“放管服”改革背景下高校政府采购内控机制研究

韩涌波

广州民航职业技术学院国有资产管理处 广东·广州

一、引言

在各级财政和社会的大力支持下，近年来高校各项建设工作取得了巨大的成效。高校政府采购是高校利用财政资金开展教学科研设备采购和基础设施项目建设的基本环节，也是推进高校高质量发展的重要保障。在“放管服”改革背景下，政府采购流程得到了持续优化，采购透明度有明显的提升，参与高校政府采购工作的各方拥有了更大的自主权；但同时也要看到，“放管服”改革对高校的治理水平和政府采购工作提出了更高的要求。

二、“放管服”改革对高校政府采购工作的影响

1.采购人的自主权得到了保障

近年来，各地政府开展了一系列优化营商环境的专项行动，对政府采购领域妨碍政府采购公平竞争的条款进行了全面清理，杜绝了行政干预政府采购活动的行为，采购人的合法权益得到了充分的尊重和保障。采购人可以不受任何单位和个人的干预，自行组织市场调研、自主确定采购代理机构；除了法律规定必须招标的建设项目外，采购人可以在一定范围内根据实际需求自主选择采购方式；采购人代表不能以评审专家身份参与采购项目的评审，但可以作为磋商小组成员监督、协调本单位采购项目的评审工作。

2.政府采购执行管理更加便利

政府采购的工作流程得到了持续优化。对采购人而言，预算填报、意向公开、采购文件备案等手续均可在线办理；对供应商而言，许多以前需要现场办理并出具纸质证明文件的业务，现在可以通过授权委托、在线提交、出具声明函或承诺函等方式完成。政府采购相关业务在采购管理信息平台办理成为主流，采购管理信息平台的功能和服务范围进一步扩大，保证金的收取、退还也更加规范、便利。

3.政府采购透明度得到进一步提高

“放管服”改革较为注重维护供应商的合法权益，对采购时不合理的地域、规模、业绩、资质条件一律视为影响公平竞争的因素予以清除；高校政府采购工作实施过程中须按照采购意向公开制度主动公开采购意向，并及时处理对政府采购的质疑、投诉，不断完善行政裁决机制，政府采购的透明度得到进一步提高，鼓励了更多的供应商参与政府采购活动。

4.对管理水平和内控机制建设提出了更高要求

自主选择采购代理机构要求采购人完善相应的内控机制，在内部审核流程上加强风险防范；政府采购管理信息平台建成后，相关采购经办人要提升业务水平和平台操作能力，快速适应平台化办公环境；为保证政府采购活动的公平性，供应商质疑、投诉的渠道要更加通畅；同时，质疑、投诉增多对采购人的法律水平和应对能力也有了更高的要求。

三、高校政府采购的常见问题分析

1.前期准备阶段的问题

（1）预算申报不及时。预算执行单位或项目负责人对政府采购预算编制的规定不够了解或者不够重视，往往不及时申报政府采购预算或在项目资金快到期时才匆忙启动采购项目，很容易出现只有资金预算而没有政府采购预算的情况，所申报的采购项目无法列入政府采购计划，导致采购工作无法实施。虽然可以申请预算调剂，但调剂工作牵涉面较广，预算调增难度大，无法保证采购项目按期开展。

（2）市场调研不充分。市场调研是预算编制的前提，也是采购需求文件拟定的基础；而采购需求文件又是编制采购文件的核心依据，因此，市场调研的重要性不言而喻。如果预算编制时调研不充分，调研内容不全面、数据不准确，很容易出现预算编制不科学的问题，或者资金不足造成采购流标，或者资金大量剩余影响预算执行率。

对高校常用的教学科研仪器设备，尤其是竞争激烈的货物或服务，供应商往往会上门推销，通过免费试用、少量赠送或使用培训等手段，达到先入为主的效果。如果需求单位被供应商公关后先试后买，或者直接将供应商的建设方案、独有技术参数写入需求文件，就会影响采购的公平，预算编制也会不准确。采购需求是形成采购文件的基础，草率敷衍的采购需求会让采购文件出现需求表述不清晰、技术指标不合理、采购要求与实际需要不匹配等问题。

（3）未依规公开政府采购意向。根据《财政部关于开展政府采购意向公开工作的通知》（财库〔2020〕10号）要求，采购意向公开时间应当尽量提前，原则上不得晚于采购活动开始前30日公开采购意向。不及时依规公开政府采购意向，既损害了供应商的知情权，也影响了采购的公平性。

2.采购实施阶段的问题

（1）采购方式选择不合规。一是未准确界定需要集中采购的货物，高校的计算机网络设备、办公设备等属于集中采购目录内的品类，如果混合在教学科研设备采购包中，就成了自主采购品类。二是对超出政府采购限额标准的项目，采购方通过拆分的方式来规避限额。三是对于未达到公开招标或者政府采购数额标准的项目，人为提高标准后采用公开招标或非招标采购的方式来采购，看似要求严格，实则是采购活动的不规范。

（2）采购文件编制不规范。采购文件编制不规范的问题主要有：一是政策落实不到位，政策规定政府采购具有利用公共资源配置进行宏观经济调控的职能，对面向中小企业、节能环保产品的采购都有严格规定，但高校政府采购执行单位与需求单位对政策的落实有分歧，在采购文件中对政策要求没有明确的体现；二是供应商资格条件设置不合理，如设置供应商规模、所在地、特定行业业绩和厂家授权书等门槛，妨害了高校政府采购的公平性；三是评审分值设置不科学，如某单项指标分值过高、重复评分、与评审量化指标不能对应、评分标准笼统不细致等。

（3）评审过程存在争议。专业性强的科研设备和通用性强的采购项目，都是高校常见的采购需求。专业性强的科研设备如各种专业设备或虚拟仿真教学设备等，由于专业门槛较高，评审专家也不一定对这些专业设备有所了解；通用性强的采购项目，如教学多媒体设施、计算机网络设备，以及物业、保安、食堂等后勤服务，由于专业门槛较低，供应商提供的产品、服务同质化严重，专家评审时也难精准判断出优劣。

（4）采购代理暗箱操作。采购代理机构是整个采购过程的具体操盘手，也是供需双方衔接的纽带，其业务水平和自我约束能力对采购效果有直接的影响。代理机构的选择须慎重，如果代理机构违规开展采购活动、干预采购工作、与相关利益方串通左右评标结果，都会影响高校政府采购的公平。法律保障了采购人对代理机构的自主选择权，但高校如果选择采购代理机构的内部审批机制不完善，也会存在较大的采购风险。

3.后期管理阶段的问题

（1）合同签署不规范。问题主要包括：签约不及时，未在法律规定的期限内完成签约；合同内容与招标文件有实质性变更；采购人或供应商在合同中为对方设置不合理的条件；供应商弃标或拖延签约等。

（2）履约验收不严格。签约后的履约同样十分重要，履约验收容易出现的问题有：不按时履约，超过合同约定的履约期限；不按要求供货，使用不符合采购人要求的替代品或以次充好；后期服务缺失，供应商只管供货不管培训，导致采购人在设备使用过程中或未来的升级换代时无法摆脱对供应商的依赖；供应商出现重大变故，导致合同无法履行等。

（3）档案收集不完整。档案收集是保障采购全过程规范严谨的佐证材料，也是防范采购风险的重要措施。采购过程中的经手人较多，相关审批和采购过程材料可能分布在需求单位、代理机构和相关管理部门，若材料记录不全或丢失，会给事后的审计、审查工作造成不便，有隐瞒事实或缺乏证据等审计风险。

四、完善高校政府采购内控机制的策略

1.加强采购业务培训，提高全员参与意识

要广泛开展采购业务培训，增强高校“无预算不采购、无计划不采购”的政府采购理念；要对采购需求单位、建设项目负责人等重点人群进行政府采购政策宣讲，让广大教职工意识到政府采购不只是学校采购管理部门的工作，项目申请、计划填报、需求调研、采购文件拟定、合同签约和履行等每个环节，都需要采购需求单位、项目建设单位的积极参与和配合；培养一批熟悉采购政策、流程的政府采购业务骨干。

2.全程监督采购工作，提高高校政府采购工作的效率

对采购工作的监督应覆盖预算申报、采购计划编制、采购方式审批、采购文件审核、采购评审、合同签订、履约验收、款项支付、结果评价、质疑投诉等采购业务全过程。学校建设项目管理、科研项目管理、计划管理、财务管理和采购管理等多个职能部门，可从不同角度履行监督职能；内部审计部门应在事前监督和事后审核上发挥监督作用，依据“不相容岗位相互分离”的原则，健全采购关键环节的相互制约机制。相关单位要及时掌控建设项目的执行进度，督促项目的开展并进行业务指导，协调解决工作难题；要正确对待对政府采购的投诉，保护供应商正当权益，积极防范政府采购业务风险。

3.完善内控体系和采购管理制度

以编制内控手册或权力运行监督制约手册的方式，将政府采购管理纳入学校内控机制，搭建好高校政府采购制度架构（见表1）。要全面梳理采购业务流程，对风险进行识别、分析并采取应对措施，积极防范高校政府采购风险；依据国家法律法规和政策文件，联系各高校工作实际，制定全面、规范的高校政府采购制度。针对采购要求变化大、采购管理手续复杂、采购管理信息化水平低等问题，要不断优化采购管理工作流程，进一步提升预算一体化管理、采购管理和资产管理信息化水平。

表1 高校政府采购制度架构

五、结语

“放管服”改革的深入为高校政府采购工作的实施提供了诸多便利，促进了高校政府采购科学管理水平的提升，也给高校政府采购工作带来了新的挑战。高校政府采购工作在前期准备、采购实施和后期管理方面，目前仍然面临着不少困难、问题甚至风险和挑战，高校可加强制度建设、优化工作流程、提高信息化智能化水平、完善政府采购内部控制制度，不断提升学校整体内部控制水平。要在制度的约束下，建设一支廉洁、高效的采购管理队伍，既有专职的采购管理部门对采购活动进行全流程管理，也有纪检、审计、财务等职能部门对关键环节的监管，通过建立完善的高校政府采购内部控制机制，规范高校的政府采购工作，促进高校的高质量、可持续发展。