档案保护检察公益诉讼的中国范式：理论进路与制度完善

林洧/中国人民大学法学院

1 问题的提出

习近平总书记曾对档案价值进行深刻揭示，“档案工作存史资政育人，是一项利国利民、惠及千秋万代的崇高事业。”我国档案治理也随《档案法》的修改而实现现代化转型，由“行政主导”朝着“多元共治”转变[1]。新《档案法》不仅通过增设权利保障条款的方式来完善档案事业的公众参与制度，还通过明确各方参与主体的职责、权利与义务来为多元共治格局提供规范支撑。检察公益诉讼是一项极具中国特色的司法制度创新，可提升多元主体共治的整体效能，并督促行政机关依法履职。2021年发布的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》）对新时代检察公益诉讼提出了新要求，强调积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，探索办理文物和文化遗产保护等领域的公益损害案件。固然，档案保护并未被《意见》所明文规定，但档案本身承载着历史记忆、蕴含着国家和民族底蕴。如何给予档案更周全的保护，并增强中华民族的历史认同与文化认同，无疑是每一位炎黄子孙都应承担的时代使命。遗忘历史是一种背叛，档案保护因此具有不言自明的公益属性。鉴于此，本文将以档案保护检察公益诉讼为中心，探索其中的法治逻辑。

2 理论逻辑：公益诉讼中的档案保护

2.1 前提性认识：档案保护的公益性

社会公共利益是检察公益诉讼的逻辑起点，检察公益诉讼也以公共利益保护为价值归依。档案作为一种资源，是历史的原始记录，更是党和国家的珍贵财富，具有典型的公益性特征。一方面，档案的本质属性体现了档案资源的公益性。原始的历史记录性是档案的本质属性，档案应维护历史真实记录。在社会主体视角下，档案记录人类社会活动的真实面貌，具有原始符号记录保存价值[2]。档案的本质与价值，自始都是立足于人类整体进行讨论，这种非专属性的特点完全不同于私权客体。另一方面，从资源利益属性角度审视档案，其具有财产资源与文化资源两种属性，这两种属性也都充分体现了档案的公益性。在财产资源属性方面，档案存在国家、集体以及个人所有的三种形式，存在公益与私益交错的现象。在文化资源属性方面，《档案法》第2条明确了档案应“对国家和社会具有保存价值”的要求，确立了文化资源属性属于档案资源核心利益的立法定位。

档案保护也属于公共利益保护事项，表现为三个方面。第一，档案保护利益具有社会公共利益的典型特征——针对不特定多数人。损害档案属于对人类整体性利益的损害，也是对全民族精神财富的损害。这种利益具有公共性，是关涉人文环境与人类文明发展的文化权利，保护档案也是保护社会公共利益。第二，档案保护的核心是对文化资源利益的保护。文化资源的价值是多元的，包括历史价值、文化价值、社会价值、经济价值等，其中的历史价值是通过记录人类文明发展而具有的史料价值。档案保护的本质，正是对这种历史信息与人文精神的保护，以在制度层面还原历史面貌，在精神层面传承人文价值。第三，档案保护是对不特定多数人精神利益的保护。档案不仅是一种历史记录，还是文化积淀的体现，具有满足人性的精神利益需求的功能。档案为全人类提供这种难以被物化的利益的享受，即对文化价值的情感体验。

2.2 制度性检验：公益诉讼的必要性

判定社会公共利益是否应纳入检察公益诉讼的范围，主要存在重要性标准、可行性标准与合理性标准[3]。档案保护所蕴含的公共利益，能通过这三种标准的检验。在重要性方面，档案是中华民族的精神财富，记录着中华民族的共同记忆，是国家与社会的核心利益。档案具有不可再生与不可替代的特点，损害档案的损失是无法弥补的。在可行性方面，检察公益诉讼适于档案保护。检察机关通过公益诉讼的手段，无论是在事前防范破坏档案行为、事中及时制止破坏档案行为，或者事后进行档案保护的补救措施，都能起到积极而有效的保护作用。在合理性方面，利用检察公益诉讼进行档案保护，是必然的选择。目前，档案保护主要由行政机关进行，但公权力的行使有其局限性，客观上无法提供全方位保护。当公权力主体无法保护或消极保护档案时，必须由检察机关作为公共利益守护者提起公益诉讼。

档案保护检察公益诉讼也是新时代档案保护与公益诉讼发展的共同要求。一方面，档案保护检察公益诉讼是加强我国档案保护的必然要求。新时代以来，党和国家对档案保护工作提出更高的要求，要求在安全、理论、政策、技术、队伍等十个方面开展综合防范工作[4]。基于此，通过检察公益诉讼完善档案保护的司法救济机制，筑牢档案保护的检察防护网有其必然性。在国家层面方面，档案保护检察公益诉讼有助于推动我国文化强国建设。档案文化是国家文化的重要组成部分，档案文化建设能协助推进文化自信自强，全面强化文化强国建设。另一方面，档案保护检察公益诉讼也符合新时代检察工作要求，能够拓展检察公益诉讼的范围。新时代的人民检察制度是一种能动检察制度，公益诉讼受案范围也在其中由“等内”向“等外”扩展，以实质性地增强公益诉讼领域的监督力度与监督质量[5]。对此，档案保护检察公益诉讼符合《意见》的要旨。

2.3 困局与突破：公益诉讼的需求性

我国档案保护事业面临的困境之一就是义务主体的单一化。在观念上，档案保护事业被认为是一种公权事务，而非公共事务，行政机关以外的社会主体常处于作壁上观的状态。我国档案保护机制过分依赖行政机关式的单一主体，这种局限性主要体现在三个方面。一是，行政保护的区域性与档案保护的整体性的矛盾。档案属于全民族甚至是全人类的财富，这种整体性要求档案保护应采取综合性与系统性的方式，不宜只依靠行政机关进行保护。二是，档案损害救济与档案保护预防的背离。行政机关主导的档案保护偏重于事后救济，无法对档案保护的风险进行预防性安排。三是，保护档案的公益与履行行政职责的错位。行政机关对档案保护负有监督管理的职责，但其本身更多是从行政履职角度开展工作，是立足于监督者的角度，并非公益代表人的角度。档案保护的公益代表人的职责并不适宜完全由行政机关履行。

《“十四五”全国档案发展事业规划》（下称《规划》）再次明确，要加快档案保护中心及其机制的完善。其中，《规划》要求畅通社会参与渠道，秉承这种理念，检察公益诉讼成为我国突破档案保护单一化、片面化与消极化的破局之道。检察公益诉讼符合我国“国家—社会”的利益格局，是对强大行政权力的一种制约机制，不仅能有效改变我国公益保护主体缺位的情况，还能借助检察机关与民众、行政机关以及司法机关之间成熟的沟通机制实现多元主体的协调与共治。将检察公益诉讼引入档案保护领域，也是实现档案保护公共利益维护与行政权监督的现实需要[6]。这是保护档案领域公共利益的要求，能满足档案保护风险预防的需求，督促行政机关或相关主体对档案保护进行事前预防行为；这也是对档案行政管理的权力制约与权力监督的需要，检察机关通过检察建议的柔性方式或公益诉讼的刚性方式，确保档案主管部门依法行政。

3 立法定位：特殊的文物和文化遗产保护公益诉讼

3.1 法解释：附属于文物和文化遗产保护

档案保护检察公益诉讼并未被国家层面的法律规范所明定，但这并不表示档案保护不属于检察公益诉讼的适用范围。一方面，《意见》要求我们继续拓展公益诉讼案件范围，这表明检察公益诉讼类型并不应当局限在法律已明确列出的类型。在体系上，《意见》第11条明确要求积极稳妥推进公益诉讼检察与拓展公益诉讼案件范围，“等领域”的文义应当理解为“等外”的内涵，不应局限在《意见》已明确列出的类型。在这个角度，档案保护能被解释进“等领域”的案件范围，档案保护也是检察公益诉讼的案件范围。即使将“等领域”进行“等内”的理解，档案保护仍可被解释入《意见》所明文规定的“文物和文化遗产保护”的类型范围，仍属师出有名。档案是联合国教科文组织所倡导的“文献遗产”（Documentary Heritage）的下位概念，而文献遗产属于文化遗产（Cultural Heritage）的分支[7]。所以，“文物和文化遗产保护”属于“档案保护”的上位概念。

在解释论上，档案保护检察公益诉讼附属于文物和文化遗产保护检察公益诉讼也有局限性。一方面，档案保护检察公益诉讼同样面临法律规范不明确的窘境。我国当前法律均未对文物和文化遗产保护公益诉讼进行明确规定。实务可以假借环境保护公益诉讼之名，行文物和文化遗产保护之实，但这终究属于一种无奈之举。另一方面，档案保护检察公益诉讼也面临着文物和文化遗产保护存在的程序启动不畅通、主管部门依法履职判断标准模糊等实操性困境。其一，造成档案受损的行为可能是行为人的违法行为，也可能是档案保护主管部门的职权滥用行为，检察公益诉讼究竟是“行政”“民事”两种公益诉讼并行推进还是择一推进，以及二者的适用顺位等问题，仍有较大争议。其二，实务为了方便审查，对于档案保护主管部门是否依法履职更倾向于适用结果标准进行认定，并未充分将行为本身的主客观因素考虑在内。

3.2 法实践：文物和文化遗产的司法保护

我国检察权介入文化遗产保护由来已久，早在2012年南京中华门城墙“漂移”案以及2013年苏州古河道排放案中就对文化遗产开展包括督促起诉、检察建议等检察保护[8]。但这些都是行使法律监督权的“间接保护”方式，监督刚性明显不足；随后，我国检察机关开始进行公益诉讼这种“直接保护”的探索。2020年12月，最高人民检察院发布10起检察机关文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例。其中，1起盗掘古墓葬的案件属于刑事附带民事检察公益诉讼案件，其余9起则都是行政检察公益诉讼案件。这表明，在文化遗产保护领域，行政公益诉讼较之民事公益诉讼具有更大的活力，公益诉讼成为监督文化遗产保护主管部门依法行政的重要手段。典型案例集中在文物保护领域，涉及墓葬文物保护、长城遗址保护、敦煌文物保护、建筑文物保护、名人墓地保护、革命文物保护等。本质上，这10起案件都是保护人文价值，这种价值具有典型的精神利益属性[9]。

上述文物和文化遗产保护的检察公益诉讼实践，也为档案保护检察公益诉讼提供了办案参考。档案保护检察公益诉讼的案件办理也需着重档案保护案件线索的及时发现、与档案保护单位的沟通协调、引导公众参与档案保护三个方面。第一，在线索排查上，涉及刑事案件的档案保护检察公益诉讼可直接移送，但在非涉刑案件中，检察机关需要联合人民群众、行政机关与社会团体等，扩宽档案保护案件线索的获得渠道。第二，在外部沟通协作上，检察机关应建立与档案保护单位的定期合作、专项合作等机制，借助档案保护机构的专业性优势，增强检察机关对档案损害的后果、补救方式等事实认定，提升检察机关的专业性水平。第三，在公众参与上，检察机关应加入对档案保护的宣传工作，树立每一个社会主体的主人翁意识，通过人民监督员与开展座谈会等方式，提升人民群众的参与感与档案保护意识。

3.3 再认识：档案保护的特殊性与独立性

档案是一种特殊的文化遗产，这才是对档案的一种全面性认识。首先，档案代表着历史的痕迹，更代表着一种社会记忆。档案不仅是社会记忆的一种重要形态，还对社会记忆具有建构作用，是一种建构社会记忆不可替代的要素。其次，档案现象的影响面也不同于一般的文化遗产。这不仅体现在档案在建构社会记忆中的能动作用，还体现在档案具有确保国家利益与安全的作用；档案信息是国家主权的基本组成之一，是最独特的历史证明，更关系着“文化强国”建设。最后，档案社会化服务也不同于一般的文化遗产。这体现为主体具有独立性、业务领域具有专业性、服务优势体现效益性等特点。档案也具有社会控制功能，维系社会诚信体系与建立社会秩序。一，档案的原始记录具有约束力，能稳定社会秩序；二，档案是人类管理的产物，通过书面控制工具的作用在一定程度上引导人的行为；三，档案是对社会动态的原始反映，有助于对社会进行及时控制。

因此，档案保护也应独立于文物和文化遗产保护，以此契合档案在文化遗产中的特殊性。我国档案保护事业也在体系上独立于文物和文化遗产保护事业。在立法上，档案保护具有独立性。我国规范档案管理、收集、整理、保护与利用活动的《档案法》实现了单独立法，独立于《文物保护法》以及其他文化遗产保护法律法规。其中，《档案法》的法益结构也具有独立的体系。具体而言，《档案法》法益结构中的社会法益型条款占多数，同时还具有国家法益型条款、个人法益型条款等，构造了不同于其他文化遗产保护的“个人—社会—国家”的三元法益结构[10]。在实践中，档案保护也具有独立性。我国的档案保护主管部门不同于文物保护主管部门，二者呈现着二元并立的局面。档案馆具有独立的文化生态位，不同于文化馆、图书馆与博物馆等其他文化机构。文化资本是档案馆场域的特色资本，档案馆生态位的基础依靠就是资本转化和再生产。

4 制度完善：档案保护检察公益诉讼的体系构建

4.1 立法论：档案保护检察公益诉讼的明文化

档案保护要遵循检察公益诉讼的司法途径，前提是有法可依，完善立法也是体系构建的第一步。立法的明文化存在将档案保护检察公益诉讼或文物和文化遗产保护检察公益诉讼明确写入国家法律条文的两种立法方式。前者是直接的立法明文化，后者则是在解释论上进行法律适用的间接的立法明文化。本文认为，基于档案保护的独立性与特殊性，无论立法上是否将文物和文化遗产保护检察公益诉讼在《文物保护法》或其他法律中予以明文化，都有必要在《档案法》中增设档案保护检察公益诉讼条款。事实上，将档案保护检察公益诉讼明确写入法律中是一项最佳的立法选项，不宜再将档案保护与文物和文化遗产保护混为一谈。混淆二者终究只是一种变通的方法，不仅无法充分顾及档案保护在文化遗产保护中的特殊地位，未来还可能继续面临立法名分缺失的实践障碍。事实上，除了立法观念滞后的束缚，将档案保护独立于文化遗产保护进行独立立法，不存在任何法理、学理与情理的障碍。

在立法技术上，档案保护检察公益诉讼单独立法亦有可行性。其一，档案保护检察公益诉讼的立法可以参照《英雄烈士保护法》的立法方式进行。即，通过规定专门的法律条文，明确检察机关有权对损害社会公共利益的行为提起诉讼，将相关事件纳入公益诉讼的客观范围。我国可考虑在《档案法》第六章的“监督检查”部分，增设档案保护检察公益诉讼条款，内容大致是“检察机关发现违背档案保护义务，损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼”。其二，在条件成熟的情况下，继续推动在《民事诉讼法》与《行政诉讼法》的修法中将“档案保护”纳入“等”内的领域内，保持《民事诉讼法》《行政诉讼法》与《档案法》之间的统一性。其三，在国家法律之外，我国可以先行推动最高人民法院与最高人民检察院通过司法解释的方式，率先在司法实践中明确“档案保护”属于“等外”事项的范畴。

4.2 制度论：健全档案保护检察公益诉讼制度

第一，应健全档案保护检察公益诉讼中监督对象的认定标准。档案保护比文物保护更复杂，要确保发挥档案作为信息资源的社会功用，平衡档案保护与档案使用之间的张力。对于损害档案的个人而言，认定违法行为较简单，仅需从损害结果方面进行判断即可；但对违法的行政行为的判断，应全面考察相关行政行为的主客观情况，认定其是否属于损害档案的违法行为。第二，应明确档案保护检察公益诉讼的起诉条件。在预防性的档案保护方面，损害档案的行为未发生，检察机关无需提起诉讼。此时，通过发出检察建议即可达到纠正效果，不宜径直起诉。第三，应明晰档案保护检察公益诉讼的诉讼请求与判决类型。诉讼请求应限制在停止侵害行为、消除危险、恢复原状、赔偿损失与赔礼道歉的范围内。在被告是档案保护主管部门的情况下，检察机关可提起撤销之诉与履行之诉等，要求行政机关依法履职。法院在裁判时不宜采取私益诉讼的模式，应采取职权探知主义查明事实，积极履行释明权，发挥法院作为公益守护者的作用。

同时，档案保护检察公益诉讼的程序设计也有待进一步完善。档案保护检察公益诉讼宜采取一体化的诉讼实施模式，无论是民事或行政公益诉讼都应在同一个诉讼程序进行统一化处理，同时推动程序运行的一体化，以达到检察公益诉讼效益的最大化[11]。这需要完善诉前公告程序，使公益诉讼受到社会大众的广泛监督。对行政机关为被告的情形，法院应事先审查是否已向被告发出检察建议并超过被告答复期。法院还应慎重而迅速地推动审理程序。档案保护的公益性是不可分的，法院应广泛许可检察机关在诉讼中进行诉的变更追加活动。同时，法院应对同一起档案保护案件进行集中性审理，尽可能统一认定事实、调查证据与适用法律。最后，法院还应注重裁判的一体性，遵守档案保护检察公益诉讼合一裁判原则，监督裁判文书的执行。

4.3 配套论：完善公众参与检察公益诉讼机制

在诉前，检察机关应扩宽档案保护案件的线索发现渠道。无论是自然人、法人或其他社会团体，都有权及时向检察机关提供档案保护案件的线索。同时，为了提高全社会参与档案保护的积极性，提供有效线索的主体应适用《档案法》第7条的规定，按照国家有关规定给予表彰、奖励，以培养每个社会成员档案保护的主人翁意识。检察机关也应与档案保护的主管部门以及档案保护的公益组织等进行及时沟通交流，通过专项活动联合开展档案保护行动，及时发现档案保护案件的线索，推动全社会保护档案的蔚然成风。

在诉中，检察机关应充分地保障社会大众的程序参与权。一方面，检察机关提起档案保护公益诉讼的活动应及时地向社会大众公布，确保相关主体能知悉相关诉讼行为，并进行参与和监督。检察机关不仅需要在起诉后的开庭审理前进行必要的公告程序；在诉讼中与被告达成和解或调解，也需事先将和解与调解程序进行必要的公告，保障社会主体对其发表意见的机会。另一方面，检察机关应充实社会多元主体的程序参与机制，切实提升自身的办案水平。例如，检察机关可在公益诉讼中专门设置监督员的席位，赋予档案保护机构或档案专家深度参与庭审的机会，以及向法院发表专业性意见的权利。

在诉后，检察机关应确保社会大众对诉讼结果的监督权。公益诉讼案件的结果也需及时进行公告，确保社会公众及时了解相关信息。检察机关应建立诉前检察建议的公开机制，以确保社会大众获取相关信息并促进档案保护信息的快速流转[12]。在诉讼结果公告后的一定期限内，社会大众有权向法院提出异议；法院对于诉讼结果会损害档案保护公共利益的情形，应依职权进行纠正。此外，社会公众也有权对诉讼结果的落实予以监督，被告应严格依照诉讼结果的要求，开展档案保护及其补救工作；其完成情况，也应及时向社会公布。