湖南省“一湖三水”岸线保护与利用规划研究

贺翠华　黎小东　伍宇娟　王淑云

摘要：岸线的有效保护和合理利用对沿岸地区生态文明建设和经济社会发展具有重要的作用。分析了湖南省“一湖三水”岸线保护与利用现状，综合评价现状岸线资源，明确“一湖三水”临水边界线和外缘边界线划定方法，科学合理地划分岸线功能区，严格把握岸线保护与利用控制条件。结果表明：湖南省“一湖三水”岸线保护存在的主要问题包括管理体制机制不够完善、利用方式不合理、集约节约利用程度不高等。洞庭湖、资水、沅江、澧水河湖岸线长5 567.1 km，共划定岸线功能区1 038个，其中岸线保护区、岸线保留区的总体比例达78.1%，充分体现了大保护的要求。河湖临水边界线和外缘边界线划定方法、岸线功能分区及管控措施等研究成果可为湖南省及类似地区岸线规划提供参考。

关键词：河湖岸线； 河湖长制； 功能分区； 湖南省； 洞庭湖

中图法分类号：TV213.4 文献标志码：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2024.04.008

文章编号：1006-0081（2024）04-0047-05

0 引 言

岸线具有防洪、生态、社会、经济等多重属性，属于稀缺性和不可再生性的自然资源［1-3］。随着经济社会的发展，岸线保护与开发利用之间的矛盾也愈发突出。在一些研究中，根据河湖岸线特点，对岸线资源进行综合评价［4］，分析了岸线资源开发的适宜性及发展潜力［5］；结合河湖长制要求，对岸线分区管控，有效推进河湖长制的实施［6］。2019年3月，水利部办公厅印发了《关于河湖岸线保护与利用规划编制指南（试行）的通知》，2022年5月，水利部印发《水利部关于河湖水域岸线空间管控的指导意见》，旨在进一步强化河湖长制，加强河湖水域岸线空间管控，保障行洪安全，复苏河湖生态环境。各省市相继开展了河湖岸线保护与利用规划编制工作［7-8］，不少学者就河湖洲滩利用对河湖功能影响［9］、库区岸线保护与利用［10］等做了相应研究。

为有效解决湖南省洞庭湖、资水、沅江、澧水等重要河湖岸线保护与开发利用之间的矛盾，加强岸线空间管控，更有效保护岸线资源，优化岸线资源的配置、集约开发和可持续利用，统筹考虑河道湖泊行（蓄）洪和航道治理，城市建设，河道生态环境保护，以及沿河地区国民经济和社会发展的要求，结合现行国家和地方法规文件，對湖南省“一湖三水”岸线保护与利用进行研究。研究成果可为湖南及类似地区岸线规划提供参考。

1 研究范围

湖南省河湖众多、水系发达，面积的96.7%属长江流域洞庭湖水系，其余3.3%为珠江流域和长江流域的鄱阳湖、黄盖湖水系。洞庭湖蓄纳“四水”（湘江、资水、沅江、澧水）、吞吐长江，“四水”连接大小支流、纵横“三湘”大地。2016年8月，长江水利委员会编制的《长江岸线保护和开发利用总体规划》将长江干流湖南段、湘江萍岛至濠河口、洞庭湖入江水道濠河口至城陵矶等河道纳入规划名录［2］。本次研究范围为洞庭湖区、资水干流、沅江干流、澧水干流等河湖（以下简称为“一湖三水”），研究范围涉及常德、岳阳、益阳、邵阳、娄底、怀化、湘西自治州、张家界等沿河湖8个地级市。研究范围面积约12.7万km2，占湖南省国土面积的59.9%，研究范围内岸线长5 567.1 km（表1）。规划基准年2019年，规划水平年为2035年。2019年年末，研究范围内沿岸人口约3 637.8万人，占湖南省人口的52.6%；地区生产总值约15 864.6亿元，占湖南省GDP的39.9%。

2 岸线现状及存在问题

2.1 岸线管理与保护现状

目前，“一湖三水”河湖管理范围划定已完成，河湖管护责任全面覆盖，出台了洞庭湖保护条例、资江保护条例、河道采砂条例、水利工程管理条例等涉水法律法规。但河湖水域及岸线管理方面管理体制尚不健全，水域及岸线存在多头管理现象，水域岸线管理涉及自然资源、水利、交通、城建、渔业、林业、生态环境等多个部门，权责划分不明晰。

研究范围内的生态敏感区主要包括特殊生态敏感区（自然保护区）、重要生态敏感区（风景名胜区、森林公园、湿地公园、水产种质资源保护区）等；共涉及各类生态敏感区共91个，包括6个自然保护区（3个国家级，3个省级），12个风景名胜区（3个国家级，9个省级），12个森林公园（9个国家级，3个省级），5个地质公园（2个国家级，3个省级），15个湿地公园（14个国家级，1个省级），19个水产种质资源保护区（18个国家级，1个省级），34处县级以上地表水集中式饮用水源保护区。

2.2 岸线利用现状

研究范围内现状岸线利用总长度约303.4 km，利用率为5.4%。按岸线利用型式统计，港口码头、取排水口、跨（穿）江设施、旅游设施和其他类利用长度分别为111.7，25.1，44.0，65.3 km和54.5 km（表2）。在已利用岸线中，主要的岸线利用方式为港口码头，约占岸线利用长度的36.8%。总体来看，“三水”中下游及洞庭湖地区岸线资源优良，开发利用条件较好，特别是城市周边地区河湖岸线开发利用尤为活跃，岸线开发利用率自流域上游向下游整体呈增加趋势。

2.3 存在问题

（1） 管理体制机制不够完善。目前，岸线管理尚无明确的管理部门及专门法规，呈现出水利、自然资源、交通等多部门综合管理的状态。由于涉及行业和部门较多，没有统一的部门进行总体协调和监督，在岸线使用过程中容易出现“政出多门”“各自为政”等问题，不利于岸线的有序、合理开发，迫切需要进一步完善和理顺岸线管理体制，细化岸线管理规定。

（2） 利用方式不合理。近年来，在推行河湖长制的背景下，相关部门加强了岸线利用管理，但部分岸线利用布局不尽合理，如城区河段取水口、排污口、港口码头、过江电缆等呈犬牙交错布置，造成上游油码头、危险品码头、排污口对下游取水口水域的污染；部分地区在部署岸线开发利用项目时立足于局部短期利益，缺乏长远考虑。同时，局部地区存在岸线过度开发现象，建设项目的群体累积效应已经显现，对防洪、河势、供水和生态环境造成一定影响。农村岸线自然形态破坏、占用河道建设房屋设施等现象较为普遍。

（3） 集约节约利用程度不高。沿岸港口码头布

局较为分散，相对集中、连片式的规模化、集约化港区相对较少，部分临港企业沿江布局，多占少用深水岸线，岸线利用效率低，岸线集约节约利用程度不高。

3 岸线规划思路

在基础资料收集与整理的基础上，分析河湖演变规律及存在的主要问题，对岸线资源进行综合评价［4］。按照有关法律、法规、规程规范和相关上位规划有关要求，分析岸线保护与利用控制条件，确定岸线保护管控目标，划定岸线边界线及功能区，制定岸线各功能区管控要求，并对规划成果进行优化调整（图1）。

4 岸线规划方案及管控要求

根据岸线的自然属性和经济社会功能属性，结合保护与利用要求，科学合理划定“两线四区”：临水边界线、外缘边界线、岸线保护区、岸线保留区、岸线控制利用区及岸线开发利用区，对功能区提出相应的管控要求［1］。

4.1 岸线边界线

根据湘、资、沅、澧四水尾闾水位流量关系变化特性，结合洞庭湖高洪水位对四水尾闾洪水位带来顶托影响，确定资水、沅江、澧水平原河段和山区河段分界点［10］。由于洞庭湖多年的淤积、洲滩发育，湖底及边滩高程不断抬高，且近年来洞庭湖入湖水量减少、三峡水库蓄水期洞庭湖出口水位下降约2 m，多年平均水位较低，部分堤前洲滩宽度达数公里，另外三口水系枯水期断流普遍，除松滋西河外，其他河道年平均断流137～272 d，而汛期四口分流长江入洞庭湖的分流比稳定在25%左右，故临水边界线划定应按照以下原则或方法划定，并尽可能留足调蓄空间：① 洞庭湖岸线采用汛期多年平均水位与陆域的交线作为临水边界线；② 三口河系、草尾河采用河道整治线进行确定；③ 四水尾闾地区采用四水岸线规划的标准，即采用多年平均流量对应的水位与陆域的交线作为临水边界线，并逐步向湖系的岸线标准过渡；④ 平原河段中资水桃江以下河段、沅江桃源以下河段、澧水干流青山以下河段拟采用多年平均流量对应的常水位与陆域的交线作为临水边界线；⑤ 资水桃江以上河段、沅江桃源以上河段、澧水干流青山以上山区性河道均为库区河道，临水边界线按多年平均流量对应坝前正常蓄水位回水线考虑。

外缘边界线与全省河湖划界成果相协调［11］，原则上不小于河湖管理范围线。另外，江心洲不设外缘边界线。

4.2 岸线功能区

综合考虑河湖自然条件、岸线资源现状及岸线保护与利用要求，将岸线划分为岸线保护区、岸线保留区、岸线控制利用区及岸线开发利用区4类。

（1） 岸线保护区。将甘溪港入资水汇合口等河势敏感区河段，五强溪和凤滩等重要的水利枢纽工程上下游河段，钱粮湖垸、共双茶垸、大通湖东垸等国家级蓄滞洪区的分洪闸、分洪口、安全区、安全台等建设的河段，集中式饮用水水源地一级保护区所在河段，国家级和省级自然保护区核心保护区所在河段，省级以上风景名胜区核心景区所在河段划定为岸线保护区。

（2） 岸线保留区。位于国家级和省级自然保护区一般控制区、水产种质资源保护区、世界自然遗产核心区和缓冲区、风景名胜区非核心景区、地质公园、湿地公园、森林公园等生态敏感区所在岸段，生态建设、保护修复需要预留的岸段，经济社会发展水平相对较低、规划期内暂无开发利用需求的岸段，列入国家或省级规划，尚未实施的蓄滞洪区防洪保留区的岸段划为岸线保留区。

（3） 岸线控制利用区。岸线开发利用程度相对较高，或开发利用对防洪安全、河势稳定、供水安全、生态环境可能造成一定影响，需要控制其开发利用强度和调整开发利用方式或用途的岸段，规划防洪工程、供水工程、港口等重大基础设施的岸段，建议划定为岸线控制利用区。

（4） 岸线开发利用区。对于河势基本稳定、岸线利用条件较好，岸线开发利用对防洪安全、河势稳定、供水安全以及生态环境影响较小的河湖岸段，建议划为岸线开发利用区。

经统计，“一湖三水”主要流经湖南省经济发展水平较高的常德、益阳、岳阳地区，对于岸线的开发利用需求量大，考虑经济社会发展对岸线利用的要求和需求，应突出保护，合理利用。研究范围岸线长度5 567.1 km，共划定岸线功能区1 038个。岸线保护区、岸线保留区、岸线控制利用区、岸线开发利用区的长度分别为593.8，3749.9，1037.7，185.7 km，分别占岸线总长的10.7%、67.4%、18.6%、3.3%。岸線保护区和岸线保留区合计占比为78.1%（图2），充分体现了大保护的要求。

4.3 岸线规划管控

（1） 岸线管控要求。对于任何需进入外缘控制边界线以内岸线区域的开发利用行为都必须符合岸线功能区划的规定及管理要求，且滩地利用原则上不得逾越临水控制边界线，确需越过临水边界线穿越河道的岸线利用建设项目，必须充分论证项目影响，并经有审批权限的水行政主管部门审查同意后方可实施。桥梁、码头、管线、渡口、取水、排水等基础设施需超越临水边界线的项目，超越临水边界线的部分应采用架空、贴地或下沉等方式，尽量减少对河道过流断面的占用和降低对河势的影响。

岸线功能区管控根据相关现行法规政策要求，结合岸线功能分区定位，从强化岸线保护、规范岸线利用等方面分别提出各岸线功能分区的保护要求或开发利用制约条件、禁止或限制进入项目类型等。

（2） 河湖岸线国土空间准入。依据《湖南省长江经济带发展负面清单实施细则（2022年版）》，结合岸线功能分区，制定沿河沿湖国土空间准入条件，提出生产、生活、生态等活动的禁限要求，制定各岸线功能区各类用途管制负面清单，依法依规合理利用江河湖库空间。

对河湖管理范围内空间用途严格管制，对不符合国土空间准入条件的利用行为，禁止办理相应的用地预审和选址意见书、农转用和土地征收审批、建设用地规划许可、建设工程规划许可、乡村建设规划许可等。

5 结论与建议

（1） 根据洞庭湖、资水、沅江、澧水河湖特性，合理确定适宜的岸线的临水边界线和外缘边界线，以临水边界线长度统计其岸线长度，研究范围涉及岸线长5 567.1 km。

（2） 依据相关的政策法律、文件要求等，充分对接流域规划、国土空间规划、城市总体规划、港口规划、水运规划及生态红线等，统筹协调防洪、河势、供水、水生态保护、航运及城市规划等岸线保护与利用方面的关系，划定岸线功能分区。对洞庭湖、资水、沅江、澧水岸线功能区划分，划定岸线功能区1 038个，其中岸线保护区、岸线保留区的总体比例达78.1%，充分体现了大保护的要求。

（3） 由于岸线规划编制依据较多，建议建立河湖管理范围划定、岸线功能分区的动态更新调整机制，当涉及河湖管理范围划定客观条件发生改变时，遵循《湖南省河湖管理范围划定成果调整办法》对河湖管理范围进行必要调整。当饮用水水源地、自然保护地、生态保护红线等涉水保护目标发生调整时，相应调整岸线功能分区，报原审批单位备案。规划发生调整并经审批后，应及时完成数据库更新和数据汇交，实现“一张图”的动态更新。

参考文献：

［1］水利部.河湖岸线保护与利用规划编制指南（试行）［R］.北京：水利部，2019.

［2］水利部长江水利委员会．长江岸线保护和开发利用总体规划［R］.武汉：水利部长江水利委员会，2016.

［3］张细兵，申康．新形势下长江岸线保护与利用的思考［J］.水利水电快报，2018，39（7）：8-11.

［4］闵敏，段学军，邹辉，等．长江主要支流岸线资源综合评价及管控分区研究［J］．长江流域资源与环境，2019（11）：2657-2671.

［5］蔡晶，陈星，张其成，等．河流岸线开发适宜性及发展潜力研究［J］．人民长江，2020，51（1）：36-43.

［6］夏继红，周子晔，汪颖俊，等．河长制中的河流岸线规划与管理［J］．水资源保护，2017，33（5）：38-41，85.

［7］陈瑜.上海市重要河湖岸线保护与利用规划编制研究［J］.水利规划与设计，2023（4）：34-37.

［8］邰肇悦，石琳，王理航．河南重要河湖岸线保护与利用规划编制研究［J］.水利技术监督，2021（11）：67-69，131.

［9］董耀华，卢俊，柴朝晖．河湖岸线洲滩利用对河湖功能影响研究进展［J］.水利水电快报，2020，41（1）：17-21，35.

［10］廖小红，宋平，黎昔春，等．基于水位流量关系变化特性的洞庭湖区范围研究［J］.水利水电快报，2018，39（9）：30-35.

［11］徐军，董胜光．湖南省河湖管理范围划定技术路线及工作组织模式探析［J］．测绘与空间地理信息，2019，42（1）：45-48.

（编辑：李 慧）

Research on riparian zones protection and utilization planning of "One lake and Three Rivers" in Hunan Province

HE Cuihua，LI Xiaodong，WU Yujuan，WANG Shuyun

（Hunan Hydro&Power Reconnaissance&Design Research Institute Headquarters，Changsha 410007，China）

Abstract： The effective protection and rational utilization of riparian zone space plays an important role in the construction of ecological civilization and economic and social development of coastal areas.We analyzed the present situation of the protection and utilization of riparian zone space of "One lake and Three Rivers" in Hunan Province，synthetically evaluated the present situation of the riparian zone space resources，and clarified the demarcation methods of the water boundary line and the outer boundary line of "One lake and Three Rivers"，to achieve scientific and reasonable division of the riparian zone space functional areas，strict protection and utilization of the riparian zone space control conditions.The results showed that the main problems of "One lake and Three Rivers" riparian zone space protection in Hunan Province included imperfect management system，unreasonable utilization mode and low intensive utilization.The riparian zone space of Dongting Lake River，Zishui River，Yuanjiang River and Lishui River was 5 567.1 km in length.A total of 1 038 riparian space functional zones had been designated，of which 78.1% were riparian zone space protected areas and riparian zone space reserved areas，which met the great protection requirements.The research results of delineation of boundary line and outer boundary line of river and lake，the functional zoning of riparian zone space and control measures，can provide a reference for the riparian zone space planning in Hunan Province and similar areas.

Key words： river and lake riparian zones；river and lake chief system；functional zoning；Hunan Province； Dongting Lake

收稿日期：2023-09-08

基金項目：湖南省水利科技重大项目（XSKJ2021000-05）；湖南省水利科技项目（XSKJ2023059-57）

作者简介：贺翠华，女，高级工程师，硕士，主要从事水利水电规划、河湖管理研究等工作。E-mail：362318248@qq.com

通信作者：伍宇娟，女，高级工程师，主要从事水利基础设施空间规划、河湖管理研究工作。E-mail：1093660965@qq.com