高校公用房管理有偿使用的探索和改革

和 伟 杨 殊 马 婷

1.新疆大学 新疆·乌鲁木齐；2.中国人民大学 北京

高校公用房是学校发展的基础条件，对促进高校教育改革、提高教育质量和稳定健康发展发挥非常重要的作用。随着我国经济发展，高校进入发展快车道，公用房数量和质量有了很大提高，办学条件有了很大改善，管理观念和管理体制等方面各不相同。新疆大学在推进公用房科学化、规范化管理的过程中，借鉴兄弟高校的经验，结合学校实际，对公用房有偿使用进行了一系列改革和探索。

一、高校公用房管理及存在共性问题

根据《普通高等学校建筑面积指标》（建标191—2018）标准，高校必须配置的校舍项目有：教室、实验实习用房、图书馆、室内体育用房、校行政办公用房、院系及教师办公用房、师生活动用房、会堂、学生宿舍(公寓)、食堂、单身教师宿舍(公寓)、后勤及附属用房共12项。这些公用房资源的科学管理和合理调配对师生学习生活和高校健康发展有着重要意义。在公用房管理和使用过程中，因资源的有限性，高校公用房普遍面临需求无限性和供给有限性的矛盾，存在很多共性或个性的问题。

1.管理体制机制不健全

健全的公用房管理制度对学校健康可持续发展有重要作用。部分高校公用房缺乏统一管理，公用房管理权限分布在资产管理、教务、实验室管理、后勤等多个部门，多头管理，条块分割。各部门从自身角度考虑问题，将本单位占有使用的公用房视为自有财产，不从提高本单位用房利用率角度考虑，只要有需求首先就是向学校要房，用房需求不断增加。在腾退管理机制不健全的情况下，二级单位即使现有用房闲置或利用率低下也不腾退。学校既存在部分单位用房紧张的情况，甚至部分重要项目用房无法得到保障，又存在公用房闲置浪费的现象。学校整体公用房资源紧张，缺乏统筹，调配困难。在这种情况下，高校公用房管理制度不健全，将会落入公用房越建越多但用房越来越紧张的怪圈。

2.校区规划不合理

当前各高校普遍存在多个校区，文、理、工科用房需求各不相同。有些学校在规划新校区时,未充分考虑学科的合理布局，新老校区分布不合理，导致有的校区闲置公用房较多，教学楼、实验室、图书馆、食堂、学生公寓等各类校舍资源不合理，教学资源分散、利用率低下。有的校区用房紧张，影响正常教学科研活动。此外，有些学校盲目追求建设速度和成本控制,导致校舍建筑质量不过关、基础设施不完善，给师生们的学习和生活带来了严重不便。

3.定额核算方法的缺点

高校公用房主要存在无偿使用和有偿使用两种模式。目前各高校普遍采用有偿使用模式，对二级单位形成自我约束的管理体制，该模式一般采用定额内免费、超额有偿使用、差额补贴的核算办法。一般来说，定额核算参数主要有本硕博学生数、教职工数或者细化到高级职称人数、省部级重点实验室或国家级实验室数量、科研业绩、学科类别等，计算复杂。但随着高校扩招，学生数量和教职工数量增加较快，新学科不断发展，新兴交叉学科蓬勃发展，定额面积每年变动较大。因公用房建设周期长，受限于校园土地面积、资金投入等，公用房资源处于紧张状态。在原有核算方式下，定额面积不断增加，超额面积不断减少，导致补贴金额不断增加。比如某985高校在此核算模式下，2017—2021年，超额面积从2.6万平方米下降到1.5万平方米，超额收费从270万元下降到150万元；差额面积从1.6万平方米上升到2.5万平方米，差额补贴随之从170万元上升到250万元，学校从收入100万元到支出110万元。显然，该核算方法加重了学校的经济负担。该校随之修改规定，以超额收入支付差额补贴，这也导致差额较大的二级单位意见较大。采用该核算方法的高校普遍存在上述问题。北京航空航天大学、重庆大学、哈尔滨工业大学、吉林大学等高校实行“有偿使用、定额核算、超额收费、缺额不补”。

4.配置不合理

二级单位公用房应该相对集中，便于管理使用。但公用房一旦分配，大量调配非常困难。多次调配导致有些二级单位用房分布在多个楼宇，碎片化严重，管理使用不便。教室、实验室、行政办公用房、科研用房在资源总量紧张情况下，资源优化配置更无从谈起，管理部门承受压力增大。

5.管理手段落后，家底不清

部分高校仍采用传统管理手段，信息化管理水平不高。房产数据资源更新缓慢，数据准确性、共享性较差，各类数据汇总统计查询耗时耗力，工作效率不高，公用房管理效率低下。随着高校校舍的增加，各二级单位公用房变动较大，房间用途变化大，数据动态变化快。受制于信息化管理手段落后，管理部门不能及时掌握公用房情况，底数不清。

二、新疆大学公用房管理改革探索

针对高校公用房管理存在的问题，新疆大学利用新校区投入使用契机，全面推进内部成本核算，加强信息化建设，基本实现公用房管理科学化、规范化的目标。

1.实行统一管理，健全公用房管理制度

对公用房管理体制进行了调整，形成统一领导、分类归口管理、分级负责的公用房管理体系，实现公用房管理制度化、规范化。确定了公用房主管部门为国有资产管理处，明确了各相关单位职责，教务处负责教室管理，实验室设备处负责实验室管理，各二级学院对本单位公用房自行调配。同时，将公用房对外出租出借职能从各部门收回，统一由资产处负责，改变了公用房多头管理现象。资产处按照学校要求，统筹调配，集约使用，提高了利用率，缓解了旱涝不均现象。

2.合理调整配置房产资源

一是合理配置，满足二级学院需求。为满足二级单位引进高层次人才科研需求，以及学术研究、创新团队等创新活动，大量增加科研周转公用房；对行政办公用房压缩，在满足基本职能前提下，严格按照《党政机关办公用房建设标准》执行，单位领导、行政办公室等严禁超标，为学生服务的教务、学工、团委等适当增加面积等。二是根据学校规划及二级单位发展前景合理分配房产资源，同时将二级单位分散在各楼宇的公用房通过调配相对集中使用，便于管理。三是公用房出租出借全部实行市场化方式竞拍，增加了房租收入。学校年租金收入从不足1000万元增加到2500多万元。

3.创新有偿使用办法

学校以前也按照定额免费、超额收费的原则制定了有偿使用办法，但随着学校快速发展，校舍日趋紧张，此种方法导致收支差额越来越大，学校难以承担，故不再实行。学校新校区建成投入使用后，校舍面积增加，办学条件显著改善，基本实现了每个二级学院一栋楼。学校强化校院两级管理体制，推行了全成本核算，即对二级学院使用的所有公用房核算收费，包括教室、办公室、实验室、研究公用房等，不再考虑学院的师生人数变化。学校明确规定二级学院行政办公用房严禁超标，各二级学院也制定了实施细则，对本单位公用房自行调配，自行决定是否对本单位教师收取科研公用房费用及其标准。办法实施伊始，为增强学院及教职工公用房有偿使用的意识，学校对二级学院收费标准较低，根据学院承受能力逐年缓步提高。并允许学院对科研公用房足额收费，有项目的从项目中支出，无项目的自行承担。这样，对教师申请科研项目形成正向激励，提高了学校的科学研究水平。对于二级学院在本单位公用房之外单独向学校申请的研究公用房，学校足额收费。同时，对二级学院的水电费用实行全额收费，避免了资源浪费。

4.实行公用房共享

公用房共享可以合理利用资源，提高公用房使用效益。一是对全校可以共享的会议室进行摸底，列出共享会议室清单，实现网上预约申请、有偿使用。二是基础课实验室实行共享，避免重复建设。学校依托相关二级学院成立公共基础课实验中心，如大学物理、化学、电工电子学、计算机等，其他二级学院根据课时量分摊基础课实验室使用费。三是对各类体育场馆实行师生预约、有偿使用，同时为鼓励学生社团开展各类体育活动，设置一定的免费次数。

5.提高信息化管理水平

信息化管理，数据是基础。一是学校花大力气对公用房进行全面细致的核查、测绘，按照建标191—2018标准对各类公用房细分为教学科研及辅助公用房、行政办公用房、生活公用房、教工住宅、其他公用房等五大类、二十二小类，对各校区、楼宇和房间进行标准化编码，收集整理了大量房产数据，为信息化建设打下坚实基础。二是通过信息化管理手段，建立完整的房产基础数据库，实现了公用房数据可视化应用。实行适合学校管理特色的流程化管理，构建“房屋使用人—二级单位—资产管理处”的三级房屋动态管理体系，规范工作流程，提升管理服务水平。三是随着公用房管理信息化水平的不断提高，初步实现与学校OA系统、资产、教务、研究生等各类系统的数据对接，与各部门达成业务协同，实现数据的互联互通与共享。目前教务及研究生排课依据房产系统的教室数据，体育排课依据场馆数据，固定资产存放地落实房间，可以实时查看房间内固定资产。

6.实施效果

学校实施公用房管理改革以来，成效显著。一是各二级学院和师生普遍树立了公用房有偿使用意识。教师都清楚没有免费的公用房，申请科研公用房要收费，踊跃申请科研项目或课题，将部分课题经费用于支付公用房费用，没有项目或课题需要自行承担公用房费用，部分教师组团使用科研公用房，加强了科研团队建设，形成对教职工的正向激励。近年来，学校承担了多项国家重大重点科研项目，年度科研经费增长到5.1亿元，获多项国家科学技术进步奖及省部级科研奖励。二是学校在保持较低收费标准的情况下，每年可收取公用房使用费近600万元，经费用于支持学院的发展。公用房收费标准根据二级学院的承受能力逐步提高，预计明年收取费用超900万元，最终将过渡到足额收取。目前部分学院主动腾退利用率不高的公用房，学校统筹调配，科研项目多的学院研究公用房得到保障，房屋腾退调配机制得以建立。三是核算方法简单。这种核算方式不再考虑学院师生数量的变动，也不去界定学院的实验室属于本科教学实验室还是科研实验室，只根据面积计算费用。四是作为公用房管理的配套改革，水电费核算得以推行。原来水电费由学校承担，因为没有与学院支出挂钩，经常出现长明灯等浪费情况。现在水电费由二级学院自行承担，倒逼学院主动承担了节约用水用电的责任。学院要求机房、电脑等仪器设备在不使用情况下及时关闭，不再处于待机状态，杜绝长明灯、长流水等现象，也达到了节约能源的效果。

三、总结

在公用房管理改革和探索过程中，学校完善了公用房管理制度，提升了信息化管理水平，盘活了公用房资源，提高了公用房使用效益，为学校改革和发展提供了基础保障。但公用房管理还需逐步解决以下问题：一是需避免强者恒强、弱者恒弱的现象，即科研实力强的二级学院经费多，申请的公用房数量多，并愿意承担费用；而实力弱的学院因承担不起公用房费用只能减少公用房数量。这样不利于各学科均衡发展，需要对核算办法进行适当调整。二是公用房使用效果缺乏评价，需要建立公用房评价体系，将公用房配置与二级学院人才培养、科研成果等挂钩，进行综合绩效考核。

通过新疆大学公用房案例的分析，为公用房管理的科学化、规范化提供了一定借鉴。总之，各高校类型不同，条件各不相同，应该结合实际，制定符合本学校的公用房管理机制体制。