加强对查办职务犯罪案件监督的几点思考

徐锡南

近年来，检察机关非常重视加强自身监督工作，大胆创新和改革，做了许多有益的尝试，并通过各种方法和途径不断加强内部监督和自觉接受外部监督。监督情况总体上是好的，但还没有形成系统、完整、令人信服和富有实效的监督体系。笔者根据现行法律规定，结合检察工作实际，就此问题谈谈自己的个人观点。

一、检察机关查办职务犯罪案件在监督上存在的问题

(一)监督依据不明析

《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》明确规定了检察机关对公安机关侦查活动实施监督，但没有规定检察机关自侦工作由谁来监督、怎样监督。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》规定了审查逮捕部门和审查起诉部门对本院侦查部门侦查或者决定、执行、变更、撤销强制措施等活动进行监督，但规定得比较原则，不便操作。实践中，由于审查逮捕部门、审查起诉部门与侦查部门同属一个单位，存在利益共同体，重配合轻监督，一家人不说两家话，监督不深入、不彻底、不认真，监督流于形式。

(二)监督主体不明确

对于检察机关自侦工作，说起来各种监督主体很多，从内部监督看有侦查监督部门、公诉部门、监所部门、纪检部门、本院领导及上级检察院的监督；从外部监督看有党内监督、人大监督、政协民主监督、新闻舆论监督以及人民监督员监督和犯罪嫌疑人及其亲属、聘请的律师监督。从总体上看是人人都可以监督。但从实际看却没有哪个部门监督到位，即没有一个专门的监督机构来对检察机关的自侦活动实施常规性、权威性、程序性的监督。

(三)监督带有滞后性，缺少事中监督

无论是侦查监督部门、公诉部门的监督、还是纪检、检务督查和人民监督员的监督，几乎都是一种事后监督。事后监督虽然能发现和纠正许多违法问题，但必竟已造成实际危害后果，迟来的公正亦非公正。如果能建立一种与侦查活动同步进行的事中监督体制，则可以避免很多侵害犯罪嫌疑人合法权益的违法行为发生。就像监所部门建立一种预警机制，预防超期羁押一样，当羁押期限快要到期时即发出黄色预警，及时进行提醒和催办，杜绝超期羁押情况的发生，而不是等案件超期后再去查处和弥补。事中监督具有程序性、经常性和随机性的优点。

(四)外部监督较为原则，监督效果不明显

检察机关查办职务犯罪案的外部监督形式也很多，但大多数监督都比较原则，缺少可操作性。人民监督员监督比较详实、具体，但它由人民检察院选任，归口人民检察院管理，对人民检察院有一定的依附性。其监督带有内部监督和外部监督双重属性，监督效果并不十分理想。当事人及其委托的律师的监督是最为直接有效的监督，但由于部分办案人员自认为是法律监督者，缺少主动接受监督的意识，甚至还人为地抵制监督，常常以案件涉及国家秘密而将有关当事人和律师拒之门外，造成外部监督难以落实。

二、加强对查办职务犯罪案件监督的途径

采用什么样的方式加强对检察机关查办职务犯罪案件的监督，笔者认为，要想使监督真正发挥作用，简单易行、实际有效，首先应当明确法定的监督主体及职责，各司其职，并有程序保障；其次，应从内部和外部两个方面加强监督，内部监督主要以侦查监督部门实行同步监督和上级人民检察院实行业务监督为主。外部监督主要以人民监督员监督和律师监督为主，但人民监督员监督要进行实质性改良。

(一)从内部监督上看，应明确侦查监督部门为检察机关查办职务犯罪案件的监督主体

检察机关查办职务犯罪案件，理应接受监督，监督的目的是为了保证被监督者的权利得到全面正当地运行，而不是削弱或者取代被监督者的权力。在目前法律没有明确规定的情况下，从内部监督关系上讲，应当明确检察机关的内设机构——侦查监督部门为监督主体。侦查监督部门在工作中除办理好常规的审查批准和决定逮捕业务之外，既要对公安机关的侦查活动实行监督，也要对检察机关的自侦活动实行监督，把对检察机关自侦活动的监督纳入侦查监督部门的重要职责之一，重点对初查活动、立案标准、侦查活动、采取或变更强制措施、扣押和处置涉案物品、案件实体处理结果等重要工作环节是否合法实施从程序到实体上的监督。并把上述监督内容纳入侦查监督部门的目标量化考核项目加以落实和检查。

(二)从监督程序上看，应改变事后监督的做法，实行办案同步监督，及时发现和纠正问题

在现有的各种监督中，主要以事后监督为主。事后监督虽好，但往往是“亡羊补牢”。笔者认为，在刑事诉讼中(包括案件线索的受理及初查活动)应当建立同步监督制度。在案件线索受理环节，不管是当事人的举报，还是检察机关自身发现的线索，均应交到举报中心进行登记并分流，绝不允许隐藏案件线索不报告不登记，一旦发现即视为违纪。经检察长决定初查的案件，侦查部门应当将初查决定书面通知侦查监督部门，侦查监督部门将初查活动纳入监督视野和范围，即启动侦查监督程序，开展相应监督工作。初查活动结束后，自侦部门应当将整个初查活动形成书面报告报送侦查监督部门审查，同时抄送举报中心备案。侦查监督部门应重点审查初查活动是否合法，有无逾期不初查或久查不结的情况，调查了解初查不成案的原冈，必要时引导初查，防止在初查階段出现有案不查，有罪不究、大案化小案等现象发生。同时，举报中心应加强对初查报告的管理，特别是加强对初查不成案报告的管理，以便有理有据答复举报人。管理好初查报告及相关材料很重要，有些案件，特别是初查不成案的案件，当时可能初查不成功，但待将来某个时候条件成熟时重新初查又可能成功。这些报告和材料，对今后重新初查作用很大。通过侦查监督部门的监督和举报中心的管理，双管其下，确保自侦部门初查活动合法有效，尽职尽责，案件线索不流失。经过初查报请批准立案侦查的案件，侦查部门应当将立案决定书抄送侦查监督部门。从立案到侦查终结，侦查监督部门对整个侦查活动实行全流程全方位监督，防止在侦查过程中出现立案不上案卡、久侦不结、不下结论、非法扣押、使用、处置涉案款物、为了了结案件找台阶下而不恰当作出相对不诉处理的情况发生。发现违法违纪问题及时纠正，必要时提前介入引导侦查，并明确专人负责，形成独立档案。如果监督不到位，引发严重后果，除追究自侦部门责任外，也要追究监督者监督不到位的责任。通过同步监督制度建立，确保侦查监督部门对自侦部门侦查活动的监督工作固定化、程序化、具体化。

在开展同步监督的时候，我们应注意信息化的运用，可以将各种应当移送的材料通过网上传输，节省工作时间，提高监督效率。

(三)从监督的纵向关系上看，应加强上级人民检察院对下级人民检察院的业务监督

首先，上级人民检察院与下级人民检察院之间属于领导隶属关系，上级人民检察院的业务监督具有权威性，下级人民检察院必须执行。其次，上级人民检察院的业务监督具有专业性。由于上级人民检察院接触

的案件面广、量大、研究探讨的问题深、水平高，容易发现下级人民检察院在办案过程中存在的问题，能够监督到位，及时纠正错误。再次，上级人民检察院对下级人民检察院办案应实行重点监督，而不是全程同步监督。上级人民检察院在平常工作中业务量大，不可能对下级人民检察院的所有办案流程实行监督。上级人民检察院的监督方式可以分为两种：一种是程序性监督，即对下级检察院在查办职务犯罪过程中的立案、逮捕、不诉、撤案实行程序性监督，下级院在办案过程中涉及上述问题时，必需上报上级院审查，主动接受上级院监督。另外一种是临时性监督，即上级院发现下级院在办案过程中出现某一类问题带有倾向性和普遍性，通过检查案件质量的方式组成检查组进行检查监督。第四，上级院在监督过程中应从维护社会公平正义和促进规范执法的角度出发，不断加大对下级院查办职务犯罪案件的业务监督，对下级院存在的问题决不护短，坚决摒弃“家丑不可外扬”的传统思维，必要时应将上级院的监督情况和监督效果通过恰当的方式向社会和媒体公布，主动接受社会监督，以实际行动排除社会公众对检察机关办案缺乏强有力监督的质疑。

(四)从外部监督上看，应完善人民监督员制度，重视当事人及委托律师的监督

1、完善人民监督员制度，充分发挥其外部监督职能作用。在加强对人民检察院自侦工作外部监督过程中，有一个最有效最直接的办法就是完善现有的人民监督员监督制度，使其真正发挥其外部监督的职能作用。改良的方法应做到：(1)根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，把人民监督员监督建设成为人大常委会加强对检察工作监督的一种常设监督机制，增强其监督的权威性和实效性。即要改变现行人民监督员监督依附于人民检察院管理的状况，一律改由人民监督员由同级人大常委会选任产生，对同级人大常委会负责，受其领导和管理，在其指导下开展人民监督员监督工作。人员均从在职人大代表当中选任产生，实行任期制。五年一届，期满重新选任。机构设在法工委或内务司法委员会之下，人数根据不同层级设置不同人数，县级人大常委会一般设置五至七人左右。实行坐班制，定期适时开展人民监督员监督工作，使其工作完全脱离人民检察院的管理与控制。人大常委会应加强对人民监督员的自律管理，确保其监督的公正性。(2)扩大人民监督员的监督范围，并对查办职务犯罪案件的主要工作环节实行同步监督。即人民检察院决定立案侦查的案件，应当将立案决定书和立案报告抄送人民监督员办公室，人民监督员办公室接到立案决定书和立案报告后，指定专人审查，即启动一案一监督工作，直至对犯罪嫌疑人或被告人作出实体处理为止。人民监督员的监督范围不仅限于“三类案件”和“五种情形”，人民监督员对进入立案程序的所有自侦案件都要实行监督。其问，办案部门对犯罪嫌疑人或被告人采取或变更强制措施、起诉、不起诉、撤销案件、退回补充侦查、移送相应机关作其他处理，涉案物品处理等重要工作环节，均应将相关文书和材料抄送人民监督员办公室备查。人民监督员办公室应组织相应人员对人民检察院的上述活动进行审查，并有权查阅案件卷宗材料并开展相关调查活动，以便在评议时确定检察机关的上述活动是否合法、公正。人民监督员在评议时采取合议制，根据事实和法律，独立提出评议意见。如果认为人民检察院侦查活动违法或处理意见不妥时，即出具评议意见书交人民监督员办公室主任和人大常委会主任审批后，移送检察机关。人民检察院接到评议意见书后应认真审查，依照法律和查明的事实作出处理，如果评议意见不被采纳，人民检察院应向人民监督员办公室出具不采纳评议意见书并说明理由。人民监督员办公室认为人民检察院的复查处理意见不当时，可以将评议意见书和复查处理意见书上报上一级人大常委会人民监督员办公室和上级人民检察院复查。

另外，在案件办理过程中，人民监督员办公室可以接受犯罪嫌疑人、被告人及其家属、委托的律师的控告、申诉、监督并调查人民检察院办案人员是否依法辦案，办案人员是否有违法乱纪行为，并出具监督意见书答复当事人，通知人民检察院纠正并查处违法办案人员。

2、重视和加强律师对检察机关查办职务犯罪案件的监督。受委托的执业律师，由于其具有熟悉法律知识、诉讼程序和丰富工作经验的优势，对于维护被刑事追诉的犯罪嫌疑人、被告人的合法权益有着重大现实意义，同时也对监督检查机关依法办案有着重大作用。根据修订后的《律师法》的规定，强化和扩大了律师在刑事诉讼中的权利，赋予了律师拥有会见权(无需批准、不被监听)、控告权、阅卷权、调查取证权等权利，这无形当中也是对检察机关查办职务犯罪案件一种有力的监督。作为法律监督者，应当摒弃过去老的传统办案模式，树立“监督者更应接受监督”的思想，主动接受来自律师的办案监督。主动为律师履行职责提供便利条件。律师是专门从事法律工作的执业者，其监督无论从深度和广度来说，均比其他监督更深入更具体，且律师监督有法律依据，有程序支撑。如果检察机关重视律师监督，势必会更进一步提高检察机关的办案质量，确保规范执法，势必会更好地维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，实现司法公正，并用实际行动回答当前社会各界质疑检察机关查办职务犯罪案件不受监督的社会热点问题。