的运营管理工作，实现区域交通的共同发展。