耕地生态补偿标准研究进展与展望

张跃胜，王杰

（1. 天津城建大学 经济与管理学院，天津 300384；2. 西安财经大学 经济学院，陕西 西安 710100）

进入21 世纪以来，区域发展不平衡、耕地开发不合理以及合作机制不健全等问题日益突出，守住耕地保护红线的形势愈发严峻。同时，在工业化和城镇化加快推进的浪潮下，农业现代化进程缓慢，农产品附加值低，土地作为耕地的机会成本攀升，导致耕地“非农化”与“非粮化”趋势愈发明显[1]，并进一步造成了耕地质量下降、环境污染严重、沙荒化难以遏制等耕地生态安全困境。近年来，我国化肥平均使用量达到299.17 千克/公顷，显著高于巴西的241.38 千克/公顷和美国的190.60千克/公顷，是同期全球平均水平的1.95 倍。同时，我国也兼具全球化肥市场上最大的生产者和消费者双重身份，仅占世界耕地面积7%的土地却消耗了全世界1/3的化肥产能。过量地施用化肥会导致土壤中的氮素出现大量盈余，并分别以硝酸盐以及氨和氮氧化物等形式进入生态系统的水循环和大气循环过程中，在扩散污染的同时进一步恶化耕地环境。有关资料统计，我国农药施药利用率仅占10%，也就是说将有90%的农药会通过地表径流、土壤渗滤再进入水体。2021 年制定的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》进一步强调：“我国坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地数量保护和质量提升，严守18 亿亩耕地红线。”党的二十大报告也指出，在推动高质量发展的过程中，要全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住18 亿亩耕地红线，健全农民收益保障机制和主产区利益补偿机制；在推动绿色发展进程中，建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度。由此看出，耕地生态安全问题根植于生态文明建设之中，是新时期国家对土地资源可持续利用、耕地生态状况、粮食安全以及永续发展问题的战略性关切，也是中国推进生态环境治理体系和治理能力现代化实践探索的关键领域[2]，生态补偿遵循耕地生态安全的理念指引，在制度上为耕地生态安全提供了保障。因此，耕地生态补偿的研究，将有助于明确耕地生态补偿标准，完善我国的生态补偿政策体系，助推农村生态文明社会的构建，促进乡村振兴和“美丽中国”的实现。

目前，在耕地补偿的补偿主体、对象确定、补偿标准、补偿方式、资金来源和监管措施等方面，国家层面尚未形成系统的制度架构与方法[3]。耕地生态补偿标准是构建耕地生态补偿机制的关键问题，近年来，国内外学者围绕耕地生态补偿标准的研究主要集中在理论依据、测度方法和补偿额度确立等方面。本文将重点梳理耕地生态补偿领域研究中的高引以及最新文献，识别不同理论背景下耕地价值的内涵，评估异质性条件下价值核算方法的适用性，比较不同研究尺度下补偿额度的差异，并在此基础上对耕地生态补偿的研究趋势进行展望。

1 耕地补偿标准的理论依据研究进展

耕地保护补偿实质在于实现耕地保护社会成本的公平负担和社会收益的公平享有，提高耕地保护主体的积极性进而提高耕地保护绩效[4]，因此，耕地生态系统服务价值的科学量化是进行耕地补偿的技术前提和价值判断基础。围绕耕地价值核算内容的界定，国内外学者主要基于外部性内部化理论、机会成本理论、公共物品理论、发展权转移理论和委托代理等理论，为耕地补偿标准的确立提供理论依据。

1.1 耕地补偿外部性内部化理论

耕地保护的外部性包括正外部性和负外部性两种。其中，耕地所具有的非市场价值，如净化空气、涵养水源、调节气候、防止水土流失、维护生物多样性、提供开敞空间及休闲娱乐等诸多的生态系统服务功能以及保障国家粮食安全、维护社会稳定等社会功能[5]，由于生态资源市场的不成熟和难以货币化的技术困境，这部分外溢的价值构成了耕地保护正外部性的主要来源。耕地的负外部性则是指在生产过程中因过度使用化肥、农药等对生态环境和生物多样性的破坏。耕地正外部性的研究以评估耕地生态系统服务的正面价值为主要范式，如KUBIČKOVA[6]研究了农业景观美化的效益，魏宁宁等[7]核算了耕地资源利用的生态外部性价值，刘利花等[8]从粮食安全角度出发探讨了耕地的社会保障功能。对耕地负外部性的研究则集中在地下水资源紧缺[9]、温室气体排放[10]、化肥污染[11]等环境问题上。

1.2 耕地补偿机会成本理论

机会成本理论指出，多宜性耕地用途之间的边际利润差异是诱使耕地非粮化与非农化的经济动因，补偿的依据是农户因被限制了完整的耕地使用权而造成的经济损失[12-13]。许多研究者认为，耕地补偿标准的合理阈值应该介于生态服务供给者提供生态服务的机会成本与服务需求者使用生态服务而获得的收入之间[14-15]。关于耕地机会成本的界定，KOSOY 等[16]认为，可以根据计算出三个代理变量来估计机会成本。李文华等[17]基于以生态保护者的直接投入和机会成本的补偿角度、生态受益者的获利角度、生态系统服务的价值角度、生态破坏的恢复成本角度这四大角度作为确定耕地生态补偿标准的依据普遍为后来的研究者所接受。吴娜等[18]采用In VEST 模型和加权法测算了耕地向多种林地转化中新增的生态服务量，并以新增生态服务价值为补偿上限，农户机会成本为补偿下限，探讨耕地退耕还林的差异化补偿标准。崔宁波等[19]以耕地转化为建设用地所产生的收益与粮食市场交易的差值作为粮食耕地保护的机会成本损失，以当量因子法测算单位耕地生态外溢价值。

1.3 耕地补偿公共物品理论

耕地是明显的准公共物品，其作为粮食和原材料的生产功能所提供的经济收益具有竞争性和排他性，具有典型的私人物品属性；其提供的生态和社会效益很难被界定为私人产权，即使能够被界定，也需要付出巨大的交易成本；且耕地生态系统在一定限度内具有自我净化的能力，当污染物排放在一定范围内时，耕地生态服务的使用是具有非竞争性的，因此耕地表现出典型的公共物品特征。国外众多研究表明，耕地的社会与生态效益，会受经济发展水平、耕地稀缺程度、人口密度等多因素影响[20]，并且，随着工业化和城市化的推进，耕地的公共物品属性正不断扩大并超越私有物品属性[21]，公共物品理论强调了公共物品集体行动的困难，说明耕地生态服务的过度使用难以避免。当耕地生态服务的需求者无偿且过度享有耕地生态服务供给的时候，耕地生态服务供给者缺乏足够的激励去保护耕地生态环境、提供耕地生态服务，就会出现“公地悲剧”。此时，需要根据耕地生态服务需求者对耕地生态服务价值的享用情况，对耕地生态服务供给者进行补偿，才能避免资源使用拥挤或退化的问题，保证耕地生态服务源源不断的供给。

1.4 发展权转移理论在耕地补偿的应用

发展权转移理论发端于国外土地分区管制的研究，HAGMAN[22]最早指出，由于对土地的分区管制，导致了被规划为开发区块的土地所有者获得非个人努力带来的收益，而其他所有者则面临着潜在损失的局面。为了针对收益和损失不匹配的困境，国外通过发展权转让项目（TDRs）[23-24]和发展权购买项目（PDRs）[25]两种模式，对受到限制的土地发展权进行补偿。耕地发展权转移的实质是将一块土地进行非农开发的权利通过市场机制转移到另一块土地[26]，作为一种财产性权能，当耕地保护区的土地发展权转移给农地非农化地区后，尽管保护区的土地开发受限，但土地使用者获得了耕地转为建设用地的潜在收益，从而实现了保护区耕地的市场价值。国内对于耕地发展权的研究主要基于产权束理念、土地增值收益公平分享的理念和本土化发展权转移与交易创新模式三条思路展开[27]，并在土地用途管制背景下，深入探讨了农地发展权价值测算的可行性[28]、测度方法[29]和运行机制[30]。

1.5 委托—代理视角下耕地补偿标准研究

委托代理理论主要解决在信息不对称的条件下，委托人如何设计一个补偿合约以激励代理人按照委托人利益最大化的要求选择自己的行动[31]。由于国内土地产权的全民所有性质，形成了地方政府—当地农民和中央政府—地方政府两组委托代理关系。王利敏等[31]指出，农户作为耕地服务的供给者，为了获取最大利益而做出违法违规利用耕地、耗竭性夺取耕地地力的理性选择；地方政府在信息上的弱势地位使得对耕地保护的监管失效，从而导致了耕地生态补偿出现激励问题。蔡继明等[32]研究了地方政府作为代理者时，与中央政府对耕地的利用目标存在不一致，面对耕地非农化带来的土地升值的诱惑，会使耕地生态补偿存在效率损失的风险。委托代理理论在耕地利用方面的研究，多以地方政府的代理行为为切入点，形成了地方政府逐利论[33]、中央政府管理失灵论[34]、中央与地方政府博弈论[35]等三类主流观点。

总的来看，目前学术界对于耕地生态补偿的理论研究是较为全面和多样的，包括庇古的外部性理论、以庇古为代表的福利经济学家的“庇古税”生态补偿政策、以科斯为代表的新制度经济学家提出的“产权理论”、萨谬尔森的纯粹公共物品概念、以帕累托为代表的新福利经济学家主张的帕累托最优理论等，但从理论基础上看，则主要源自于科斯或庇古经济学。科斯理论基于清晰的产权确权和极低的交易成本，认为资源供给者可以通过谈判机制实现环境资源外部性的内部化，庇古理论强调政府通过税收和补贴的方式内部化资源环境的成本和收益，但无论从哪个角度出发，耕地生态补偿理论都强调了以激励换取耕地环境保护这一核心内涵。此外，不少学者基于粮食安全视角探讨了中国耕地生态补偿的粮食主产区和粮食赤字区之间的补偿标准、效率和模式[36]等问题。在耕地补偿研究的长河中，不同的理论相互激荡相互补充，极大拓展了耕地生态补偿标准研究的深度和广度，并为本土化耕地补偿实践奠定了坚实的理论基础。

2 耕地生态补偿标准的测度方法研究进展

耕地生态补偿的标准，是设计和实施耕地生态补偿机制的关键和重难点。学者们在有关耕地生态补偿理论依据和价值判断上的分野，引出有关耕地生态补偿标准测度方法的不同研究。耕地价值的内涵具有经济、生态以及社会三维属性特征，耕地经济价值的核算较为成熟和完整，一般通过收益还原法进行测度，其主要技术难点在于评定耕地年纯收益[37]；由于市场在非经济价值产品和服务交易上的失灵，耕地的非市场价值，即耕地的生态系统服务价值的评估是研究的热点和难点。就耕地价值核算方法而言，当前主要的评估方法有当量因子法、条件价值法（CVM）、替代法、选择实验法以及其他价值核算方法等。

2.1 当量因子法

COSTANZA 等[38]对生态系统功能价值的量化起到了划时代的作用，测算了全球每年的生态功能的经济价值大概为33 万亿美元。国内学者谢高地等[39]基于COSTANZA 等对生态系统服务价值的分类，构建了准确客观的“中国陆地生态系统服务价值当量因子表”，被广泛应用于全国和区域等大尺度的生态系统服务价值评估。如肖玉等[40]使用当量因子法评估了华北农田所提供的初级产品生产、气体调节、土壤有机质累积、水调节和氮素转化等生态系统服务的正面价值；谢高地等[41]发展和改进了以往单位面积价值当量因子静态评估研究，引入了动态评估方法，并基于时间和空间两个维度系统对全国14 种生态系统类型及其11 类生态服务功能价值进行动态综合评估。该方法对数据容量的要求低，应用在耕地价值评估的研究中，通常可进行简单修正或者引入生态超载系数[42]、事权与财权修正系数[43]以及耕地质量系数[44]等。当量因子法简单易用，但容易忽视生态系统服务的时空异质性和社会经济以及文化的价值差异[45]。

2.2 条件价值法

条件价值法（CVM）是非市场价值评估技术中最为重要、应用最为广泛的一种方法[46]，其理论基础是效用最大化原理，技术手段是设定一个模拟资源市场，以问卷调查的方式揭示消费者对环境物品和服务的偏好信息，从而推导出消费者的支付意愿并形成得到公共物品的非市场价值[47]。就耕地价值核算而言，学者多采用CVM 方法对农地所有者接受补偿意愿或是公众的支付意愿进行调查分析[48-49]，国内CVM 方法最早的应用见于单胜道[50]对白云茶山森林公园林地的评估，此后，王瑞雪等[51-52]、蔡银莺等[53-54]分别测度出耕地、林地、园地和水域等不同类型农地资源的非市场价值，有力推动了国内CVM 方法在耕地补偿领域研究的深度和广度。然而，CVM 方法也存在一些缺点。调查结果可能会受到被调查者个人的认知水平、教育程度、收入水平等因素的影响，并且还存在着被各种偏差干扰的可能性。这些偏差包括信息偏差、策略偏差、支付方式偏差、起点偏差、假想偏差、样本—整体偏差以及替代性偏差等[55]。因此，在运用CVM 方法进行环境资源价值评估的过程中，需要对这些偏差进行充分的认识和考虑，以保证评估结果的准确性和可靠性。

2.3 替代法

替代法也是目前核算耕地价值的主流方法，常用于评估耕地的社会属性价值。学界普遍认同耕地的社会价值包括社会稳定价值和社会保障价值[37]，其中，社会稳定价值可用耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和新菜地开发建设基金等费用进行替代[56]；社会保障价值可用政府提供的社会保障资金在城乡居民之间支出的差额来替代[57]，或引入城乡居民的收入比系数进行修正，再用土地还原利率评估耕地对农户的保障价值[56]。陈丽等[58]运用分解求和法、替代法、影子价格法等方法，分别从基本生活保障、农民失业保障、社会稳定等对耕地资源进行了价值测算；诸培新等[59]分别采用收益还原法、成本替代法和支付意愿法对耕地的农业经济价值、社会价值和生态环境价值进行量化测算；刘朋等[60]利用收益还原法、价值替代法和当量因子法对华北平原耕地的综合价值进行核算。替代法能够降低指标获取的难度，但所选取的指标能在多大程度上还原被替代指标的价值，仍是值得关注和探讨的。此外，将耕地所含有的各类价值量化后无差别加总形成的价值叠加法也是近年来测度耕地外部性常用的方法[61]。

2.4 选择实验法

选择实验法（CE）是一种新兴的评估环境非市场价值陈述偏好的技术，最早由LANCASTER[62]提出，起源于对交通运输项目和私人物品特性的研究。该方法采用价值理论和随机效用理论的理论框架，以随机效用函数模型的形式，将选择问题转化为被调查对象的效用比较问题，从而获得消费者对环境或者商品偏好的信息。自ADAMOWICZ[63]首次运用选择实验方法评价非市场价值以来，选择实验法在发达国家逐渐发展成为一种新的公共物品的非市场评估方法[64]，受到了环境领域学者的极大关注，在耕地价值评估的研究中也取得了丰硕的成果。RAMBONILAZA 等[65]利用选择实验法评估土地规划中居民对环境景观的偏好价值；JIN 等[66]分别采用选择实验法和条件价值法考察了中国温岭市公众对耕地保护的偏好，估计结果表明，CVM 的平均支付意愿大于CE 的平均支付意愿，但两者差异不显著，二者皆可适用于中国耕地保护的价值评估；马爱慧等[67]和陈竹等[68]分别基于选择实验法模型，揭示了武汉市民对不同耕地保护属性水平的偏好及不同组合对福利水平价值差异的影响程度，从而间接得出市民支付意愿及额度，并比较了不同方法下耕地外部效益的测算结果。选择实验法在耕地补偿研究的应用中，不仅是对环境资源进行价值评估的重要方法，也是揭示研究对象政策偏好的重要手段[69]。相比于同为陈述偏好类评估方法的条件价值法，选择实验方法在研究设计时综合权衡了不同属性对总体方案的影响，便捷化了采访操作流程，提升了有效信息搜集效率，具有短时间内获取大量样本的优势[68]；但也存在研究方法的主观性较强，难以客观衡量耕地市场价值的弊端。

2.5 其他价值核算方法

在现阶段中国农地非农开发矛盾日益激化和农民权益损害日趋严重的形势下，围绕农地发展权价值的界定、重要性和评估等已成为研究的热点。其中，廖和平等[57]通过计算耕地转为建设用地的机会成本与耕地本身经济效益的差额来确定耕地发展权价值的研究思路最具代表性，被大多数学者沿用，如宋戈等[70]以单位面积建设用地第二、三产业产值与单位耕地面积种植业产值的差额表征耕地的发展权价值，测算出东北粮食主产区巴彦县的补偿标准。张浩等[71]、温良友等[29]则在此基础上引入区位特征和土地可开发强度对耕地的潜在价值（主要转为建设用地）进行修正，并减去耕地的综合价值（包括经济价值、社会价值和生态价值），得出耕地发展权价值，分别测算出国家、省级和市级等不同层面的耕地补偿额度。

基于委托—代理理论的分析视角，中国耕地生态补偿面临代理人的激励机制不足、监督成本过高、代理人其他工作对耕地保护工作有负面影响等深刻的体制障碍[72]，建立长久有效的激励机制的核心思路在于测度并降低代理成本以及减少耕地保护的机会成本。在周小平等[73]尝试构建的“双横双纵”耕地补偿模式中，作为委托方的中央政府和省级政府应代表受到耕地保护正外部性的所有社会成员提供补偿，作为代理者的县级（含）以下政府和农户基于耕地保护的机会成本得到补偿；横向上，享受正外部性的省区也应对提供正外部性的省区进行补偿。在操作层面，中央和省级地方政府财政收入的土地类收益（如新增建设用地有偿使用费、耕地占用税等）一项是补偿资金的主要来源，补偿方式主要基于政府间的财政转移支付形式，纵向和横向补偿资金的分配标准主要通过衡量耕地的正外部性贡献量以及在耕地保护过程中主体所承担的机会成本损失。其中，各省份耕地正外部性贡献量由反映耕地质量水平的耕地产品产量指标和反映耕地数量水平的耕地面积指标加权求和得到；机会成本由各地区占用耕地的压力指标来测度。王利敏等[31]则区分出，在完全信息条件下，委托人应根据代理人耕地保护的成本差异确定不同的补偿标准；在非完全信息条件的约束下，政府若想贯彻落实耕地保护政策以实现预期目标，就必须对那些具有低成本农户付出一定的信息租金。藏波等[74]研究指出，当今中国的耕地占用税制度在执行过程中，地方政府存在委托—代理合约关系中的道德风险问题，不仅弱化了对耕地保护行为的约束力，也造成了资源优势地区反而具有较低的耕地占用成本的不合理局面；并提出耕地占用税应从以耕地数量为指标的“从量计征”转向以土地出让金为主的“从价计征”，以使其更能与地区性经济发展和城市扩张的相对量挂钩。

总的来看，上述价值核算方法在实际应用中各有明显的优势和不足：以当量因子法为代表的生态系统服务功能价值法在理论层面的论证最为充分，补偿原则阐释清晰完备，但在生态系统服务功能类型的划分上学界尚未达成统一观点，在实际应用中，不同的分类标准往往导致评价结果的较大差异，研究结论难以指导生态补偿政策的实施。条件价值法和选择实验法能够不受现有市场特征的限制，基于假想市场中消费者的个人偏好以及支付意愿，测算产品服务的价值，但必须通过合理的技术途径以规避在假想市场建立、研究手段选取和调查实施时可能存在的偏差。机会成本法和替代法是生态补偿标准测度的常用工具方法，但由于在实际操作中难以搜集和整理到非市场物品和服务数据，补偿额度的精度存有较大的争议。土地发展权的研究聚焦于城镇化进程下的耕地非农化利用方式，研究视角有待进一步拓展；耕地发展权价值的测算未能充分反映出耕地的综合价值；基于发展权原理的补偿机制的构建需要成熟的财产法体系作为前提。委托—代理理论集中在中央和地方政府围绕耕地补偿的财权与事权博弈关系研究，微观层面的研究稍微不足，以信息租金为补偿标准在实践中存在难以落实的困境。

3 耕地生态补偿的补偿额度研究进展

补偿额度的大小直接影响到耕地生态保护者保护耕地生态环境的行为选择，只有恰如其分的补偿标准才会被耕地生态服务的供给者和消费者接受，即产生经济学的帕累托效应。影响耕地价值的因素有气候条件、资源禀赋、地理区位、当地经济水平、社区组织模式以及文化习俗等，学者在不同的理论背景下，使用特定的或多种价值评估方法的组合，系统制定了不同条件下耕地保护的补偿额度。

在耕地生态补偿额度的研究中，VANSLEMBROUCK等[75]使用了CVM 来测度比利时农民美化农场景观的受偿意愿为124 ～248 欧元/公顷；AIZAKL 等[76]使用CVM 计算了日本农业用地的多功能价值，并测算出居民可以负担的支付金额为4 414 日元；蔡银莺等[53]把武汉市划分为研究区域进行研究，研究结果得出农用地的非市场价值是228.31 元/公顷；苏芳等[77]基于CVM 调查法评估了西部省会城市的城市公共绿地服务价值；马爱慧等[67]利用选择实验法研究了武汉市对不同耕地保护属性水平的偏好及不同组合方案的福利水平价值变化差异，间接得出市民对耕地资源生态补偿的支付意愿及额度；王一超等[78]在CVM 方法的基础上，定量分析了农民若继续参与退耕还林工程，其预期受偿标准及影响因素；王慧等[79]构建了能够反映生产、生态和社会三维属性的耕地多功能评价指标体系，然后通过当量因子法和替代法计算得到耕地外部性价值，加权求和耕地的生态价值和社会价值。

从上面的研究可以看出，发达国家依托于清晰的产权界定和相对完善的市场机制，确立的耕地补偿额度以市场交易的方式可最大化地实现外部性内部化；以转移支付为主要形式的政府补偿，因其能够有效地降低组织和交易成本，且在更大范围的生态补偿项目中成果突出，也更符合发展中国家耕地生态补偿的基本特征。我国耕地生态补偿以中央财政为支撑，各级政府为主体，耕地生态补偿标准的研究多受制于研究区域尺度的选择。在全国和省域等宏观尺度研究中，学者在评估具有资源禀赋差异的区域耕地价值量时，主要选用耕地的平均纯收益或产值等替代指标；以城市或县域为主体的中观尺度研究中，学界多以农用地定级估价成果的应用为着眼点；基于农户意愿与行为等小尺度研究则较少。在全国和省域层面，整体估算的补偿额度精度不高，对区域内部耕地资源的价格差异刻画不足；在县域层面，较高的测算精度也意味着高昂的人力和工作时间成本支付，在实践中，仅有少数区县具备农用地定级估价的完成条件，难以在全国耕地资源资产核算中得到推广应用。

4 研究趋势展望

虽然国内外学者围绕耕地生态补偿标准的研究取得了一定的成果，研究范式也臻于成熟，但总体上看，仍有些更深层次的问题亟须解决，具体体现在：

（1）在基础理论研究方面，耕地补偿标准的研究，往往建立在以外部性原理、机会成本以及公共物品选择为核心的经典微观理论基础上，依赖完整产权和完全信息等一系列外部条件，在发展中国家及地区的应用中存在较大的限制。由该理论所确立的耕地生态补偿关系，存在诸如补偿主体责任缺位，受偿主体界定模糊，补偿标准偏低，补偿方式单一且依赖财政补贴，补偿范围过于狭隘等问题，这不利于建立健全科学合理的耕地生态补偿机制和制度。

（2）在耕地价值测度方法方面，学者多在已有核算方法的基础上或直接应用或加以简单地修正，对方法的适用性检验不足。如主观的假想市场价值法（条件价值法和选择实验法等），测度的是生态产品服务交易双方做出补偿和接受补偿的意愿，而不是环境服务价值的衡量；客观的直接与间接市场价值法（机会成本法和替代法等）在数据不全面时，面临建立的成本效益关系或剂量反应函数不准确的困境。耕地生态保护补偿标准测度的模型创新力度不足，且基于不同模型的测度结果可能会呈现明显差异，不具备可比性。

（3）在耕地补偿额度研究方面，国内目前耕地补偿标准的研究受制于研究时区域尺度的选择，围绕省市层面耕地补偿标准的研究成果丰硕，但难以为全国层面生态补偿标准的确立提供科学的理论依据和技术支撑，也不利于区域协调背景下制定适合不同区域的耕地生态保护制度。同时，将耕地价值的测度结果直接作为补偿额度，往往超过了地方政府的财政能力，在实践中可操作性较差；多尺度、多元化、多区域的综合补偿研究的缺失，也使得耕地补偿额度的设定往往偏低或者偏高，强化了补偿在区内和区际不合理分配的现象。

在推动生态文明发展进程、实现美丽中国的战略需求下，针对耕地生态补偿标准研究领域的疏漏与不足，可以从以下三个方面强化耕地生态补偿标准的研究。

4.1 多元视角下耕地生态补偿理论基础拓展

耕地保护补偿的目标在于维护农户利益的同时实现对生态环境的保护，其实质是发展中国家及贫困地区面临发展和环保两难抉择困境的衍生，贫困也是导致耕地生态补偿效率损失的主要诱因之一。因此，耕地补偿标准研究的深化需要一个多元的视角，能够涵盖贫困治理和乡村振兴等区域协同发展重大战略安排，同时也能够回应在气候变化、“双碳”目标等议题下重新审视耕地价值的需要。基于耕地的多元价值属性特征，应该合理扩大补偿范围，准确识别受偿主体的多元化诉求，完善差异化的补偿方式。同时统筹粮食产量和可持续发展的关系，积极引导由以粮食安全为单一导向的农业补贴向以粮食安全与生态安全并重为导向的农业生态补偿转变，在改善生态资源环境的同时，兼顾粮食产品的国际竞争力。

4.2 耕地价值核算方法的检验与模型创新

对耕地价值的测度中，国内目前的研究趋势是采用当量因子法、条件价值等、替代法等多种方法组合的方式，但也存在既测度生态服务价值又衡量生产收益的情况，容易重复计算，造成误差。耕地生态服务数据的获取上，多基于问卷调查等传统方式，数据的质量受制于被调查者的认知水平和样本量的大小。后续的研究可进行对耕地价值评估方法的对比和检验，设置置信区间；基于GIS 平台等大数据信息技术，降低在数据获取过程中的主观因素负面影响；引入InVEST 等在其他资源领域已臻于成熟的生态环境服务价值评估模型等，构建起科学准确的耕地补偿模型。基于多层次、全方位和多角度的研究，建立起全国统一、公平合理的耕地生态补偿标准方法，为基于耕地服务产品价值的区际转移支付设置科学的度量标准，深入推动区域协调发展战略的实施。

4.3 多尺度补偿标准研究与多元化补偿方式探索

未来的耕地生态补偿研究，可协调区域发展战略与研究尺度的选择，丰富研究的区域尺度，既要完善全国层面的耕地生态补偿宏观研究，也要深入探讨不同区域性的耕地生态补偿中观研究，并且强化基于农户耕地保护意愿和行为的耕地生态补偿等微观研究，为设计因地制宜、以人为本的不同区域耕地生态补偿政策提供参考价值和理论指导。在具体耕地补偿额度的设定中，应考虑区域支付能力，在统筹农户增收粮食增收关系的基础上，平衡好地方政府、小农户以及新型农业经营者等不同利益主体在耕地保护经济补偿上的诉求。创新以政府财政转移方式为主导的纵向补偿模式研究，充分发挥多元化耕地生态补偿具有补偿主体多元化的特点，积极探索多元化补偿的实现路径与额度分配，构建“以中央政府为主、区域间政府补偿为辅”的耕地生态补偿机制，拓宽当前耕地补贴的资金来源渠道。