天水古城立法保护问题调研报告

中共天水市委党校　天水市政府研究室调研组

天水具有8000多年的文明史、3000多年的文字记载史和2700多年的建城史，是人文始祖伏羲的诞生地和华夏文明重要发祥地之一，是中国历史文化名城，伏羲文化、大地湾文化、麦积山石窟文化、秦早期文化、三国文化积淀深厚，素有“陇上江南、羲皇故里”的美誉，现有各类不可移动文物点2155处。尤其以秦州区西关、伏羲庙、胡氏民居为代表的天水古城元明清古建筑群，被著名古建筑学家罗哲文先生称赞为“甘肃省唯一的、也是全国罕见的具有典型明代建筑风格的古民居建筑宅院群”，是古城天水的灵魂所在。在不断加强历史文化遗产保护的同时，天水古城各类古建筑保护仍然存在如古城保护的管理体制和监督机制的完善、文物保护和商业开发的平衡、部分建筑群规划保护和古城全域性保护的统一等问题。开展天水古城立法保护问题研究，以立法方式筑牢天水古城文化遗产的法律保护屏障，是贯彻落实习近平文化思想、践行依法治国理念的具体行动，也是统筹实施古城保护开发、推动文化旅游融合发展的现实需求。

一、存在的主要问题和立法保护的必要性

（一）天水古城的概念和范围

天水古城是指明清以来形成的秦州五座东西相连的城池内及周边现存古建筑群落的统称。按照现存古建筑分布特点，狭义上的古城是指以伏羲城和西关城为主，包括伏羲庙、西关古城一二期、玉泉观、山陕会馆、胡氏民居、秦州文庙、陇南书院、后街清真寺等古建筑群在内，范围东起青年北路，西至伏羲路，北到成纪大道，南抵南明路。广义上的古城包括南郭寺、万寿宫、纪信祠（城隍庙）、泰山庙、诸葛军垒、李广墓、忠武巷周务学故居、东关城墙遗迹等。

（二）天水古城保护的范围和对象

保护范围以狭义的天水古城为主体，包括广义范围内各类历史文化遗存，即5城（伏羲城、西关城、中城、大城、东关城）相衔的城市格局、2个建筑群（伏羲祭祀建筑群、西关片区古民居群）、6个历史文化街區（伏羲城、三新巷、育生巷、澄源巷、自由路、自治巷）整体风貌，7大类遗存（古街巷、古民居、古寺庙、古书院、古官衙、古城墙、古树名木）。

（三）古城保护存在的主要问题

1.部分街区人居环境较差，安全隐患严重。这里主要指保存原貌的天水古城二期即育生巷、忠义巷、自治巷三个片区，以及忠武巷、泰山庙、澄源巷等区域。这些片区的古建民居多为元明清至民国时期土木砖石结构建筑，历经风雨沧桑，普遍已木朽墙倾，特别是受“5·12”地震灾害影响，大多已成危房。由于古民居院落地势低洼、地基下沉、积水侵蚀，私搭乱建普遍，电力线路混乱老化，人员流动性大，维修保护缺失或随意破坏性修缮较多，消防安全隐患严重，如不及时采取措施进行抢救性保护，历史建筑和街巷格局损毁消失进程将进一步加快。

2.古城管理体制还不健全，责任难以靠实。根据《文物保护法》规定，政府对文物保护负有主体责任和监管责任，天水市历史古城区管理体制为“市区共管、多部门参与”，对古城保护缺乏统筹一体、协调联动的专门机构和完善的监管体制。目前，西关片区一期的投融资建设、管理运营和培育开发等由甘肃公航旅集团全权负责，但作为国有企业，没有文物古建监管保护行政资格。而一旦出现私自改造性拆除历史建筑或维修性破坏传统风貌的现象，文物保护部门也难以及时介入，属地责任难以靠实。

3.古民居建筑遗留问题较多，维修资金短缺。西关片区二期未修缮的历史建筑房屋产权复杂，人口密度大，违章建筑多，搬迁疏散难度高，部分居民对征收补偿安置期望过高、意见较大，拆迁安置困难重重。而且古城修缮工艺要求严格、资金投入巨大，地方财政自筹资金困难，维修保护改造资金缺口很大。

4.传承与更新矛盾叠加，存在开发性破坏风险。在对文物古建进行保护与利用的过程中，存在着保护、更新、开发等各种矛盾，如古城重建、拆真建假、拆旧建新，以及过度进行商业开发，在一定程度上都会对古城历史风貌、古建原真风味造成不可逆转的影响，容易导致维修保护不伦不类、不古不今，致使古建筑历史文化特色和韵味消失，由此产生新的开发性破坏风险。

5.古城保护专业人才缺失，地方文化特色难以延续。古城保护和开发，需要深入调查研究，也需要不同学科的综合判断与协调。目前，天水市现有维修力量或为外地队伍、或为民间业余队伍、或仅有个别专门研究人员，没有一支专业古建维修队伍的技术支撑，对天水古城范围内各类极具地方特色的历史文化街区、历史建筑、古民居等缺乏深层次、系统性、全面性的研究，在维修保护中的指导作用发挥不够充分。

（四）对天水古城进行保护性立法的必要性

1.从尚未修缮的西关片区二期现状和未来发展形势来看，其维修保护措施亟需以立法方式进行持久有效保障。虽然因拆迁困难和资金短缺，该区域整体维修改造搁置，但现有古建筑损毁情况必须引起高度重视，尤其是这样大区域的范围、长期性的问题、复杂化的情况，必须通过立法方式靠实责任、加强约束、减轻或延缓破坏。

2.从已修复完工的重点古建筑和西关片区一期来看，其维修保护、运营管理和良性发展亟需以立法方式予以规范。2023年8月因厚生巷13号文保院落违规改建被央视网点名批评一事，天水古城被推上风口浪尖，虽然后续各类媒体曝光存在失实情况，但曝光内容仍需引起高度重视，必须引以为戒、举一反三，立改于亡羊之初。推进古城保护立法，一方面是对此次舆论危机的有效应对，展示政府的积极作为和直面问题的态度，进而加强古城保护的正面宣传；另一方面可以为古城历史院落的后期维护、管理运营、商业业态、装修修缮等诸多行为举措作出明确界定和规范。

二、省内外成功实践及可借鉴经验

（一）外省市在古城立法保护方面的成功实践

目前，全国现有保存较完好的20多座古城，多数已针对古城保护进行了专门立法，在省级层面对古城保护进行立法的有4个，一些地级市如秦皇岛市、襄阳市、石家庄市、绍兴市成功实施了古城保护条例，新疆喀什等正在积极推进古城保护立法。由此可见，积极运用法治方式推进古城保护开发，引领古城的长远稳定发展，已成为大部分地方政府的普遍共识。

1.《山西省平遥古城保护条例》，1998年山西省人大常委会颁布实施，2018年修订，是全国第一个针对古城保护的省级立法。平遥古城是我国保存最完整的古代县城之一，是我国首个以整座古城成功申报世界文化遗产的古县城。山西省先后两次立法为平遥古城开发保驾护航。在法治引领推动下，平遥古城已成为展现中国汉民族文化、晋商和官商文化、中原农耕文化与蒙古草原文化经济交流史的大型博物馆，是全球知名的旅游目的地，为平遥经济社会持续发展注入了强劲动力。

2.《四川省阆中古城保护条例》，2004年四川省人大常委会颁布实施，2019年修订。阆中古城是全国保存最为完好的四大古城之一，被誉为“多元文化和谐发展的典范”。在立法之前，阆中古城从2.6平方公里拆至0.63平方公里。2004年《條例》颁布实施之后，阆中坚持“山水城一体保护，文化历史环境全面保护”的理念，全民守护传世遗产，成为以立法保护古城的典范。

3.《山东省台儿庄古城保护管理条例》，2014年山东省人大常委会颁布施行。台儿庄是京杭大运河沿线重镇，繁盛时汇集全国8大建筑风格、5大宗教72座庙宇。台儿庄大捷让古城闻名中外，也使其化为废墟。2013年台儿庄古城成功复建，同年通过了《山东省台儿庄古城保护管理条例》。在《条例》的指导下，台儿庄实现了遗产保护、文物利用和文化产业开发的良性循环，成为中国古城遗址保护典范，得到国家文化和旅游部的充分肯定，先后荣获“全国旅游市场秩序最佳景区”“中国大运河文化带经典案例奖”等称号。

（二）天水市以立法推进专项工作的成功实践

1.《天水市古树名木保护条例》，2019年颁布实施，是天水市获得地方立法权后制定的第一部实体性法规。《条例》为全市4000多棵古树名木保护提供了法治保障，守住了天水记忆，留住了城市乡愁，成为天水国家历史文化名城活着的名片。

2.《天水市城区引洮供水工程设施保护条例》，2020年颁布实施。《条例》解决了工程管护责任归属不明确、露天设施缺乏有效维护、对破坏工程设施行为缺乏处罚依据等问题，从法律层面保障城区引洮供水工程安全稳定运营。

（三）可借鉴经验

1.坚持古城保护的法治化道路。平遥古城能在古城保护和开发方面日臻成熟完善，得益于其很早就以立法形式来确定古城发展的基调，坚持以法治思维和法治方式推进古城保护和开发工作。这一成功经验也被其他城市和地区充分借鉴，成为推动古城保护发展的不二法门。

2.积极借鉴古城立法成功实践。他山之石可以攻玉，各地从立法框架到条款分类，从保护原则到开发理念，很多提法相同或相近，形成了古城保护的经验性条款和共识。对天水这样开发建设起步较晚的古城，在具体起草立法过程中，可以积极借鉴现有经验。

3.原真性、完整性是生命线。众多古城保护的正反面案例告诉我们，原真性和完整性是古城保护的生命线。游览古城古镇，就是冲着深度体验一座城市独特的文化氛围、悠久的历史韵味而去。在古城保护过程中，如果没有法的强制约束，就容易丢了文化灵魂，失去持续发展的生命力。

4.古城旅游业态更加强调彰显“文化身份”。历史是根，文化是魂。成功的古城开发都非常注重挖掘自身文化特色进行展示，通过立法明确规范古城旅游业态设置。阆中古城明确规定主要街区经营业态都以地方特色文化相关业态为主，平遥古城建设非遗数据库和非遗综合传习中心，对文化遗产进行抢救性保护记录和展示。天水应通过立法来促进聚集、规范展示、彰显特色。

5.保留“烟火气”，打造“活着的古城”。成功的古城保护案例都坚持人城一体模式，如丽江古城、凤凰古城。天水古城保护应兼顾古城保护与民生改善，注重片区内的电力、通信、给水、排水、道路等基础设施改造提升，稳妥推动人城融合发展，使古城更加宜居，更具人文气息，更加吸引游客。

三、立法建议

（一）准确把握立法的重点任务。立法应坚持问题导向，明确古城保护的原则和管理机构、划定保护的具体范围、对部门职责进行分工、罗列具体保护对象、规范保护规划编制和报批程序、规定不同保护对象的具体保护措施、设定各种违反条例行为的法律责任等，搭建古城保护的整体框架。

（二）明确古城保护的基本原则。围绕突出历史真实性、风貌完整性和文化延续性这一基本原则，古城保护不应局限于对文物保护单位的单点保护，也应注重对古城的传统风貌和空间布局的整体保护，更应加强对天水古城的人文历史保护和活力提升，体现活态保护的立法理念，建设能延续传统文化，又能满足现代城市功能需求、适应现代生活需要的“活着的古城”。

（三）合理划定法规针对对象和范围。立法针对对象包括古城以及相关区域从事建设、保护、管理、经营、游览、文化等活动。立法保护范围以狭义的天水古城为主，包括广义的天水古城范围内各类不可移动文物。两区五县其他不可移动文物的保护均可适用。

（四）明确各职能部门工作职责。突出政府主导，理顺古城的管理体制和监督机制。天水市政府承担天水古城保护主体责任，各县区、各乡镇街道和市政府有关部门按照各自职责做好相关工作。设置天水古城保护管理机构，履行古城保护管理具体职责，可从决策、咨询、执行、监督等不同方面来搭建，负责组织、指导、协调、监督古城的保护建设和管理利用工作，并对古城保护规划、保护名录完善、建设管理运营等重大事项进行论证和评审。

（五）修编完善各层级规划。坚持全面保护与突出重点、古城保护与新区开发、发展旅游事业与振兴经济相结合，将天水古城保护工作纳入国民经济和社会发展规划，各级各部门按职能组织编制天水古城保护规划、控制性详细规划，制定保护规划年度实施计划，其他各类规划应当与天水古城保护规划相一致。

（六）重视创新、融资和宣传。坚持守正创新，鼓励由传统院落、特色餐饮向特色酒店民宿、动漫游戏、创意设计、现代传媒、艺术展览、文化会展等文创产业延伸，向品牌店、快闪店、体验店、定制店、主题店等首店经济转变，让文化遗产融入生活，增强体验感。探索创新投融资机制，建议设立古城文物保护基金，本着谁投资、谁使用、谁受益的原则，研究制定优惠政策，鼓励社会团体、企事业单位和个人参与文物古迹的修缮保护和利用，确保持续稳定资金支撑。通过开展各种节庆活动、非遗展览、媒体报道、邀请知名自媒体参观、建设古城官媒、发展本地自媒体等手段，加强对古城宣传，增强共建意识，凝聚监督合力。

（七）明晰法律责任问题。规定在景区内的禁止行为，不仅是针对游客的不文明游览行为，也包括古城内商家的不当经营行为、古城居民的不当修缮行为、公职人员在古城保护工作中的失职行为，及其相应的法律责任问题。