陕西省灌区农业水价改革和管理探索

陕西省发展改革委

陕西是全国缺水最严重的省份之一，新中国成立以来，全省累计建成了20多万处水利工程，万亩以上灌区达到156处，初步形成了大中小结合、蓄引提并举的水利灌溉网络。近年来，陕西省在组织实施灌区续建配套与节水改造工程建设的同时，以建立合理的水价形成机制为核心，着力推进灌区管理体制、机制创新，不仅有效地降低了供水成本，促进了节约用水，同时增强了灌溉管理单位的生机与活力，取得了较好效果。

一、主要做法

（一）完善水价形成机制，改进管理方式，大力推行“终端水价”制度，即“一个价计费”、“一张票送户”、“一只手征收”。“一个价计费”，即以斗渠口计算水量，水价是最终水价，价格不准加码，水量不准变更。其构成包括国有水管单位水电费、基层管理费、村组浇地费等三种费用，由政府定价，直接与农民见面。其中，基层管理费是末级渠系维修管护费用，村组浇地费是末级渠系经营者供水直接费用。同时，还建立了农业水价明码标价制度，要求全省所有的灌区通过印制价目表、标价卡（牌）等形式标明价格。没有明码标价的不准收费，群众有权拒绝交纳。目前，关于农业水价标准，灌区农民已基本上家喻户晓，全省12个30万亩以上灌区到农民田头水价每立方米最低0.12元，最高0.45元，一般在0.20—0.25元左右。

“一张票送户”，即水费票据实行全省统一监制，废止各灌区管理单位及乡镇村组自制的票据。1997年7月，陕西在省属五大灌区推行了全省统一票据，实行开票、送票、公布“三到农户”，改变了开票、送票到村组的老办法，使农民对水价、水量、水费一目了然。2000年，又研制开发了微机开票系统在全省逐步推行。微机开票系统实行以后，有效避免了开票作假现象，实现了灌区国有水管单位收费建帐到户管理，使收费环节真正做到公开、透明。

“一只手征收”，即对水费的收取实行“统征、统管”。“统征”是指将水费征收权集中到灌区国有水管站，其他任何单位和个人必须得到国有水管站委托方可向农民收取水费，否则农民有权拒缴水费。“统管”是指将统征的水费放在国有水管站管理，并按不同性质分别建账。国管水电费上交到灌区管理单位；基层管理费由国有水管站按开支管理办法监督审批；浇地费实行报账制。省政府及有关部门还先后印发了《关于进一步做好农业水价管理的意见》、《农业供水价格收费管理办法》、《关于进一步做好农业水价管理，坚决制止乱加价、乱摊派、虚加水量有关问题的通告》等规范性文件，就水费“统征、统管”事宜作了明确规定。

（二）制定基层管水组织水费开支管理办法，防止水费流失和挤占。开票到户制度实行以后，水费的收缴、管理和监督成为灌区水管站的主要任务。为防止管理站胡支乱花，影响合理开支，特别是水费分解过程中相互挤占，最终向农民伸手多收费的现象，陕西省先后制定了《基层管理费、浇地费管理办法》和《改制渠道基层管理费、群管费开支使用管理办法》，要求管理站分别建立“国有水费”、“基层管理费”、“浇地费”和“水量、水费到户花名册”四本账，国有水电费上缴到管理局，浇地费返还给村组管水组织使用，基层管理费由站监督段斗使用。同时，还规定了国有水费、基层管理费制定的原则以及审批程序。

（三）适时调整农业供水比价，促进农村产业结构调整。上世纪90年代，为扶持粮油作物生产，考虑到农经作物价格较高的实际，陕西省对省属灌区粮、果、经作物实行了分类水价制度。但是，近年来果品价格大幅度下跌、收益锐减，这一政策失去了存在的前提条件，也不利于农业种植结构的调整。为此，陕西省逐步将各灌区的分类价改为综合水价，在价格总水平不变的条件下，重新核定了部分灌区的水价标准。

（四）制定水价等级管理办法，建立灌区水价管理激励机制。陕西省从2002年4月起对全省12个大中型灌区农业供水价格实行了等级管理，主要按照灌区供水设施的完好程度、管理人员的素质、价格政策执行情况和用水户对水费征收的满意程度，划分为甲、乙、丙三个等级，制定了相应的标准。视等级情况，授予灌区管理单位10—15%价格上下浮动权，并给予一定的优惠政策。这样，既能使价格政策在一定范围内由灌区管理较好的单位灵活掌握，缓解缺水时期供求矛盾；另一方面，把灌区治理“三乱”与企业效益挂钩，有利于提高灌区管理水平和遏制“三乱”的自觉性。

（五）聘请农民水价监督员，不断完善水价监督体制。为使农民的意见及时得到反映，同时提高农民抵制“三乱”的自觉性，在加强水价专业监督力量的同时，大部分灌区在乡、村聘请了水价义务监督员，建立和完善社会监督体系，初步形成了一个以执法检查为主、舆论和农民监督为辅的全方位的监督网络，群众反映较好。

（六）加强监督检查，整顿中间环节收费。在完善各项制度的同时，十分重视对水价政策执行情况的监督检查。各大中型灌区坚持开展年度大检查和灌季专项稽查工作，物价、水利等部门每两年组织力量对灌区水价政策执行情况和水费廉政工作进行大检查。

（七）建立价格双向补偿机制，提高灌区自我维持和自我发展的能力。目前，一方面，全省灌区水价仅能达到成本水价的40%左右，另一方面，全省农民人均纯收入近几年一直徘徊在1500元左右，处在全国的后几位，灌区水价调整空间较小。为此，陕西省根据当地实际，提出了建立供水生产价格补偿和价格政策性倒挂财政补偿的“双向”补偿机制，并由省政府印发各地执行。这项政策的出台有着双层意义：一是解决了灌区的后顾之忧，保证灌区可持续性发展，间接扶持了农业的发展；二是有利于区分灌区管理单位经营亏损、政策性亏损，促使灌区约束成本，加强管理。

二、取得的主要成效

（一）农民水费负担明显降低。据不完全统计，通过完善价格形成机制，建立收费公开、透明等办法，整治中间环节乱收费，灌区每年减轻农民用水不合理负担约3600多万元。

（二）灌区管理单位水费回收率提高，收入明显增长。落实“终端水价制”等政策以后，农民用上了放心水，缴了明白钱，灌区水市场得到进一步扩大，水费回收率提高，收入增加。2004年省属5灌区水费回收率达到97.1%，较1997年增长了4.8个百分点，基本保证了灌区正常生产和运行。

（三）节约了水资源，保证了水的合理使用。按亩收费时，由于不计用水量，不少地方还是大水漫灌。实行按方量计费“一价到田头”以后，不仅节约了用水量，同时大大提高了水的利用效率。据统计，2004年省属5灌区平均亩次用水量为98.8立方米（以斗口计量为准），较改革前的1997年平均亩次用水量122.3立方米下降了19.2%。

三、几点体会

第一，遏止乱收费，必须建立一整套行之有效的价格管理和收费管理制度。价格管理工作是经济工作的一个重要组成部分，是政府宏观调控的重要手段，是一项复杂而繁琐的系统工程。既包括正常的价格制定和调整，更重要的则是“定规则、当裁判”。在实际工作中，政府必须通过调查寻找出解决灌区水价偏低和降低农民水费不合理负担一对矛盾的结合部，从矛盾的结合部入手，整治乱收费，规范水价形成，约束收费行为，建立灌区加强管理的激励机制、全方位网络化的监督机制以及保证灌区良性循环的发展机制。主要有三个方面，一是水价管理制度化，二是各项措施系统化，三是监督体系网络化。

第二，水价改革与灌区体制改革政策要相互配套，相互促进。水价改革与灌区体制改革的目标是一致的，两者都是为了促进灌区发展，约束供水成本，提高灌区效益，减轻农民不合理的水费负担，所以在政策上应该相配套，相互支持和促进。首先，价格政策的制定要与灌区体制改革发展相适应。如灌区推行“终端水价”制的政策就符合灌区体制改革发展方向，与新型供水管理体制相适应。其次，要坚持价格政策，促进灌区体制改革工作健康发展。如在制定“一价到田头”的政策时，为防止乱收费，坚决抵制了乡镇行政管水组织参与供水，取消了其收费权。

第三，要注意保护其他经济成分的经营者供水成本得到完全补偿。农业供水涉及灌区管理单位以及其它成分的经营者和农民利益。现阶段受农民收入水平和农产品市场价格走低的制约，农业用水价格还不能够实现成本价。核算供水收费标准时，价格和水行政主管部门应该根据国家政策，坚持农业水价按成本定价的方向，视经营者性质的不同确定相应的作价原则。国有水费按成本核算，根据农民负担能力确定；基层管理费按管理成本平均测算、确定；浇地费按成本加微利的原则核算、确定。在水费收入不足时，不得将基层所有的水费收入抵顶国有水费，要注意保证其它经济成分的经营者供水成本得到完全补偿，并取得合理利润。要坚决反对暗地里默允或纵容基层管水组织私自加价、加量补充经费的乱收费行为。

第四，必须强化灌区管理单位在执行农业用水价格政策中的责任主体地位。陕西省在农业水价管理上所采取的一系列措施主要就是落实管理职责，核心是将收费权、开票权确定下来，防止多头收费。多年的实践证明，灌区的事必须由灌区来管，才能管得专业、管得规范，管得好。同时，要建立灌区管理的激励机制，对管得好、农民实际水费负担降低的灌区由价格管理部门出台有关政策，使这些单位从中得到激励。为此，陕西省出台了农业水价格等级管理辦法，不仅弥补了政府定价管死的不足，也调动了灌区管理单位的积极性。